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[2021 한국사회정책학회 춘계학술대회] 고용안전망 강화정책의 현형과 과제

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자막	○사회자 박찬임 안녕하세요? 2021년 사회정책학회 한국노동연구원 세션 시작하겠습니다. 저희 세션에서는 한국노동연구원의 김근주 박사님이 ‘고용안전망 강화 정책의 현황과 과제’를 발표해주시고 역시 한국노동연구원의 장지연 박사님께서 토론해주시고요. 두 번째 발표가 김태환, 이승윤 두 분의 교수님과 박종식 노동연구원 박사님께서 ‘새벽배달 노동의 위험성과 사회안전망’에 대해서 발표해주시고 가톨릭대 백승호 교수님께서 토론을 맡아주셨고요. 세 번째 세션은 김수영, 강명주, 박준혁 서울대 교수님께서 ‘디지털 산업재해: 플랫폼 노동자들의 정신적 위험을 중심으로’를 발표해주시고 토론은 한국노동연구원의 정영훈 박사님께서 맡아서 해주십니다. 세션이 3개로 되어있고 지금 시간이 3시 30분 정도 되는데요. 그러면 세션당 한 30분 정도 발표와 토론이 이루어지는 것으로 정리해보겠습니다. 발표는 약 15분에서 왔다 갔다 해주시고 그다음에 토론 10분쯤 해주시고 지금 여기 계신 분들이 혹시 질문이 있으면 다른 분들도 코멘트 해줄 수 있을 테니까 코멘트 해주시는 것까지 합쳐서 30분을 맞추는 식으로 세션을 진행하겠습니다. 일단 처음 발표해주실 김근주 박사님이 발표해주시겠습니다. ○한국노동연구원 김근주 안녕하세요? 소개받은 김근주라고 합니다. 제가 말씀드릴 주제는 ‘고용안전망 강화 정책의 현황과 과제’입니다. 최근 전국민고용보험 확대라는 어젠다를 통해서 고용안전망이 많이 회자되고 있는데요. 저는 이 정부 초기부터 진행해왔던 고용안전망, 특히 고용보험의 확대 정책과 국민취업지원제도라고 불리는 한국형 실업부조제도의 실시를 소개드리고 정책 현황과 앞으로 어떤 점이 보완돼야 할 것인지 이런 부분을 말씀드리도록 하겠습니다. 제가 말씀드릴 부분은 크게 정부 노동정책과 고용안전망의 역할, 고용보험법 개정으로 대변되는 정책의 모습, 향후 쟁점, 국민취업지원제도 법안의 내용을 소개하면서 향후 쟁점 사항을 말씀드리는 것으로 총 5개 부분을 말씀드리도록 하겠습니다. 자료집 126페이지로 넘어가면 첫 번째는 ‘정부 노동정책과 고용안전망’입니다. 아무래도 진보 정부를 표방하고 있는 현 정부에서는 노동정책을 주요한 정책의 하나로 활용하고 있습니다. 그리고 노동정책에서는 사실 노사 간 대립이 있어서 지속적으로 제기해왔던 여러 가지 문제가 있습니다. 그런 문제를 해결하는 동시에 새롭게 제기되고 있는 문제에 대해서 대응하겠다고 하는 방향성을 냈고요. 그런 부분 중의 하나가 정부 출범부터 나왔던 포괄적 사회안전망의 구축입니다. 그 외에도 근로 조건 격차라든지 단결권 보장이라든지 여러 가지가 있는데 사실 정책의 흐름으로 봤을 때 가장 지속적으로 추구되어 왔던 정책이 포괄적 사회안전망의 구축이라고 할 수 있을 것 같습니다. 다음으로 넘어가 보면 현 정부의 고용노동정책인데요. 이게 정부 출범 당시에 나왔던 내용입니다. 국정과제에서 나왔던 내용을 쭉 보면 여러 가지 내용이 있기는 한데 이중에서도 눈에 띄는 것은 일자리 창출과 일자리 안전망 강화라고 하는, 소득주도성장이라고 많이 회자가 됐죠. 그래서 일자리 경제라고 했는데요. 이 부분이 상당히 강조되었고 그다음에 세부적으로 넘어가서 고용안전망 강화의 방향을 보면 실직과 은퇴에 대비하는 일자리 안전망 강화라 해서 자영업자 고용보험 가입 요건, 급여 확대, 수급요건, 고용보험 적용 대상 확대 이런 부분이 이 정부 초기부터 논의됐고 보완적 고용안전망 도입이라고 해서 한국형 실업부조 역시 정부 초기부터 논의됐던 정책 중 하나입니다. 그리고 이런 부분은 아무래도 구체화되면서 네이밍에 있어서 조금 다른 점이 있습니다. 포용국가 사회정책 추진 계획에서 2019년에 보면 이 부분에 대해서 동일한 내용임에도 불구하고 조금 더 집중하는 형태가 나타나게 됩니다. 그래서 한국형 실업부조 도입 등 중층적 고용안전망 구축과 고용보험 가입대상 확대, 실업급여 보장성 강화라는 부분을 사회정책 추진 소득 부분에서 주요 과제로 제시하고 있고요. 이것은 2017년에 나왔던 여러 가지 국정과제를 어느 정도 정리했다 할 수 있을 것 같습니다. 그래서 이런 문제가 왜 나오냐 한다면 고용보험제도의 사각지대가 상당히 폭넓게 있기 때문입니다. 그래서 사각지대를 보면 입법 정책적으로 처음부터 제도에 포섭되지 못했던 사람들도 있고 적용 대상으로는 고려하지만 적용이 실질적으로 어려운 사람들도 있고요. 법 제정 당시부터 아예 소위 말하는 사회보험 연대에 포함되지 않는다고 상정했던 사람도 있습니다. 그래서 고용보험의 사각지대는 현실적으로도 그렇고 정책적으로도 그렇고 광범위하게 나타나고 있습니다. 하나 더 나아가서 보면 기존 ‘취업성공패키지’라고 하는 여러 가지 사회보험에 포섭되지 못한 사람들에 대해서도 고용안전망을 제공하고자 했는데 취업성공패키지 같은 경우는 정부 재정지원사업의 하나로써 이루어졌기 때문에 지속가능성 부분이 많이 문제가 됐습니다. 결국 사회보장제도의 전체 체계에서 기본적으로 실업에 대한 위험이 차지하는 비중이 그렇게 크지 않았다는 거죠. 그래서 의료보장, 사회복지서비스, 보건의료 이런 부분이 점차 제도적으로 확대됐던 반면에 실업에 대해서는 사회보장제도에서 갖는 의미가 그렇게 크지 않았다. 그런데 점점 실업에 대한 위험이 가져오는 사회 문제는 점점 커졌기 때문에 사회적 위험에 대응하기 위해서 조금 더 선제적이고 조금 더 포괄적인 제도가 필요하다고 하는 거죠. 그래서 보충적인 방법으로 근로장려금, 일자리 안정자금, 최저임금처럼 고용을 지속하면서 저소득층을 지원하고 있는 체계는 갖추어지고 있지만 근본적으로 실업이 발생했을 때 사회안전망은 약하다고 하는 것이 이 정부의 초기부터 계속 나타났던 문제의식이라고 할 수 있습니다. 이런 부분이 코로나19의 확산과 실업 문제가 정말 사회적인 큰 문제로 대두가 되면서 ‘과연 이러한 정책 방향을 어떻게 조금 더 강화하면서 그 속도를 높일 것인가.’ 하는 부분이 상당한 현황으로 제기되고 있습니다. 그래서 나왔던 것이 코로나19로 인한 고용노동정책의 변화를 보면 전국민고용보험이라고 하는 우리가 익히 알고 있는 것을 제시했고 고용서비스 강화와 역량 강화를 위한 인적 인프라 향상을 제시했는데요. 전국민고용보험이라고 하는 부분은 고용보험의 단계적인 포섭 범위 확대가 핵심입니다. 그래서 미가입자의 가입을 유도하고 사각지대를 해소하고 고용보험의 제도적인 적용 범위를 확대하겠다고 하는 부분인데요. 고용보험 자체는 기본적으로 봤을 때 사회보험 중에서도 대표적으로 근로자 사회보험과 산재보험으로 분류가 되고요. 그렇게 되면서 ‘전 국민이라고 하는 의미가 무엇인가.’ 하면서 상당히 많은 사람이 비판적인 견해도 내고 고용보험의 확대 정책을 정치적인 에고트립으로 한 것 아니냐고 이야기하는데, 사회보험의 확장기라든지 아니면 통합기에서 우리나라 경우는 기본적으로 국민건강보험법이 분화되어 있던 것을 하나로 통합하는 과정에서 전국민건강보험이라는 용어가 쓰이고 있었습니다. 그렇기 때문에 상징성이 있죠. 가입 범위를 확대하고 제도를 개편하는 데 있어서 상당히 상징성이 있는 건 사실입니다. 다만 그 대상을 조금 더 확대하자면 취업자에 있어서 고용보험, 일하는 사람을 위한 고용보험이 조금 더 정확한 워딩이 되겠죠. 정책의 방향도 그런 식으로 나타나고 있습니다. 넘어가면 전국민 고용보험의 추진 방향은 아까 이야기했듯이 적용 대상 확대와 사각지대 해소가 핵심이고요. 그다음에 이를 위해서 소득 기반 고용보험 체계로 전환하는 것을 상정하고 있습니다. 그리고 이러한 전국민고용보험의 추진으로 보호되지 못하는 사람들에 대해서는 보충적인 고용안전망인 한국형 실업부조를 실시하겠다는 부분이죠. 그래서 전국민고용보험도 그렇고 국민취업지원제도도 그렇고 이 정부 초기부터 지속적으로 논의됐던 부분 중 하나입니다. 그리고 그 논의의 범위라든지 논의의 대상 이런 부분이 상당히 변했다고 볼 수는 없습니다. 그럼에도 불구하고 코로나19 이후에 실업이 갖는 사회적 위험은 상당히 강조돼 왔고 사회에 큰 문제가 되어 왔습니다. 그렇기 때문에 기존에 나타났던 정책적인 수단, 정책적인 내용, 입법안 이런 것이 코로나19를 계기로 전국민고용보험과 국민취업지원제도라는 이름으로 조금 더 속도감 있게 진행되고 있다고 설명드릴 수 있을 것 같습니다. 한국형 실업부조 역시 2017년 7월부터 실업부조 계획이 도입되는 것이 쭉 논의돼서 일반 대중한테는 와닿지 않다가 코로나가 터지고 나서 2020년 5월 20대 국회의 마지막에서는 ‘코로나19에 관한 민생법안’으로 분류가 돼서 상당히 오랫동안 계류하고 있다가 「구직자 취업 촉진 및 생활 안정 지원에 관한 법률」이 20대 국회 마지막에 통과하게 됩니다. 그로 인해 올해 1월 1일부터 국민취업지원제도가 시행됐습니다. 전체적으로 이런 흐름을 보면 아까 말씀드렸듯이 초기부터 노동정책을 주요한 정책의 수단으로 삼아왔던 이 정부에서는 고용안전망 강화를 지속적으로 강조하고 있었고 전국민고용보험과 국민취업지원제도는 어느 정도 예정돼 있었다고 볼 수 있습니다. 다만 이렇게 예정돼 있었다는 점은 두 가지가 있을 것 같은데요. 코로나19로 인해서 실업 문제가 사회적으로 갖고 오는 영향력이 상당히 커졌음에도 불구하고 기존에 나왔던 정책이 그냥 속도감 있게 추진되기만 했다는 비판도 있고, 새로운 관점이 투영되지는 못했다는 거죠. 그런 점이 하나 있고요. 그다음 이 제도에 있어서 부작용을 완화하기 위해서 여러 가지 장치를 두다 보니까 제도가 상당히 복잡하고 형식화되는 부분이 나타났다는 두 가지 점을 지적할 수 있습니다. 그래서 보시면 그 사례로 법안 내용을 갖고 왔는데요. 고용보험 개정과 주요 내용은 조금 빠르게 지나가도록 하겠습니다. 보시면 고용보험법이 개정됐고요. 개정법의 주요 내용은 여러 가지가 있겠지만 특수형태근로종사자라고 할 수 있는 노무제공자에 대해서 고용보험을 적용하는 게 핵심입니다. 쭉 넘어가다 보면 개정법 같은 경우는 실업급여와 출산전후급여를 주는 것을 내용으로 하고 있는데요. 이게 보통 노동부의 소관 사항이기 때문에 이렇게 급여를 제한했는데 저출산고령사회위원회에서는 “모성보호급여까지 도입하자” 이야기를 하고 있습니다. 그렇기 때문에 정부부처라는 건 고용노동부만 있는 건 아니고 사회보험에 관해서 여러 가지 부처, 여러 가지 위원회가 있기 때문에 향후에는 모성보호급여의 지급 가능성도 구체적으로 논의가 되지 않을까 싶습니다. 그래서 고용보험의 향후 쟁점과 방향을 한번 검토해보면 가장 아쉬웠던 점은 그것입니다. 국회 논의 과정에서 오랫동안 논의했던 논의안이 그대로 통과되기보다 약간 변형돼서 통과됐다는 거죠. 그래서 고용보험법 개정의 주요 내용에서 20대 국회의 주요 법안을 보면, 가장 오랫동안 논의했던 내용은 한정애 의원 안이었습니다. 한정애 의원 안을 보면 적용 범위 자체를 “근로자와 확장적 적용 대상인 노무제공자, 예술인의 특례, 자영업자의 특례”라 해서 앞에서 적용 범위를 상당히 넓게 포섭했었습니다. 그래서 원칙적으로 이 사람들은 적용 대상이다. 예술인과 자영업자는 기존의 사회보험 원리에는 조금 안 맞는 부분이 있지만 특별하게 적용하겠다는 부분을 잘 설명했던 것이 한정애 의원 안인데요. 이 부분이 국회에서 논의되면서 되게 변형돼서 통과됐습니다. 고용보험 개정의 내용을 보면 확장적 적용 대상인 노무제공자는 통과되지 않고 예술인의 특례가 먼저 통과됐죠. 기본적으로 보면 이 원칙에 따르면 근로자는 일반적인 적용이 되고 확장적인 적용 대상 중에서 예술인이 특별한 방식인데 예술인이 먼저 적용이 되다 보니까 상당히 특례 방식이 먼저 도입이 된 거죠. 그래서 원칙보다는 예외가 먼저 적용이 되다 보니까 예외에 영향을 받게 되는 거죠. 이런 부분이 상당히 문제가 있다고 이야기하죠. 이런 부분은 예술인에서 먼저 적용되던 복잡한 것들이 노무제공자에 그대로 적용되게 되는 그런 전체적인 문제점을 지적하는 분들이 많습니다. 그리고 한번 넘어가 보면 고용보험법 개정안에서는 ‘노무제공자’라는 표현을 씁니다. 과거 산재보험법에서의 ‘특수형태근로종사자’라는 표현보다 특수형태근로종사자지만 전속성이 없는 조금 더 포괄적인 노무제공자 개념을 새로 도입했는데도 불구하고 기본적으로 지금 실태조사를 하건 여러 가지를 하건 특수형태근로종사자라는 표현이 그대로 쓰이고 있습니다. 법 자체는 상당히 그 범위를 넓혀놨지만 그 부분에 있어서 상당히 실질적인 해석은 좁게 하는 거죠. 그다음으로 또 넘어가면 노무 제공 플랫폼 같은 경우에는 노무 제공 플랫폼이라는 개념을 처음 도입했는데요. 여기에서도 보면 플랫폼은 사업주가 아니기 때문에 사회보험의 일부 책임만을 부담한다. 보험료의 부담 책임을 하지 않고 관리의 책임만을 부담한다는 원칙을 제시했습니다. 그렇기 때문에 플랫폼 노동관계가 상당히 복잡한데 고용보험법에서 최초로 법의 책임을 그렇게 규정했다는 부분입니다. 이런 부분을 보면 향후 어떤 영향을 미칠지는 명확하지 않습니다. 그러면 ‘전국민고용보험 같은 경우에는 적용 대상이나 범위를 확장하는 것만으로 되는가?’라는 물음표를 제기할 수 있고요. 전국민고용보험에 있어서 적용 대상을 확대하는 것은 기본적으로 모든 노동 소득에 기반한 보편적인 고용보험을 설계하는 하나의 단계라고 볼 수 있겠죠. 그럼 적용에 있어서의 보편성도 있지만, 보장 수준의 적정성이나 재정의 지속가능성도 고려하지 않을 수 없습니다. 그렇기 때문에 보편적인 적용은 가입대상의 확대를 전제해서 기여와 급여 간의 형평성이라든지 일하는 것이 조금 더 유리하도록 급여제도를 설계하는 방향에서 어떻게 하는가가 조금 더 필요하다고 할 수 있습니다. 그리고 제가 지금 주어진 시간이 많지 않아서 국민취업지원제도는 조금 빨리 설명드릴 텐데요. 결국 국민지원취업제도는 자료집을 한번 읽어보면 아시겠지만 ‘이게 과연 정말 한국형 실업부조인가.’라는 문제의식이 있을 것 같습니다. 그래서 국민지원취업제도의 쟁점 사항으로 넘어가서 제도를 보면 아시겠지만 ‘상당히 어느 정도 지원하고.’ 이렇게 이야기하지만 제도의 내용을 보면 상당히 복잡합니다. 다음으로 국민지원취업제도는 첫 번째, 수급요건을 정하고 있고 구직촉진수당의 수급요건도 복잡하게 정하고 있습니다. 기본적으로 봤을 때 재산, 소득, 취업 경험도 봅니다. 그다음 취업지원 서비스에서도 상당히 많은 부분을 보고 소득 범위에서 신고 의무도 상당히 복잡합니다. 결국 국민지원취업제도가 도입될 때 쟁점 사항은 이렇게 세부적인 부분에서 나타나는 거죠. 가구 단위의 범위를 어떻게 할 것인가. 수급자격 인정 여부가 가구원의 인정 범위에 따라서 달라질 수 있다든지 ‘0월평균 총소득 산정범위를 어떻게 할 것인가, 재산요건의 상한액을 어디까지 할 것인가, 취업경험요건은 필요한 것인가, 취업 사실을 어떻게 확인할 것인가, 하는 세부적인 쟁점이 법 도입 당시 논의됐지 전체적인 방향에서는 생각보다 논의가 적었다는 점입니다. 그래서 하나 더 넘어가면 결국 국민지원취업제도가 제도 자체를 이해하기도 어렵고 자격요건도 엄격할 뿐만 아니라 수급 대상도 협소합니다. 코로나19 이후에 많은 지원금이 있었는데 거기에 비하면 보장 수준도 높지 않습니다. 50만 원씩 6개월을 준다는 것은 2017년 이전부터 논의됐던 거거든요. 그다음 취업 촉진을 엄청나게 강조하고 있다는 점에서 ‘이게 실업부조인가?’라는 많은 의문을 제기하고 있는데요. 코로나19 이후 정책적인 수정이 필요한 것이 아닌가, 생각됩니다. 국민지원취업제도의 관련 법령은 코로나19 이전 논의에 기반한 거고요. 코로나19 긴급고용안정지원금 등 현금성 지원을 경험한 상황에서는 일부 수급자들은 ‘구직촉진수당은 그냥 재난지원금 정도가 아닌가.’라고 인식하고 있는 것이 맞습니다. 그래서 한국형 실업부조는 취업지원서비스를 강조한다고 되어있고 양질의 취업지원서비스를 제공한다고 되어있는데 코로나19 상황에서 대면이 힘들거든요. 그래서 아무리 양질의 서비스를 하고 싶어도 사람을 만나지 못하는 이 상황에서는 ‘우리가 설계했던 방향을 그대로 밀고 나가는 게 맞나.’ 하는 부분이죠. 그래서 지금은 노동 시장이 악화됐기 때문에 취업지원서비스를 강조하는 호황기보다는 소득 보장을 강조하는 방향이 맞지 않은가, 생각이 듭니다. 현행 제도의 엄격한 자산조사, 강한 활성화 의무, 취업경험요건 부과 등으로 인한 것은 현재의 고용위기에 대응하기에는 취약한 것이 아닌가, 생각이 들고요. 지금 코로나19 이후의 정책을 보면 소득 보장 중심의 요건 완화를 해서 많은 사람이 일할 수 있는 바운더리에 담아 놓는 것이 필요하지 않은가, 생각이 듭니다. 마지막으로 말씀드리면 전국민고용보험에서는 향후 가입대상을 확대한 후 어떻게 정책 방향이 수립될 것인지에 대한 논의가 조금 더 필요할 것 같고요. 지금은 국정과제를 실현한다는 차원에서 자영업자까지 확대한다는 논의만 계속 반복되고 있는데 이것보다는 조금 더 포괄적인 범위의 논의가 필요하고, 국민지원취업제도는 이게 현재의 상황에 적정한 제도인지 비판적인 견해를 수용할 필요가 있지 않나 생각이 듭니다. 발표를 마치도록 하겠습니다. 감사합니다.
표준분류	노동> 노동일반
발행기관	한국노동연구원	동영상URL	바로가기
키워드	#고용안전망#고용보험#사회안전망#실업부조#실업급여#포용국가#국민취업지원제도
등록일		동영상포멧	YouTube
설명	2021 한국사회정책학회 춘계학술대회(한국노동연구원 세션) - 일시 : 2021.5.28(금), 10:00~17:30 - 주최 : 한국사회정책학회, 한국노동연구원, 한국여성정책연구원 고용안전망 강화정책의 현황과 과제(김근주 고용안전망연구센터소장)