연구보고서
보고서명대전환기 국가 역할 재정립과 정부운영전략 탐색
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국문초록
- 본 연구는 우리 사회가 거대한 변화들이 복합적으로 밀려오는, 그야말로 대전환이라 칭할 만한 시기를 맞이하였고, 그러한 대전환은 국가적 혹은 세계적으로 대응이 필요할 정도로 거대하며, 제대로 대응하지 못할 경우 극단적인 위험이 야기될 수 있는 상황이라고 인식하고 있다. 우리나라는 산업화, 민주화 시대를 거쳐서 이제 경제선진국의 문턱에 들어섰다는 평가를 받기도 하지만, 인구위기뿐만 아니라 양극화, 사회갈등, 노동위기 등을 안고 있는 불안정한 상태이다. 우리 사회가 당면하고 있는 위기요소들은 국가적 대응이 필요하지만, 한편으로 지금까지 국가가 제대로 대응하지 못하여 온 것이라는 점에서 보면 먼저 국가의 역할이나 기능에 대해 근본적인 재검토가 요구되며, 재정립된 역할과 기능을 정책적으로 어떻게 구현할 것인지에 대한 정부운영전략이 필요하다고 보고 있다. 본 연구의 목적은 환경문제, 에너지문제, 감염병문제, 디지털전환문제, 일자리문제, 인구문제, 양극화문제, 국가불균형발전문제, 정부신뢰문제의 위기를 헤쳐나갈 수 있는 국가의 역할 재정립 방향 제시, 정부가 지향해야 할 정부운영전략 제시, 분야별 핵심과제 제시, 정부조직 개편방안 제시, 중앙정부와 지방정부의 역할 재정립 방향 제시이다. 본 연구에는 우리 사회가 당면하고 있는 위기와 대전환 방향을 진단하기 위해서 각 분야 전문가가 연구에 참여하였다. 연구를 진행하면서 참여 연구진이 공동으로 국가 역할과 정부운영전략 관련 정책세미나를 개최하여 기존 연구성과를 공유･학습하는 과정을 거쳤다. 그리고 대전환적 위기와 그에 대한 국가의 역할에 대해서 일반국민, 공무원의 인식을 확인하고자 설문조사를 실시하였으며, 정부 역할 재정립 방향과 정부운영전략에 대한 전문가 의견조사도 실시하였다. 제한된 연구기간 내에 원활하게 연구를 추진하기 위해서 경제･인문사회연구회 소관 연구기관을 중심으로 연구자가 참여하였으며, 일부 대학교수도 참여하였다.
본 연구는 대전환 시대에 있어서 9가지 분야별 위기를 진단하고, 그 대응방안, 핵심과제를 제시하였다. 첫째는 환경위기이다. 우리나라는 물론 전 세계적으로 지구온난화 가속화에 따른 태풍, 홍수, 폭염 등 기후재난이 빈번히 발생하고 기후위기로 인한 피해가 심각하다. 경제구조는 친환경성이 강화되는 등 질적인 변화가 예상되고 있다. 저출산, 고령화와 같은 인구구조 변화로 인하여 환경위해 민감계층의 증가로 환경위해에 대한 개선요구가 증폭되고 있으며, 지구적 차원에서는 인구증가와 산업화 확대로 인하여 동식물 서식지가 파괴되어 제6차 생물대멸종이 진행되고 있다. 또한 고령화 및 인구감소로 인하여 지역공동체 중에서 축소･소멸하는 지역도 확대되는 추세이며, 기반시설 노후화와 폐시설 및 유휴부지의 증가 등으로 인하여 환경안전상의 위험이 증가하고 있다. 본 연구는 이러한 기후･환경 위기에 대응하기 위한 핵심과제로 첫째, 2050 탄소중립 목표달성을 위한 기반구축, 둘째, 기후위기대응을 위하여 생물다양성 증진 및 생태계 보전 확대, 셋째, 자원순환경제 기반구축, 넷째, 기후위기 및 환경오염으로부터 국민안전을 확보하고 기후적응대책을 강화할 것을 제시하였다.
두 번째는 에너지위기이다. 우리나라 온실가스의 7/8이 에너지 사용에 기인하는 상황에서 탄소중립이라는 새로운 시대적 패러다임은 지금까지 안정적 에너지 공급이라는 임무를 충실히 수행해 온 현재의 에너지시스템에 대대적인 변화를 요구하고 있다. 에너지 부문의 탄소중립을 위해서는 재생에너지, 원자력, 수소 등을 활용한 에너지원의 무탄소화가 필수적이다. 그러나 간과하기 쉬운 점은 에너지 수요 자체를 합리적으로 줄이는 것이 공급의 탈탄소화보다 더 근본적인 해결책이라는 사실이다. 이러한 어려움을 타개하기 위해서는 다섯 가지 과제가 해결되어야 한다. 우선 에너지 시장기능 활성화로 독립적 시장규제 기구에 요금 결정을 맡겨 에너지 소비를 합리화하면서 새로운 서비스의 진입을 촉진시켜야 한다. 다음으로는 재생에너지, 원전, 청정수소 등 무탄소 에너지 보급 확대를 위한 인프라 구축과 연구개발 투자가 필요하다. 현재의 정부 거버넌스도 지자체의 역량 강화, 갈등 관리기구 설치 등으로 지역에너지 전환을 촉진하도록 일변하여야 한다. 탄소중립 추진 과정에서 화석에너지 일자리가 줄어들고, 가격 상승으로 에너지 빈곤이 발생하는 등의 사회적 비용이 발생할 수 있으므로 이에 대한 대비도 필요하다. 마지막으로 에너지 안보는 전통적인 화석에너지뿐 아니라 해외 청정수소, 핵심 광물자원까지 포괄하는 개념으로 확대되어야 한다. 본 연구는 이러한 에너지위기에 대응하기 위한 핵심과제로는 에너지 시장 기능 활성화, 무탄소에너지 보급 확대를 위한 기반 강화, 에너지 부문 정부 거버넌스 개편, 에너지 전환의 사회적 비용 최소화, 에너지 안보 강화를 통한 안정적 에너지 전환 체계 마련 등을 제시하였다.
세 번째 위기는 디지털전환을 비롯한 4차 산업혁명 위기이다. 4차 산업혁명은 인공지능(AI), 데이터(Data), 블록체인(Blockchain), 사물인터넷(IoT) 등 디지털 기술의 발전과 확산으로 추동되고 있으며, 경제구조의 변화와 더불어 일자리, 조직 등 사회구조를 변화시키는 ‘디지털전환’의 동력으로 주목받고 있다. 4차 산업혁명과 디지털전환은 단순히 디지털 기술이 개량되고 보편화된다는 의미뿐만이 아니라, 기술의 발전에 따른 세계 패권구도의 변화, 국제 분업 관계와 질서의 변동, 그리고 개인화, 맞춤화, 탈중앙화로 대표되는 산업과 문화, 조직의 변화를 수반한다. 특히 지식경제, 혁신경제, 데이터 경제 등으로 표현되는 디지털전환의 유사 개념들은 공통적으로 기술의 도입을 통한 기존 기술의 대체뿐만 아니라 과거와의 단절과 창의적 능력의 제고라는 우리나라 경제 사회의 질적 변화를 통한 도약의 의미를 내포하고 있다. 본 연구는 이러한 위기에 대응하기 위해서 다음과 같은 핵심전략을 제시하였다. 우리나라는 디지털 기술패권 경쟁에서 뒤처지지 않도록 연구역량과 양질의 인력양성에 투자를 집중해야 함은 물론 해당 투자가 민간의 역량 강화와 생태계 확대로 이어질 수 있도록 병목 요인을 제거하고 디지털 기술에 대한 신뢰 제고와 디지털 기술의 확산에 노력할 필요가 있다. 우리나라는 견고한 디지털 역량을 바탕으로, 우리나라 경제의 고도화와 문제해결 능력 개선에 주력해야 함은 물론 그와 동시에 디지털화의 혜택이 전 국민에 향유되고 기술에 대한 신뢰가 산업 발전으로 이어질 수 있도록 기술의 신뢰성 제고에도 정책적 노력을 기울여야 한다.
네 번째 위기는 감염병위기이다. 감염병위기는 특정 시기에 발생하는 매우 희귀한 사건이 아니라 주기적으로 발생할 수 있는 일상적 위기가 되었다. 특히 2000년 이후 발생한 신종감염병 위기 간 주기는 점점 짧아지고 있어서 일상적 대응체계 구축의 필요성이 더욱 크다. 본 연구는 감염병 위기에 대응하기 위한 핵심과제를 다섯 가지 제시하였다. 첫째, 기후정책과 보건정책의 연계 강화, 둘째, 공공보건의료 인력과 시설 확충, 셋째, 공공보건의료 거버넌스 개선 및 재정 확충, 넷째, 신종감염병 대응 거버넌스 개선, 다섯째, 일차의료 및 공중보건체계의 강화이다.
다섯 번째 위기는 인구위기이다. 우리 사회는 유례를 찾을 수 없는 극단적 저출산 속에 있으며, 또한 세계에서 가장 빠른 인구고령화라는 도전을 맞이하게 될 것이다. 지난 20년간의 저출산 정책이 보여주는 현재의 초라한 성적은 우리나라의 저출산 현상이 가족복지 지원의 확대로 해결될 수 없다는 사실을 가리키고 있으며, 정책 프레임의 대대적 전환이 필요하다는 것을 보여준다. 인구구조의 변화는 사회 각 분야에 불균등하게 영향을 끼치면서, 우리 사회의 격차와 불평등, 그리고 갈등 요인을 심화할 수 있다. 이러한 사회환경의 변화는 결과적으로 사회통합을 위한 시민 연대성을 약화시키는 방향으로 진전될 수 있으며, 이는 고령화로 인한 문제에 대응할 수 있는 우리 사회의 역량을 악화시키는 악순환 구조로 발전할 수 있음을 다시 시사한다. 본 연구는 인구 분야의 도전에 대응하여 다음과 같은 다섯 가지 핵심과제를 제안하였다. 첫째, 앞으로의 인구변동에 대응하기 위한 우리나라의 인구정책은 출산정책과 같은 완화정책과 인구변동이 초래할 사회경제적 변화에 대응하여 그 부정적 효과를 줄여나가기 위한 적응정책이 병행되어야 한다. 둘째, 청년의 생애과정 이행을 가로막는 구조적 요인 해소를 적극적으로 추진하는 인구전략의 구조적 접근이 가능하도록 청년의 생애과정 일반으로 정책 범위를 확대할 필요가 있다. 셋째, 앞으로의 급격한 고령화 진전에 대비하기 위해 노인 돌봄 및 의료서비스 부분의 효율성과 지속가능성을 제고하기 위한 노인복지 체계의 재정비와 소득보장 체계를 보완할 필요가 있다. 넷째, 지역불균형과 지방소멸 등 지방의 인구위기에 대응하기 위해서는 개별 지역의 지원 확대가 아닌, 지역에서 청년세대가 지역에 정주하면서 생애과정을 이행할 수 있도록 지원하기 위한 기반 조성과 청년세대 지원을 가장 핵심적 지향으로 재설정할 필요가 있다. 그리고 인구학적 도전에 대응하는 지역 정책역량 강화를 지원하는 작업이 병행되어야 한다. 마지막으로, 앞으로의 인구변동에 대응하기 위한 우리나라의 인구정책은 출산정책과 같은 완화정책과 인구변동이 초래할 사회경제적 변화에 대응하여 그 부정적 효과를 줄여나가기 위한 적응정책이 병행되어야 한다.
여섯 번째 위기는 경제양극화위기이다. 가처분소득 기준 상대 빈곤율 15.3%, OECD 평균의 3배 수준인 노인빈곤율 약 40%, 특히 1인 가구의 빈곤율은 약 50% 수준으로 2인 이상 가구의 4배에 이르는 상황은, 소득보장체계를 중심으로 사회안전망에 존재하는 근본적인 한계를 보여준다. 소득보장체계를 통한 공적이전소득의 확대가 빈곤･불평등 개선에 있어서 중요한 역할을 하고 있으나, 사회보험과 공공부조 등 소득보장체계에 존재하는 광범위한 사각지대 및 낮은 보장수준으로 인해 기본적인 생활보장과 빈곤･불평등 개선을 위한 우리나라 사회안전망에는 여전히 한계가 존재하고 있다. 4차 산업혁명과 코로나로 인해 가속화되는 노동시장 변화에 대응하기 위해서는, 사회보험과 공공부조를 연계한 소득보장체계 개편 및 패러다임 전환을 통해 소득파악 체계 및 제도적 한계로 인한 사각지대를 해소하고, 현행 기준 중위소득을 통계청의 중위소득으로 개편함으로써 포괄성과 보장수준을 제고해야 한다. 이와 같은 사회안전망 강화를 통해 4차 산업혁명과 관련된 노동시장의 급격한 변화 및 코로나를 회복하는 과정에서 심화될 수 있는 경제적 빈곤 및 불평등을 개선해야 한다.
일곱 번째 위기는 일자리위기이다. 노동시장의 중추를 담당하는 30~54세의 고용률(75.9%)은 OECD 국가 중 낮은 편에 속하며, 특히 여성 고용률(63.2%)이 남성(86.4%)과 큰 차이를 보인다. 그 외의 문제점으로는 청년 실업, 낮은 임금 상승률, 장기근속자-단기근속자 간, 그리고 대기업-중소기업 간 임금격차를 들 수 있다. 노동시장을 둘러싼 환경은 빠르게 변하고 있다. 무엇보다 정보통신기술(ICT)의 발전과 확산으로 인해 새로운 기회가 창출되기도 하지만, 기존 일자리에 대한 위협도 증가하고 있다. 이런 위협은 단순반복적인, 또는 정형적인 업무에 집중되어 있다. 또 ICT의 발전으로 플랫폼 노동이 확산되고 있으며, 2019년 발발한 코로나19도 노동시장에 영향을 끼쳤는데, 인구 고령화가 향후 노동시장에 미치는 영향도 커질 것으로 보인다. 노동시장이 갖는 여러 문제의 원인은 일부 산업(특히 도･소매업, 음식･숙박업, 기타 서비스업 등 전통서비스업)의 낙후성과 중소기업의 낮은 생산성, 이로 인한 ‘좋은 일자리’의 부족, 근로자들의 평균적으로 낮은 숙련도, 연공급형 임금체계, 경직적 고용보호 법제 등에서 찾을 수 있다. 향후 이러한 문제를 해결해야 좋은 일자리가 많이 창출되어 청년들이 노동시장에 일찍 정착하고, 여성들이 경력단절을 겪지 않으며, 고령 근로자가 오래 노동시장에 남고, 근로자 간의 격차도 줄어들 것이다. 본 연구는 이러한 일자리위기에 대응하기 위한 핵심과제를 네 가지 제시하였다. 첫째, 디지털전환에 대비한 일자리 정책, 둘째, 성인기 교육･훈련의 확대, 셋째, 점진적이고 시장친화적인 노동시장 개혁, 넷째, 근로기간 연장과 세대 간 상생이다.
여덟 번째 위기는 지역불균형위기이다. 수도권으로 인구와 생산활동이 집중되는 현상이 지속되고 있다. 1985년 39%였던 수도권 인구 비중은 지속적으로 상승하여 2020년에 50%를 넘어섰다. GRDP 비중 역시 그동안 꾸준히 증가해 1985년 45%에서 2020년에 53%로 올라섰다. 한편 1인당 GRDP로 보면 수도권과 비수도권의 격차는 그동안 줄어들어 2005년경 비수도권의 1인당 GRDP가 수도권과 같아지기도 했다. 그러나 2015년 이후에는 다시 수도권을 밑돌아 2020년 현재 수도권 대비 91%가 되었다. 이는 산업 구조조정 등에 따른 일부 지역경제의 쇠퇴와 관련이 있는 것으로 보인다. 수도권 인구집중은 소득 및 일자리 등의 경제적 이유가 주된 이유로 추측된다. 최근에는 지식기반산업의 발전으로 인해 수도권 집중이 가속화되는 경향이 있다. 지식기반산업은 반도체와 의약품 등 연구개발(R&D)의 비중이 높은 첨단제조업과 정보통신, 금융, 의료 등 지식기반 서비스업을 통틀어 일컫는다. 이들 산업의 특징은 지식의 공유를 바탕으로 하는 집적경제를 통해 발전한다는 점이다. 그러나 다른 한편으로 혁신형 기업이나 혁신성장기업이 수도권에만 위치하고 있지는 않다는 점에 주목할 필요가 있다. 이들은 비수도권인 대전을 비롯해 부산과 광주, 대구에도 모여 있다. 따라서 이들 도시에 혁신형 기업과 혁신성장기업이 더욱 집적하여 지역경제의 구심점 역할을 수행할 가능성이 존재한다. 향후 국가균형발전은 이런 가능성을 높이는 데 주력해야 한다. 본 연구는 지역균형발전분야를 개선하기 위한 핵심과제 네 가지를 제시하였다. 첫째, 분산형 정책의 종식, 둘째, 거점형 낙후지역 우대, 셋째, 지방분권, 넷째, 근본적인 지방거버넌스의 변화이다.
아홉 번째 위기는 정부신뢰위기이다. 한국의 정부 신뢰는 2007년 24%, 2011년 27%, 2013년 23%, 2015년 34%, 2017년 24%, 2019년 39%, 2022년 45%로 20위를 기록하는 등 지속적으로 개선되고 있다(OECD, world gallup poll, 2022). 그러나 OECD 보고서의 정부 신뢰도와 달리 정부 신뢰를 간접적으로 대체할 수 있는 부패 인식도는 지속적으로 증가하고 있다(Transparency International, 2022). 2020년 기준으로 의료계(71.7%)와 교육계(65.5%), 금융기관(58.9%) 등의 신뢰도가 높은 반면, 지방자치단체(57.1%), 군대(51.5%), 대기업(50.4%) 등의 신뢰도가, 다음으로 중앙정부부처(49.4%), 시민단체(46.7%), 경찰(46.5%), 종교계(45.8%), TV방송사(45.1%), 노동조합(43.7%), 신문사(41.8%), 법원(41.0%) 등의 신뢰도가 낮았으며, 검찰(36.4%)과 국회(21.1%) 등의 정부기관의 신뢰도는 매우 낮았다(한국행정연구원, 2022). 본 연구는 정부 신뢰 향상을 위한 핵심과제를 다섯 가지 제시하였다. 첫째, 국회의원 및 정부기관 임원의 3선 연임 제한, 둘째, 능력주의 사회 정착, 셋째, 정책 토론 확대를 통한 소통문화 정착, 넷째, 노블레스 오블리주 문화 정착, 다섯째, 공공분야 거짓말 퇴치이다.
본 연구는 새 정부가 추진해야 할 정책과제에 대한 우리나라 일반국민, 공무원, 전문가들의 의견을 조사하였다. 조사는 2022년 4월 5일부터 4월 25일까지 일반국민과 공무원에 대한 별도의 설문조사로 진행했다. 일반국민의 경우 만 19세 이상 성인 1,000명을 성, 연령, 지역별 인구비례 층화추출을 통해 표본추출했다. 공무원의 경우 중앙공무원 300명, 지방공무원 300명(광역자치단체 공무원 50%) 등 600명을 대상으로 조사를 실시했다.
일반국민 설문조사 결과에 따르면 진보층과 보수층 간 정책인식의 차이가 크지 않은 것으로 나타났다. 이 결과가 주는 시사점은 선거에서는 진보와 보수가 정권획득을 위해 서로 적대적으로 대치하지만, 정책이슈로 들어가면 생각보다 의견차가 그렇게 크지 않고 서로 합의할 수 있는 여지가 많다는 것이다. 여야는 정권획득을 위해 경쟁하는 ‘선거운동’의 자세에서 빨리 벗어나서 국민들이 원하는 정책문제를 어떻게 해결할 것인가에 주안점을 두는 ‘국정운영’의 자세로 태세 전환을 해야 한다. 국민들의 정책선호는 정치이념성향에 관계없이 대체로 수렴하는 경향이 있으므로 국민들의 민생과 관련된 핵심 정책이슈를 어떻게 해결할 것인지를 두고 여야가 서로 머리를 맞댈 때 생산적 정치가 가능하다는 것을 보여준다. 인구문제의 우선순위에 대해 공무원과 행정학･정책학 전문가에 비해 일반국민의 인식은 상당히 다른 것으로 나타났다. 이 결과는 정책문제의 심각성에 대한 체감도가 정책의 수요자인 일반국민과 정책을 결정하고 집행하는 공무원들 간에 다를 수 있음을 보여준다.
국가 역할과 기능에 대해 탐색한 결과, 국가 역할과 기능은 현재에 비해서 다소 확대할 영역이 있겠지만 규모(인력과 예산)는 현재 수준을 유지하거나 일부 축소를 고려할 필요가 있는 것으로 나왔다. 중앙정부의 현재 역할과 기능을 일부 지방정부로 이양하거나 규제완화 등을 통하여 억제･축소 노력을 해야 하며, 그와 동시에 중앙정부에 정책환경 변화에 맞추어 새로운 역할과 기능은 일부 추가해야 할 것이다. 이러한 중앙정부의 역할과 기능의 재조정에 따라 중앙정부의 규모도 조정해 나가야 할 것이라는 시사점이 도출되었다.
향후 정부는 경제양극화 해소, 지역불균형 해소, 일자리와 주거 등 민생안정, 국민통합에 중점을 두어야 할 것이다. 경제양극화이든, 지역불균형이든 양극단으로 분리되거나 치우치지 않고 그 폭도 너무 크지 않으면서 중간 지점에 고르게 분포되는 형태를 지향할 필요가 있을 것이다. 특히 국민들은 공정한 경쟁과 기회보장이나 부정부패 및 비리척결에도 높은 관심을 갖고 있으므로 이 점에 대해서도 노력해야 할 것이다. 한편, 국민들에게 국민통합이나 민생안정이 매우 중요한 관심사이므로 부정부패 및 비리척결은 국정불안정을 야기하거나 국민통합을 해치지 않도록 단계적이고 공정하게 추진되어야 할 것이다. 국정비전으로는 공정한 정부, 국민통합 정부, 유능한 정부를 제시하였다. 그리고 국정목표로는 경제양극화 완화, 지역불균형 완화, 민생안정(일자리, 주거), 국민통합, 공정한 경쟁과 기회보장, 구조개혁으로 성장잠재력 확충을 제시하였다.
본 연구는 대전환적 위기 상황 등에 적절하게 대응하기 위해서 정부조직을 어떻게 개편해야 할지에 대해서 논하고 있다. 국정운영 및 정부조직 개편의 우선순위를 참조하여, 7개 중앙부처의 조직개편안을 도출하였다. 첫째, 기획재정부가 코로나19 등에 따른 국가적 위기상황에 소극적으로 대응했다는 것이 주요 쟁점이었는데, 이는 기획재정부가 가지고 있는 역할과 권한에서 발생한다고 보았다. 이에 따라 기획재정부 개편 방향으로 기획 및 재정 기능의 분리, 기획예산 기능의 대통령실 설치, 통계기능의 확대 등이 제시되었다. 구체적으로 국정운영의 적극적 지원을 위해 기획예산처를 분리하고, 재정경제혁신부를 신설하며, 사회통계 강화를 위한 통계처 신설 등의 개편안을 도출하였다. 둘째, 보건복지부는 코로나19와 같은 새로운 불확실성과 위험에서 국민의 보편적 삶을 보장할 수 있는 새로운 복지체계를 갖출 것이 필요하다. 따라서 인구정책 및 돌봄 기능의 강화 및 아동, 청소년, 여성 정책의 강화, 보건기능의 전문성 확보 등이 주요 쟁점으로 대두되었다. 구체적으로 독일의 건강부(Ministry of Health) 등과 같이 별도의 보건기능을 담당하는 국민건강부를 신설하고, 사회복지부는 인구정책과 돌봄 기능을 강화하고, 아동･청소년･여성 등을 대상으로 새로운 조직을 신설하는 방안이 제시되었다. 셋째, 행정안전부의 경우 전 정부 수준에서의 정부혁신 추진의 한계와 더불어 자치분권을 강화하는 방안들이 제시되었다. 또한 국민의 안전을 위한 역할 강화가 주요 쟁점으로 대두되었다. 따라서 행정안전부의 경우 핀란드의 코케일른 파이카와 같이 정부혁신을 주도하는 정부혁신처를 별도로 설치하는 방안과 국민의 안전을 보장하는 기능을 강화하여 국민안전자치부를 개편할 필요성도 있다. 한편 국민 안전보장을 위해 현재의 소방청을 소방안전청으로 강화해 국민의 안전보장에 대한 전문화가 필요하다는 의견도 있었다. 넷째, 국토교통부는 급격한 부동산 가격 상승에 따른 주거 불안과 지방소멸 등과 같은 국토의 균형발전 등에 대응하는 차원에서 중요한 역할을 맡아야 한다고 보았다. 이에 싱가포르의 주택개발청과 같이 주거복지 기능을 전담하는 주거복지청을 신설하는 방안과 지역 간 불균형 해소를 위해 국토균형담당관실을 신설하여 국토부의 역할을 강화하는 방안 등을 들 수 있다. 다섯째, 산업통상자원부에 있어 산업과 통상, 에너지, 기업경쟁력 등이 핵심 이슈라고 볼 수 있다. 따라서 전통적인 제조업 혁신을 지원하는 정책기능을 강화하고, 에너지 전환 및 기후위기에 대응하는 정부조직의 개편을 고려해야 한다. 또한 미･중 간 무역갈등에서 볼 수 있듯이 통상교섭의 역할이 중요하게 대두되었기 때문에 통상교섭 전담부서를 신설할 필요가 있다. 이에 급격한 제조업 환경의 변화에 대응하고 부족한 자원확보를 위해 산업혁신부를 설치할 필요가 있는데, 특히 산하에 자원에너지청을 신설하여 자원확보 역량을 강화해야 한다. 또한 미래 기후위기를 대비하여 기후에너지부를 신설하고, 통상교섭 기능을 전문적으로 수행할 수 있는 통상교섭부의 신설을 고려할 필요가 있다. 여섯째, 과학기술정보통신부에 있어 주요 쟁점은 ICT의 발전에 따른 정부기능의 통합 문제와 방송통신위원회의 역할 변화, 그리고 교육부의 역할과의 연계 등이다. 이를 위해 ICT 기능 통합을 위해 과학기술부와 정보통신부를 분리하고, 정보통신부는 방송통신위원회 기능까지 통합하여 디지털미디어혁신부를 신설할 필요가 있다. 대만의 디지털부 신설로 디지털 대전환을 이룬 사례가 대표적이다. 분리된 과학기술부의 경우, 미래의 경쟁력이 과학기술교육에 있는 만큼, 교육부의 대학정책 기능을 통합하여 과학기술혁신 정책과 대학교육을 상호 연계하여 새로운 성장동력을 창출하는 부처로 개편해야 한다. 일곱째, 교육부는 교육 분권 차원에서 교육부 기능을 지방에 이양할 필요가 있고, 새롭게 출범하는 국가교육위원회의 역할과 중복을 막고, 그 역할 관계를 명확히 할 필요가 있다. 이에 중장기 교육정책 계획 및 교과과정 운영 업무를 신설되는 국가교육위원회에 이관하여 교육부의 기능을 축소하는 방안과 대학교육을 제외한 모든 교육부 업무를 시도교육청에 이관하여 교육자치를 실현하는 방안이 있다. 다만 대학교육의 기능은 과학기술부와 연계하여 새로운 과학기술혁신과 대학 경쟁력 강화를 가져올 수 있다. 한편 일부에서 교육부 폐지에 관한 주장도 있다.
본 연구는 중앙정부와 지방정부와의 역할과 관계 재정립에 대해서도 논하고 있다. 자치분권 사전협의제는 다음과 같은 내용이 포함되어야 한다. 첫째, 자치분권 사전협의는 포괄적 사무배분, 보충성 원칙, 중복배분 금지가 포함되어야 한다. 둘째, 자치분권 사전협의에 필요한 세부 검토 기준 및 방법 등에 관한 사항은 주민의 편의와 복리증진의 관점에서 지속적인 개선이 필요하다. 셋째, 자치분권 사전협의에 의한 법률의 제･개정은 새로운 사회적 변화에 대한 정부의 규범을 제정해가는 과정이기 때문에, 이러한 변동에 능동적으로 대응하고, 보다 적극적으로 사회변화를 올바른 방향으로 유인할 수 있어야 한다. 바람직한 재정이전은 중앙정부가 미리 정한 기준에 의해 결정한 재원을 바람직한 공공서비스 수준에 맞추어 지방정부가 배분하는 것이라고 할 수 있다. 재정력에 기초한 재정이전은 원칙적으로 실제 재정수입이 아니라 잠재적인 재원확보 능력에 기초해야 할 것이다. 대전환기의 중앙정부와 지방정부의 바람직한 역할은 필요하다. 첫째, 중앙정부와 지방정부는 대내･외 환경변화의 정도에 따라 충격과 영향의 크기도 다르기 때문에 정책의 시차를 줄이고, 정책타이밍(Policy Timing)을 놓치지 않아야 한다. 둘째, 현재의 경직화･획일화된 중앙집권화 시스템에서 지방분권형 시스템으로 전환함으로써 지방정부가 주민과 함께 지역의 특성을 살린 새로운 지역사회를 만들어나갈 수 있도록 사무･권한을 이양해야 한다. 셋째, 대전환의 시기에 중앙정부는 지방정부의 국정참여를 위한 유사 기구와의 관계를 재정비하거나 필요한 경우 사업 간 연계할 것이 요구된다. 또한 중앙과 지방의 관계에 대한 논의에 있어 어떠한 형태로든 지방정부가 논의의 중심에 있어야 한다. 넷째, 특별지방자치단체가 출범하게 되면 현재의 특별지방행정기관의 행정기능을 분석하고, 대면서비스 접촉이 많은 특별지방행정기관의 사무를 재검토하여 메가시티 특별지방행정기관으로 이관하는 방안으로 검토하는 것이 요구된다. 다섯째, 중앙정부나 지방정부는 위기상황에 대응하기 위한 조직체계로서 유연하고 신속하게 혁신적으로 업무를 수행하는 에자일(agile) 조직, 국민들의 다양한 요구에 신속하게 대응하기 위하여 전문역량이 뛰어난 다수의 리더로 구성된 소규모 조직을 필요에 따라 만들고 해체해 나가는 헬릭스(helix) 조직체계를 도입할 필요가 있다. 균형발전에 대한 새로운 접근의 초광역발전전략은 국가적 위기극복과 중장기 국가발전전략으로서 의미가 있다. 수도권에는 못 미치더라도, 특성화를 통해 최소한의 의미 있는 2차적 성장극을 형성하고 이 새로운 공간권역이 국제경쟁력을 가지고 발전하려면, 광역시도를 재편･통합하는 초광역협력과 초광역전략이 반드시 필요하다. 한편 초광역지역정부 등 지역균형발전을 위한 정부 개편방안으로 국토균형원 설치를 제안하였다. 국토균형원은 교육(대학교육 포함) 기능, 지역경제활성화기능, 지역복지기능을 ‘초광역메가시티’로 획기적으로 이전하고, 이러한 이전된 기능을 중심으로 중앙정부 차원에서 통합적으로 “육성 및 지원하는 기능”을 수행하는 기관이다. 또한 메가시티의 설치에 따른 특별지방자치단체의 설립은 정부 간 관계를 중앙-지방-특별지방자치단체라는 새로운 구도로 만들 것이다. 그러므로 지역균형발전의 뉴노멀로서 높은 수준의 각 정부 간 협력역량과 거버넌스 체계 구축이 요구된다. 이와 함께 주민참여도 정부 간 관계의 중요한 파트너로 인식해야 한다. 최근의 코로나19의 확산과 방역, 저출생과 고령화, 신재생에너지 확대 보급, 환경문제, 탄소중립, 4차 산업혁명 등은 중앙정부와 지방정부의 역량만으로 풀어가기 어려운 난제들이기 때문에 더욱 그렇다.