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연구보고서

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중형주의 형사제재의 실효성에 관한 평가연구(Ⅱ)
보고서명중형주의 형사제재의 실효성에 관한 평가연구(Ⅱ)
  • 1. 연구목적 및 방법
    가. 연구목적 및 내용
    ◦ 2000년대 중반 이후 우리나라 형사제재의 기조는 ‘중형주의’ 혹은 ‘엄벌주의’였으며, 이는 주로 성폭력범죄를 대상으로 한 신상정보 등록, 신상정보 공개, 취업제한, 전자감독, 성충동약물치료 등과 같은 새로운 보안처분의 도입을 통해 그 두각을 드러내었다. 특히, 신상정보 등록, 신상정보 공개, 그리고 전자감독은 도입 이후 지속적으로 적용대상이 확대되고, 처분강도도 강화되고 있다. 신설된 보안처분에 관해 법치주의 원칙에 따라 정당성을 평가하는 비판적 연구가 다수 이루어졌지만, 그 실효성에 관한 실증적 연구는 거의 없는 상황이다. 그러나 신설된 보안처분은 고위험범죄자로부터 공공의 안전보장이 처분대상이 되는 범죄자의 기본권 보장이라는 가치보다 더 중요하다는 논리에서 정당성을 주장하고 있으므로, 그 실효성을 객관적으로 판단해보는 작업이 필요하다. 이에 본 연구는 다각적인 측면에서 다양한 경험적 연구방법을 활용해 신설된 보안처분의 실효성을 비판적으로 검토해보고자 하는 목적에서 3개년의 중장기과제로 기획되었으며, 2021년은 2차 년도 연구로 전자감독제도를 연구대상으로 하고 있다.
    ◦ 전자감독제도는 2007년 4월 27일 ‘특정 성폭력범죄자에 대한 위치추적 전자장치 부착에 관한 법률’의 제정으로 법적 기반이 마련되었으며, 2008년 9월 1일부터 시행되어 올해로 13년째를 맞이하고 있다. 그간 전자감독제도는 12차례의 법률개정을 겪으면서 적용범죄 및 형사사법 절차에서 적용단계 확대를 통한 외연 확장과 부착 기간 연장, 특별준수사항 유형의 추가와 필요적 부과, 특별준수사항 위반에 대한 형사처벌 강화 등 처분 강도가 강화되었으나, 이러한 변화는 재범억제효과에 대한 엄밀한 검증과 정책집행과정에 대한 실증적인 평가에 근거해서 이루어진 것은 아니었다. 본 연구에서는 현재 가용한 자료를 활용하여 유사 실험설계 방법을 활용하여 전자감독제도의 재범억제효과를 분석하고, 이와 함께 전자감독제도의 실행에 필요한 기술적 토대와 인력이 잘 갖추어져 있는가, 실제 집행과정이 원칙과 지침에 따라 충실하게 이루어지고 있는가, 원래 의도했던 적절한 대상자에게 전자감독이 실시되고 있는가, 어떠한 특성을 갖는 대상자에게 전자감독이 시행되었을 때 더 혹은 덜 효과적인가, 집행과정에서 직면하게 된 어려움은 무엇인가, 전자감독의 강점과 약점은 무엇이며, 어떤 조건에서 강점은 강화하고, 약점은 완화할 수 있는가 등을 점검함으로써 전자감독의 효과를 제고하기 위해서 필요한 개선방안들을 도출하고자 한다.
    ◦ 본 보고서의 주된 연구내용은 1) 현행 우리나라의 전자감독제도 및 외국 제도에 관한 비교법적 검토, 2) 전자감독제도의 운영과정 및 효과에 관련된 국내외 실증연구의 검토, 3) 전자감독 실시 현황과 전자감독 대상자의 특성에 대한 분석, 4) 전자감독제도 실행을 위한 인프라에 해당하는 기술적 기반 및 조직구조와 인적 자원 현황 검토, 5) 대상자 선정 및 임시해제 결정과정에서 재범위험성의 고려 정도와 중요성, 6) 대상자에 대한 지도ㆍ감독 현황과 지도ㆍ감독 시 위치추적 전자감시기술의 활용 현황 및 문제점, 7) 전자감독이 재범여부 및 재범시기 지연에 미치는 인과적 효과 분석, 8) 전자감독이 대상자의 직업 및 사회생활에 미치는 부정적 영향, 9) 전자감시 기술이 보호관찰 업무에 미치는 영향, 10) 전자감독제도의 효율적 운영을 위한 입법적ㆍ실무적 개선방안 제시 등이다.

    나 연구방법
    ◦ 본 연구에서는 위와 같은 연구내용을 다루기 위해 1) 문헌연구, 2) 공식통계 및 행정통계 자료 분석, 3) 유사 실험설계 방법을 적용한 전자감독의 재범억제효과 분석, 4) 보호관찰정보시스템 자료를 활용한 전자감독 대상자의 재범 요인 분석, 5) 부착명령 청구 사건 판결문에 대한 내용분석, 6) 청구전조사 보고서에 대한 기록조사, 7) 청구전조사 담당 조사관, 판사, 전자감독 담당직원, 전자감독 운영시스템 개발담당 직원을 대상으로 한 FGI, 8) 전자감독 담당직원 대상 설문조사 등의 방법을 활용하였다.
    2. 전자감독 실시현황과 대상자 특성
    가. 전자감독 실시현황
    ◦ [법원의 전자감독 선고현황] 법원의 형기종료 및 집행유예 전자감독 선고건수는 2013년을 기점으로 감소하고 있다. 법원의 전자감독 선고의 다수를 차지하고 있는 형기종료 전자감독 선고건수는 2010년 성폭력범죄자에 대한 소급적용제도 도입, 연이은 성폭력 사건의 발생에 따른 여론의 성폭력사범에 대한 강력한 처벌 요구를 반영한 적극적 선고 및 적용범죄 확대와 같은 요인들이 복합적으로 작용하면서 2010년에서 2014년 사이 6~700건으로 급격히 증가했다. 그러나 2015년 이후부터 확연히 감소하여 최근 300건 대 초반 수준을 유지하고 있다. 소급적용 예정자에 대한 부착명령 청구가 마무리 단계에 접어들었고, 2013년 ‘형 집행종료 후 보호관찰제도’가 도입되어 출소 후 관리ㆍ감독의 필요성은 있으나, 전자감독처분이 과도하다고 판단되는 범죄자에 대한 대안적 보안처분으로 활용되면서 앞으로도 비슷한 수준이 유지될 것으로 보인다.
    ◦ [보호관찰소의 전자감독 접수현황] 보호관찰소의 전자감독 접수건수는 큰 폭으로 증감을 반복하고 있는데, 2013년~2014년의 증가는 소급 형기종료 접수건수 증가에 의한 것이며, 2016년~2018년의 증가는 가석방 전자감독 사건의 증가에 의한 것이다. 그리고 2020년에는 특정범죄(성폭력, 미성년자 유괴, 살인, 강도)에 한정되어 있었던 가석방 전자감독이 일반범죄로 확대되면서 전년도인 2019년과 비교해 3.6배 증가하였다. 한편, 2016년 이후부터 이전 법원에서 형기종료 전자감독을 선고받았던 대상자 중 징역형 집행을 종료하고 전자장치 부착이 개시된 대상자 수가 증가하면서 형기종료 전자감독 접수건수가 법원의 선고건수와 비교해 볼 때 훨씬 더 많아지기 시작하였다는 점도 주목할 만하다. 전자감독 담당직원의 업무량 등에 영향을 미치는 전자감독 실시건수는 형기종료 전자감독 사건의 부착기간 장기화로 2009년 347건에서 2020년 6,044건으로 17배 이상 증가하였다.
    ◦ [전자장치 부착기간 현황] 보호관찰소 접수사건 기준으로 볼 때, 2016년 이후 전자장치 부착기간은 1년 이상~5년 미만이 20% 후반대로 가장 높은 비율을 차지하고 있어 이전보다 부착기간이 짧아진 것으로 나타났다. 그리고 2020년에는 가석방 전자감독의 적용대상이 전체범죄로 확대되면서, 부착기간이 3개월 미만인 경우가 47.7%를 차지해 2019년의 5.1%와 확연하게 대비된다. 그러나 성폭력 형기종료 전자감독만 분리해서 부착기간을 살펴보면, 2009년 평균 부착기간이 55개월이었으나, 2010년 법정형과 연동되어 부착기간의 하한 및 상한이 설정되고, 최장 30년까지 부과할 수 있도록 한 법률개정의 효과로 2011년 이후부터 평균 부착기간이 약 10년으로 장기화하였다.
    ◦ [범죄유형별 전자감독 접수사건 현황] 가석방 전자감독의 적용대상이 전체범죄로 확대되기 이전인 2019년까지는 성폭력범죄 비율이 44.3%로 가장 높았으나, 2020년에는 특정범죄 이외의 일반범죄가 64.0%로 가장 높은 비율을 차지하게 되었다. 그러나 2020년 12월 말 현재원 기준으로 보면, 여전히 성폭력 형기종료 전자감독이 54.5%로 가장 높은 비율을 차지하고 있다. 이는 앞서 살펴본 바와 같이 2차에 걸친 부착기간 연장으로 형기종료 전자감독 대상자의 평균 부착기간이 5년 미만에서 약 10년으로 장기화하였기 때문이며, 앞으로도 성폭력 형기종료 전자감독 대상자 비율은 높게 유지될 것으로 판단된다.

    나. 전자감독 대상자 특성
    ◦ [성별ㆍ연령별 현황] 최근 3년간 전자감독 대상자 중 남성이 차지하는 비율은 평균 95%였으나, 2020년 전체범죄로 가석방 전자감독 적용대상이 확대되면서 여성 수(2018년 40명⇒2020년 163명) 및 구성 비율이 소폭 증가하였다. 전자감독 대상자 중 40대가 차지하는 비율이 가장 높지만, 최근 50대 이상 비율이 증가하고 있으며, 특히, 2016년 이전 5%대에 불과하던 60대 이상 비율이 2020년 13.5%로 증가하였다는 점도 주목할 만하다.
    ◦ [직업 및 주거의 안정성] 전자감독 대상자의 37.5%가 무직 상태였으며 30.6%가 단순노무직으로 전자감독 대상자의 직업 안정성은 낮았다. 전자감독 대상자의 21.2%가 거주지를 특정할 수 없거나, 친척 또는 친구의 집, 단체시설이나 숙박업소에 거주하거나 노숙상태여서 재택감독장치를 설치하기 곤란한 경우도 적지 않았다. 특히, 신상정보 공개명령을 받은 형기종료 대상자의 43.8%가 안정적인 주거지가 없는 것으로 나타나 신상정보 공개가 전자감독 대상자에게 이중부담을 준다는 점을 알 수 있다.
    ◦ [정신질환자 현황] 전자감독 대상자 중 정신질환 진단자의 비율은 12.1%, 의심자의 비율은 5.7%였다. 정신질환 진단자와 의심자 비율이 상당히 높은 이유는 치료감호소 집행 중 가종료자가 전자감독 대상자에 포함되기 때문이지만, 형기종료 대상자 중에서도 정신질환 진단자와 의심자 비율이 각각 15.0%와 9.3%로 낮지 않았다. 한편, 전자감독 담당직원은 ‘정신질환 의심자, 치료전력자, 혹은 치료 중인 자’를 지도ㆍ감독이 가장 어려운 대상자라고 응답하여, 정신건강 문제를 가진 고위험범죄자 관리를 위한 대책 모색의 필요성을 보여준다.
    ◦ [보안처분 중복부과 현황] 성폭력 형기종료 전자감독 대상자는 모두 신상정보 등록처분 대상자로 전원 전자감독이외에 하나의 보안처분이 기본적으로 추가된다. 이외에 22.5%는 신상정보 공개명령을 부과 받았고, 19.9%는 신상정보 등록 및 공개이외에 성충동 약물치료, 취업제한을 추가로 부과 받은 것으로 나타나 여전히 보안처분 중복부과의 문제는 심각하였다. 특히, 신상정보 공개는 전자감독 대상자의 안정적 주거에 장애 요인으로 작용하는 것으로 나타났고, 이는 주거지에 재택감독장치를 설치하는 문제와도 관련이 있다. 담당직원의 70.5%가 형기종료 대상자에게 부과된 신상정보 공개나 취업제한 등의 중복부과가 추가업무를 초래하여 대상자 관리가 어렵다고 응답하였다.

    3. 전자감독제도의 기술적 기반과 인적 자원 현황
    가. 전자감독의 기술적 기반
    ◦ [전자장치 현황] 2018년 9월부터 활용된 일체형 전자발찌는 여러 측면에서 기능이 향상되었고, 전자장치 수 간소화라는 측면에서 대상자의 편의성을 개선하였다. 또한, 전자장치 훼손율을 낮추었고, 발생빈도가 높으면서, 담당직원의 현장 확인 등이 불가피했던 ‘감응 범위 이탈’경보 또한 대상자의 단순 과실에 의한 발생건수가 현저히 줄어들어 전체 경보 발생의 감소에 유의미한 영향을 미친 것으로 나타났다. 그러나 부착장치에 위치확인 장치 기능을 결합하면서 부착장치 크기와 무게가 증가하여, 부착장치 소형화라는 측면에서는 오히려 후퇴하였다.
    ◦ [일체형 전자장치에 대한 만족도] 일체형 전자발찌에 관해 담당직원은 긍정적 의견(33.5%)보다는 부정적 의견(44.5%)의 비율이 더 높았고, 79.0%가 ‘전자장치 훼손 오경보 발생 최소화’가 가장 시급하게 개선이 필요하다고 응답하였다. 이는 일체형 전자장치 개발 및 보급으로 실제 훼손 사건수는 감소했으나, 전자장치가 훼손으로 잘못 탐지해 경보가 발생한 건수는 증가하였다는 점을 의미한다. 이러한 현상이 새로운 전자장치의 보급과 커스터마이징(customizing) 과정에서 나타나는 일시적 현상인지 아니면, 전자장치 자체의 문제인지는 좀 더 시간을 두고 모니터링해야 할 것으로 보인다.
    ◦ [전자감독 운영시스템(U-Guard 시스템)] 전자감독 운영시스템은 보호관찰정보시스템 연계, 항공영상지도 탑재, 해외 무단출국 탐지기능 도입 등 지속해서 기능을 개선해왔다. 최근에는 대상자의 생활패턴과 범죄정보 등 빅데이터를 기반으로 재범위험성을 분석하여, 발생할 수 있는 재범을 선제적으로 예방해야 한다는 요구가 증가함에 따라, ‘범죄징후예측시스템’을 개발하여 2018년부터 활용하고 있다. ‘이동경로 분석’ 및 ‘일일감독 소견 작성’ 업무는 담당직원의 업무에서 차지하는 비중이 작지 않으나, 담당직원의 54.0%만 이동경로 분석 결과 등을 대상자의 이상 징후를 파악하는 데 활용하고 있는 것으로 나타나 소요된 시간에 비해 활용범위가 제한적인 것으로 나타났다. ‘범죄징후예측시스템’의 개발은 이러한 문제를 해결하기 위한 목적도 있었으나, 실제 담당직원이 매일 수행해야 하는 이동경로 분석 및 일일감독 소견 작성 업무를 거의 대체하지 못한 것으로 나타났다. 반면에, 담당직원은 ‘범죄징후예측시스템’의 재범예측 정확도에 대해 신뢰하지 않는 분위기였으며, AI의 러닝머신 기능 향상을 위해 오히려 시스템에 입력되어 있지 않은 담당 대상자의 관련 정보를 추가로 입력해야 하는 업무가 추가되면서 ‘범죄징후예측시스템’에 더 부정적 태도를 보였다.

    나. 조직 및 인력
    ◦ [범죄예방팀 구성 현황] 이전 신속대응팀으로 불리던 범죄예방팀은 현재 54개 기관에 56개 팀이 설치되어 있다. 그러나 여전히 20개 보호관찰소에서 인근지역의 기관과 1개 팀을 구성해 공조체계 방식으로 운영하고 있으며, 3개 기관은 범죄예방팀이 설치되어 있지 않았다. 이처럼 2개 기관이 1개 팀을 구성하였거나 아예 팀이 없는 기관은 주로 지방의 소규모기관이며, 담당 대상자 수가 적지만 관할지역이 매우 넓다는 특성이 있어 두 기관에서 동시 위험경보 발생 시 신속한 대응에 한계가 있을 수밖에 없다.
    ◦ [신속수사팀 운영 현황] 2020년 법률 개정을 통해 신설된 ‘전자감독 특별사법경찰제도’는 2021년 10월 12일 13개의 ‘신속수사팀’이 신설되면서 조직적 형태를 갖추게 되었다. 전자감독 특별사법경찰제도는 훼손 사건이 발생했을 때는 경찰과의 공조가 원활히 이루어졌으나, 특별준수사항 위반 등에 관한 수사 의뢰는 경찰의 전자감독 업무에 대한 이해 부족으로 처리되지 않거나 지연되는 등의 문제점을 해소할 목적으로 도입되었다. 신속수사팀의 구체적인 업무범위는 고위험대상자의 경보 대응, 경보 발생 시 현장조사, 체포, 피의자 신문 및 송치이며, 대상자가 특별준수사항 위반을 반복할 때, 기존에 경찰에 의뢰했던 수사 업무이다. 그러나 전자감독 담당직원은 인력 충원 없는 제도 신설은 업무량만 가중시킨다는 이유로 이 제도에 대해 부정적이었으며, 특별준수사항 위반자 처리의 신속성과 전문성과 같은 기대효과에 대해서도 부정적 의견을 피력했다.
    ◦ [전자감독 인력 현황] 전자감독제도 도입 이후 총 7회에 걸친 인력 충원으로 2021년 7월 기준, 총 306명의 전자감독 담당인력이 충원되었으나 2020년 8월부터 가석방 전자감독이 특정범죄 이외의 일반범죄까지 확대된 결과 전체 접수사건이 급격히 증가하여, 직원 1인이 관리하는 평균 대상자의 수는 17.3명으로「특정범죄자 전자장치 부착법 시행지침」에서 권고하는 담당직원 1인당 10건 담당은 실행되기 어려운 상황이다. 한편, 전자감독 도입 초기 13명이었던 관제인력도 2021년 7월 기준으로 74명까지 증가하였으나, 가석방 전자감독 확대, 전자감독 조건부 보석제도 실시로 1인당 담당해야 할 관제인원이 65.5명으로 전년도 대비 약 10명 정도 증가하였다.
    ◦ [업무배분 방식] 전자감독이 다양한 형사사법 단계에서 적용되면서, 대상자의 지도ㆍ감독 업무의 난이도가 달라져 실무에서는 직급이 높거나 전자감독 업무 경험이 많은 직원이 형기종료 대상자를 전담하여 관리하고, 신입직원은 상대적으로 업무가 수월한 일반범죄 가석방 대상자를 담당하는 방식을 활용하고 있다. 향후 전자감독 대상자 구성의 다양화를 반영한 좀 더 체계적인 업무배분구조로 개편할 필요가 있는 것으로 나타났다.
    ◦ [담당직원에 대한 교육] 전자감독 업무배치 전 직무에 관한 사전교육은 없었고, 대부분 전자감독 업무배치 이후 상급 직원이나 동료 직원으로부터 업무에 필요한 지식 등을 전수받는 것으로 나타났다. 담당직원의 89.0%(178명)는 전자감독 업무배치 전 직무교육을 이수할 필요가 있다고 응답하였고, 전문 직무교육이 개설된다면, 훼손, 도주 등 비상 상황 대응 교육, 제재 관련 교육, U-Guard 시스템 입력사항 등의 교육에 참여할 의향이 높은 것으로 나타났다.

    4. 전자감독 대상자 선정 및 임시해제 결정
    가. 재범위험성 조사 및 평가
    ◦ [조사 횟수 및 장소] 검사의 청구전조사 의뢰건수는 2017년 전년 대비 약 800건 정도 감소한 이후 하락세를 보였다. 소급적용제도 시행으로 청구전조사가 급격히 증가하면서 2~3회 실시되던 피조사자에 대한 면담 회수는 평균 1회로 감소하였고, 이후에도 청구전조사를 포함한 전체 보호관찰조사가 증가하면서 피조사자에 대한 면담횟수 감소는 그대로 유지되어 청구전조사가 충실하게 이루어지고 있다고 평가하기 어려웠다. 더욱이 대부분의 피조사자가 구속 상태로 청구전조사가 의뢰되어 피조사자에 대한 면담이 이루어지는 주된 공간인 구치소에는 조사를 위한 별도 공간이 없어 면담과 심리검사 등을 진행하는 데 적절하지 않은 것으로 나타났다.
    ◦ [재범위험성 평가도구] 성폭력범죄자에게 활용되는 재범위험성 평가도구인 KSORAS는 대부분 정적 위험요인으로 구성되어 있고, 위험요인이 양형인자와 거의 유사해 동일요소를 이중적으로 평가한다는 점, 전과 횟수 이외에 이전 성폭력범죄와 본 범행 간 수법 및 대상에서의 유사성, 범행 간 간격 등이 고려되지 않고 있다는 점, 본 범죄유형(직접적 vs 비직접적 성범죄), 폭력범죄 횟수, 본 범행에서의 현저한 폭력 사용 등과 같이 피조사자의 폭력 성향이나 폭력을 수반한 성폭력범죄를 염두에 둔 위험요인의 비중이 커 온라인 그루밍에 기반을 둔 성폭력과 같은 비폭력적 형태의 성폭력범죄를 저지른 범죄자는 구조적으로 재범위험성이 높은 것으로 판단되기 어렵다는 점, 성폭력범죄 내에 친족 성폭력 등 다양한 하위유형이 있고, 이에 따라 범죄자의 재범위험 특성이 다르나 현재 하나의 재범위험성 평가도구밖에 없다는 점, 잘못된 부정오류보다는 잘못된 긍정오류를 선호하는 통계적 재범위험성 평가도구의 특성이 반영돼 변별기준점(cut-point)이 낮다는 점, 2010년 KSORAS를 개발한 연구자가 도구의 타당도연구를 통해 변별기준점 상향 필요성을 제시했으나 실무에 반영되지 않은 점 등의 문제가 있는 것으로 나타났다. KSORAS의 문제점을 보완하기 위해 KSORAS 평가 결과 13점 이상일 때나 피해자가 16세 미만이거나 2인 이상인 때, PCL-R을 함께 사용하고 있으며, 2020년 청구전조사에서는 피조사자의 약 73%에 두 개의 재범위험성 평가도구를 활용해 재범위험성을 평가한 것으로 나타났다. PCL-R은 사이코패스를 판별하기 위해 개발된 평가도구로 동적인 위험요인으로 구성되어 있어 외국에서는 임상심리사나 심리학자 등 전문자격이 있는 경우에만 평가에 참여하도록 규정되어 있다. 그러나 국내의 경우, 현재 청구전조사에서는 경력 채용으로 입사한 임상심리사와 함께 법무부 자체 인증제도를 통해 육성된 조사관도 PCL-R을 사용하고 있다는 사실이 문제점으로 지적되었다. 또한, 원칙적으로 두개의 평가도구를 함께 사용한 결과, 두 개의 평가도구 간 위험수준이 일치하지 않는 때 조사관이 다른 재범위험요인 등을 종합적으로 고려해 ‘낮음’, ‘중간’, ‘높음’으로 최종 재범위험성 수준을 제시하도록 되어 있으나, 일부 조사관의 전문성 부족, 명확한 결과 제시에 따른 향후 재판에서의 입증책임에 대한 부담 등으로 ‘높음-중간’과 같이 두 위험성 평가도구 결과를 병렬적으로 제시하는 사례가 많았다.
    ◦ [조사수행체계] 현행 1인 조사체제는 담당 조사관에게 재범위험성 평가에 대한 책임이 집중되고, 피고인이나 법정대리인이 평가 결과의 타당성에 문제제기를 하며 증인 신청을 하는 사례나 고소하는 사례가 증가하여, 조사관은 청구전조사 보고서에 명확한 소견을 표현하지 않고 에둘러 결론을 내리거나 아예 소견을 밝히지 않는 방향으로 대응하고 있고, 이는 전반적인 청구전조사 보고서의 질 저하의 원인 중의 하나인 것으로 나타났다.

    나. 부착명령 청구 및 결정 과정에서 재범위험성 판단
    ◦ [검사의 부착명령 청구 현황] 2017년 이후 검사의 청구전조사 의뢰 건수는 감소하였으나, 의뢰된 건에 대해 부착명령을 청구하는 비율은 증가하였다. 대검찰청의 관련 지침은 재범위험성 평가도구 결과가 ‘중간’ 이상인 피의자에 대해서 부착명령 청구를 하게 되어 있고, 검사는 대부분 피의자의 재범위험성이 ‘중간’ 이상인 때 부착명령 청구를 하는 경향성을 보이고 있지만, 예외적인 사례도 다수 발견되었다.
    ◦ [검사의 부착명령 청구와 재범위험성 판단] 검사가 부착명령 청구 시 작성하는 부착명령 청구서의 ‘부착명령 청구 원인 사실’에 대한 내용분석 결과, 「전자장치부착법」 제5조에 규정된 형식적 청구요건(성폭력 전과 전력, 전자장치 부착전력, 성폭력 습벽, 19세 미만 대상, 장애인 대상 등)을 청구 원인으로 제시한 경우가 70%를 상회하였고, 청구전조사 보고서의 재범위험성 평가도구 결과나 재범위험요인을 제시한 경우는 드물었다. 이는 검사가 부착명령을 청구할 때 법률상 광범위하게 규정된 형식적 청구요건을 중심으로 재범위험성을 넓게 판단하고 있음을 보여준다.
    ◦ [부착명령 청구에 대한 인용률] 전자감독제도 도입 초기 판사의 인용률은 7~80% 수준이었으나 이후 지속해서 감소했고, 2013년에는 전년도와 비교해 큰 폭으로 감소한 이후로 최근에는 30%대에서 증감을 반복하고 있다. 판사에 대한 심층면접 결과, 최근의 인용률 감소는 2013년 형기종료 보호관찰제도 신설로 예전 같으면 전자감독을 부과하기에는 다소 과하다고 판단하면서도 출소 후 관리ㆍ감독의 필요성이 있어 전자감독을 부과하였을 대상자에게 형기종료 보호관찰을 부과할 수 있게 되었기 때문이다. 형기종료 보호관찰제도 신설이후 검사는 필요한 경우 전자장치 부착명령과 형기종료 보호관찰을 함께 청구하는 것으로 나타났다. 2020년의 경우, 검사가 아동ㆍ청소년 성폭력범죄자에 부착명령을 청구한 사건의 21.4%(80건)에 대해 형기종료 보호관찰도 동시에 청구하였고, 판사는 42건(부착명령 청구사건의 11.2%, 보호관찰 청구사건의 46.2%)에 대해 형기종료 보호관찰 결정을 내린 것으로 나타났다. 이외에도 집행유예, 벌금형, 무죄의 선고형을 받아 필요적으로 기각된 경우가 전체 부착명령 청구사건의 11.5%를 차지해 검사의 청구와 인용 간 차이를 만들어내는 것으로 나타났다.
    ◦ [판사의 부착명령 청구 인용 시 고려사항] 판사의 재범위험성 판단기준을 살펴보기 위해, 판결문에 제시된 부착명령 청구 기각 사유를 분석한 결과, 청구 기각 사유 중 가장 높은 비율(91%)을 차지한 사유는 선고형만으로 재사회화 효과를 기대할 수 있다는 점이었고, 이외에도 청구전조사 보고서의 재범위험성 평가도구 결과가 ‘중간’ 혹은 ‘낮음’, 성폭력 전과 없음, 불특정 다수를 대상으로 범행을 하는 성향 없음 등이 주요 기각 사유인 것으로 나타났다. 검사는 가해자가 친족 혹은 보호관계에 있는 피해자에 대해 반복적으로 범행을 한 사건인 경우, 가해자의 성폭력 습벽과 형 집행 종료 이후에도 가족관계 등의 분리가 어려워 범행을 지속할 개연성이 높다는 이유로 부착명령을 청구하는 경향을 보이지만, 반면에 판사는 이러한 유형의 사건에 대해 성범죄 전과가 없거나, 범행 대상이 친족 혹은 지인 등에 한정되어 있어 불특정 다수에 대해 범행을 하는 성향이 없다는 이유로 기각하는 사례가 많아 검사와 판사 간 재범위험성 판단에 있어 인식의 차이가 가장 큰 지점인 것으로 나타났다.
    ◦ [판사의 부착명령 결정 시 청구전조사 결과의 활용 현황] 판사가 부착명령을 결정하는 근거로는 청구전조사 보고서의 재범위험성 평가도구의 결과(구체적인 위험점수 혹은 ‘낮음’, ‘중간’, ‘높음’ 등의 위험수준)를 가장 많이 활용했으며, 그다음으로는 이전 성폭력 전력과 유사한 범행 수법 혹은 범행대상 내용이었다. 판사는 기각 여부와 관계없이 검사의 부착명령 청구사건의 약 84%에서 청구전조사 보고서의 재범위험성 평가도구 결과를 근거로 제시하여 청구전조사 보고서를 적극적으로 활용하고 있는 것으로 나타났으나, 청구전조사 보고서의 재범위험성과 관련한 여러 정보 중 재범위험성 평가도구 결과에만 치중하는 것으로 나타났다. 한편, 판사가 청구전조사 보고서를 적극적으로 활용한다는 것이 반드시 재범위험성 평가도구의 결과와 판사의 부착명령 결정과의 일치도가 높다는 점을 의미하지는 않았다. 판사는 재범위험성 평가도구 결과가 ‘높음’으로 제시되었으나 기각결정을 할 때, 재범위험성 평가도구의 변별기준점(KSORAS 13점, PCL-R 25점)을 무시하고, 나름의 판단기준에 따라(예를 들어, 14점인 경우, ‘평가 결과가 높음이나 높음 수준에서도 낮은 점수에 속하는 점’ 등) 재범위험성이 높지 않은 것으로 해석하는 사례가 다수 발견되었다. 이는 판사가 부착명령 결정 시, 재범위험성 평가도구 결과를 기각 혹은 인용의 근거로 광범위하게 활용하고 있음에도 불구하고, 성폭력전담 재판부 판사를 대상으로 한 재범위험성 평가도구의 제작 원리나 결과 활용법에 대한 교육이 전혀 없다는 것과 연관된 문제로 보인다.

    다. 임시해제 결정과정에서 재범위험성 고려
    ◦ [임시해제 신청률과 인용률] 형기종료 전자감독에서 임시해제는 보안처분의 부과와 마찬가지로 재범위험성, 구체적으로 집행 기간 중 집행이 계속될 필요가 없을 정도로 재범위험성이 현저히 약화하였다는 점을 고려해 결정하여야 한다. 규정상 임시해제는 부착개시일로부터 3개월이 지난 시점부터 신청할 수 있으나, 실제 성폭력범죄자의 최근 5년 평균 임시해제 신청률은 3.1%, 인용률은 26.2%로 다른 범죄유형에 비해 운용률이 극히 낮았다.
    ◦ [임시해제 결정기준] 임시해제의 구체적 결정 기준이 공개되고 있지 않고 있다. 그러나 다른 범죄유형에 비해 성폭력범죄의 인용률이 낮다는 점을 고려해보면, 성폭력범죄에 대한 임시해제 결정은 재범위험성이라는 객관적 판단기준보다는 성폭력범죄자에 대해 강경한 처벌을 요구하는 여론과 임시해제 이후 재범에 대한 우려 등에 의해 영향을 받는 것으로 판단된다. 또한, 위원회의 임시해제 결정의 객관성을 담보해 줄 신뢰할만한 재범위험성 평가도구가 없다는 것도, 성폭력범죄자의 임시해제와 관련하여 해결해야 할 문제인 것으로 나타났다.

    5. 대상자 지도ㆍ감독과 위치추적 전자감시 기술의 활용
    가. 의무 및 특별준수사항 이행관리
    ◦ [특별준수사항 부과현황] 적용 법률과 위반 시 효과의 차이가 있지만, 외출시간 제한, 특정 지역ㆍ장소에의 출입금지, 피해자 등에 대한 접근금지, 거주지 제한, 치료프로그램 이수와 같은 특별준수사항은 모든 전자감독 대상자에게 부과할 수 있으나, 실제로 특별준수사항은 주로 형기종료 전자감독 대상자(약 76%)에게 부과되었고, 가석방 전자감독 대상자는 9.2%만 부과 받았다. 한편, 최근 「전자장치부착법」 제9조의2에 특별준수사항의 종류가 추가되고, 19세 미만 대상 성폭력범죄자에 대해 ‘외출시간 제한’과 ‘피해자 등에 대한 접근금지’를 의무적으로 부과하도록 법률이 개정되면서, 19세 미만 대상 성폭력범죄로 형기종료 전자감독을 받은 대상자의 특별준수사항 부과율은 2018년 85.1%에서 2019년 92.8%, 2020년 96.8%로 증가하였다. 특별준수사항 유형별로 부과현황을 살펴보면, ‘치료프로그램 이수’의 부과율이 53.4%로 가장 높았고, 그다음은 ‘피해자 등에 대한 접근금지’(44.5%) 순이었다. 형기종료 전자감독 대상자 중 19세 미만 대상 성폭력범죄자는 2020년 기준 92.6%가 ‘피해자 등에 대한 접근금지’를 부과 받았고, 83.0%가 ‘특정범죄 치료프로그램 이수’를 부과 받았다.
    ◦ [특별준수사항의 효과] 담당직원은 특별준수사항 중 ‘외출시간 제한’이 재범억제효과가 가장 크다고 인식하였으나, 반면에, ‘주거지 제한’과 ‘특정지역ㆍ장소 출입금지’의 재범억제효과는 낮게 평가하여, 특별준수사항을 부과하는 판사와 이의 이행을 관리하는 담당직원 간 차이가 컸다. ‘특정지역ㆍ장소 출입금지’는 도심지역일수록 건물이 밀집해 있고, 아동교육ㆍ보호시설의 수가 많아 대상자가 출입금지지역을 통과하지 않는 경우 사실상 정상적 사회생활이 불가능하여 실질적 재범억제 효과가 없을뿐더러 실무적으로 이행감독이 어려운 특별준수사항인 것으로 나타났다. 전자감독의 “피해자보호 시스템”은 보도자료를 통해 홍보는 많이 되었으나, 피해자 정보 입수의 어려움, 피해자 정보가 입수되었더라도 피해자의 거부 등으로 인해 실질적으로 활용되는 사례는 매우 적은 것으로 나타났다. 그러나 피해자가 동의하여 스마트 워치를 활용하는 경우, 피해자가 일상생활을 하면서 안전감을 느끼는 것으로 나타났다. 그리고 ‘치료프로그램 이수’는 교도소에서 상당 시간 성폭력 치료프로그램에 참여하였다가 출소 후에도 비슷한 내용의 치료프로그램을 실시하는 것이 과연 효과가 있는지에 대한 의문이 제기되었다.
    ◦ [특별준수사항의 부과의 적절성] 대상자의 재범특성을 고려하지 않고 부과되는 특별준수사항으로는 재범억제효과와 마찬가지로 ‘주거지 제한’이 1순위로 꼽혔고, 그 다음은 ‘치료프로그램 이수’였다. 이외에도 심층면접에서 담당직원은 ‘외출시간 제한’ 등에 대해서도 대상자의 재범특성을 고려하지 못했다는 부분을 지적하였다. 담당직원은 부과된 특별준수사항이 대상자의 재범특성을 반영하지 못하는 이유로 부착 및 특별준수사항 결정 시점과 전자감독 집행 시점 간 상당한 시간적 간격이 있기 때문에 그 사이 대상자의 변화를 반영하지 못한다는 점과 특별준수사항 부과기간이 부착기간에 따라 일률적으로 결정된다는 점 등을 제시하였다. 이는 특별준수사항이 본래의 목적에 맞게 기능하기 위해서는 특별준수사항 부과 시점의 변화나 부과기간의 단축 등과 같은 제도적 개선이 필요하며, 담당직원이 현재보다 더 적극적으로 대상자에게 적합하지 않은 특별준수사항을 변경, 삭제하기 위한 노력이 필요하다는 점을 시사한다.
    ◦ [의무 및 특별준수사항 이행 여부 확인과 경보의 역할] 경보는 대상자의 전자장치 상태와 특별준수사항 위반 여부를 실시간으로 확인하고(담당직원의 56.5%), 즉각 대응할 수 있게 해준다(담당직원의 79.0%)는 점에서 담당직원은 경보의 역할에 대해 긍정적으로 평가하였다. 그러나 전체 이관경보 중 48.4%는 전자장치 불안정(35.3%)이나 환경적 요인(13.0%)으로 인해 발생하였고, 대상자의 생업으로 인해 어쩔 수 없이 발생한 비율도 26.6%인 것으로 나타났다. 이러한 결과는 경보가 대상자에게는 24시간 지켜보고 있다는 인식을 심어줌으로써 의무나 특별준수사항에 대한 순응도를 높이고, 관리자 입장에서는 인간적 한계를 넘어 대상자를 관리해주는 밀착 감독 도구로 활용되는 긍정적 측면이 있으나, 대상자의 생업활동 등을 고려하지 않는 특별준수사항의 부과로 오히려 사회복귀를 저해하기도 하고, 전자장치의 불안정 등으로 인해 발생하는 오경보가 오히려 담당 직원의 업무 증가에 일조하는 부정적 측면도 있다는 점을 시사한다. 2013년에 비해 경보 발생건수나 보호관찰소에 이관하는 경보 건수는 확연히 감소하였지만, 여전히 이관경보 중 가장 높은 비율을 차지하고 있는 것은 ‘신호 실종’으로 나타나 GPS 등을 통한 안정적 측위 수신과 측위 정확도의 확보는 여전히 해결해야 할 문제점으로 남아있는 것으로 나타났다. 이와 같은 맥락에서 2013년에 비해 더 많은 담당직원이 위치정보가 부정확해서 대상자의 활동과 이동을 파악하는 데 한계가 있다고 응답하였다(2013년 3.33점 vs 2021년 3.62점).
    ◦ [특별준수사항 위반에 대한 처리] 담당직원이 대상자의 특별준수사항 위반을 처리할 때, 구두 경고가 누적된 경우 서면 경고장을 발부하며, 서면 경고장 발부는 기록에 남기 때문에 이후부터는 담당직원의 재량권이 발휘될 여지는 거의 없어져, 지침에 따라 처리하는 것으로 나타났다. 담당직원이 서면 경고장 발부 여부를 결정할 때 대상자의 고의성 여부(62.5%)가 중요하게 고려되는 것으로 나타났다. 형기종료 전자감독 대상자가 전자장치 효용유지 의무나 특별준수사항을 위반했을 때, 부착기간 연장 신청이나 특별준수사항의 추가ㆍ변경 신청을 할 수 있으나, 실제 신청비율은 2% 수준으로 매우 낮았다. 담당직원이 필요하다고 판단하더라도 법원에 판결 시 특별준수사항이 부과되지 않은 대상자에게 특별준수사항 부과를 신청하거나 혹은 추가로 특별준수사항을 부과할 것을 신청하지 않는 주된 이유는 대상자와의 신뢰 관계 형성 저해(50.0%)로 인한 지도ㆍ감독의 어려움 때문인 것으로 나타났다. 전체적으로 대상자의 특별준수사항 위반에 대해 담당직원의 재량권이 발휘될 여지가 상당히 있었으나, 강윤성 사건으로 법무부에서는 특별준수사항 위반에 대한 대응 강화를 예고했고, 특별준수사항 위반을 전담할 신속수사팀 신설로 앞으로는 축소될 것으로 보인다. 재량권 부여가 권한 남용으로 나타날 여지도 있지만, 위치추적 전자감시 기술 활용으로 대상자의 준수위반 적발률이 거의 100%에 가깝다는 점과 담당직원이 특별준수사항 위반자 처리에 있어 재량권을 대상자의 성행 교정을 위한 긍정적 혹은 부정적 강화기제로 활용하고 있다는 점을 고려할 때, 조정이 필요하다.

    나. 대면 및 통신지도와 원호
    ◦ [대면 및 통신지도 현황] 소급 및 일반 형기종료 대상자에 대해 월 평균 4.09회의 대면지도와 월평균 3.52회 통신지도를 실시하고 있으며, 가석방, 가종료, 가출소 대상자에 비교해 볼 때, 지도횟수가 더 많은 것으로 나타났다. 빈번한 대면 및 통신지도는 주변에 전자발찌 부착자라는 사실을 숨기고 싶어 항상 조심하는 대상자에게 반발심을 심어줄 수 있어 지도ㆍ감독의 어려움 중 하나로 꼽히고 있다. 이외에도 담당직원은 ‘부착명령 임시해제의 어려움으로 인한 대상자 동기부여 실패’(73.2%), ‘특별준수사항 위반자에 대한 제재조치의 실효성 부족’(75.2%), ‘신상정보 공개, 취업제한 등으로 인한 추가적 업무 가중’(70.4%) 등이 형기종료 대상자의 지도ㆍ감독을 어렵게 하는 요인이라고 응답하였다.
    ◦ [원호 현황] 전자감독 대상자에게 제공되는 원호의 대부분은 경제구호(2020년 97.1%)였고, 원호 제공을 위한 자원은 ‘기부금’이 다수를 차지하였고, 그 이외에 한국법무보호복지공단의 지원도 중요한 자원인 것으로 나타났다. 담당직원은 내ㆍ외부 전문가를 활용한 심리치료프로그램보다는 직원과의 유대 형성 등에 기반을 둔 영화ㆍ공연ㆍ스포츠 관람 등 대상자 개별 특성에 맞춘 체험형 프로그램이 더 효과적이라고 인식하는 것으로 나타났다.

    6. 전자감독의 효과
    가. 전자감독이 대상자에게 미치는 효과와 영향
    ◦ [재범억제효과] 전자장치 부착여부에 따른 재범억제효과를 확인하기 위해 청구전조사가 의뢰된 성폭력피의자 중 최종심에서 전자장치 부착명령을 받은 집단과 그렇지 않은 집단을 대상으로 구분한 후, 경향성 점수 가중치법을 적용하여 로지스틱 회귀분석을 한 결과, 전자장치 부착명령을 받은 성폭력범죄자 집단이 그렇지 않은 집단에 비해 통계적으로 유의하게 재범위험이 낮은 것으로 나타났다. 구체적으로 전자장치 부착은 성폭력범죄자의 동종재범위험성을 약 8% 감소시키는 것으로 나타났다. 이외에도 고정된 거주지가 없는 대상자, 신상정보 공개대상자, 강간보다는 강제추행으로 유죄를 선고받은 대상자, 모르는 피해자를 대상으로 성폭력범죄를 저지른 대상자의 재범위험성이 높게 나타났다. 또한 동종범죄 전과 및 이종범죄 전과 수가 많을수록 동종재범위험성이 높은 것으로 나타났다.
    ◦ [재범지연 효과] 전자장치 부착여부는 재범시기에는 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 재범시기에 영향을 미치는 요인은 동종범죄 전과 회수로, 동종범죄 전과 회수가 1회 증가할수록 재범을 34.0% 더 빨리하는 것으로 나타났다. 전자장치 부착이 재범지연에 미치는 영향이 통계적으로 유의하지 않다는 결과는 전자장치 부착이 재범 그 자체를 억제하는 효과만 있을 뿐 재범하는 시기를 지연시키는 효과는 없기 때문일 수도 있고, 본 분석에서 출소나 집행유예 선고 후 동종범죄를 다시 저지른 대상자의 수가 매우 적기 때문일 가능성도 있다. 따라서 재범에 대한 정보가 더 많이 수집되는 시점에 전자장치의 재범지연 효과에 대해 재검증할 필요가 있다.
    ◦ [전자감독 대상자의 재범 여부 및 재범지연에 영향을 미치는 요인] 나이, 정신질환 전력, 전과 회수, 범죄유형(성폭력범죄), 피해자와의 관계(타인), 처분유형(형기종료 전자감독 대상자), 신상정보 공개, 전자장치 훼손전력, 특별준수사항 위반전력, 경제구호 제공이 대상자의 재범에 영향을 미치는 요인인 것으로 나타났다. 반면, 심리치료 및 체험형 프로그램 제공, 특별준수사항을 통한 관리 등의 지도ㆍ감독 요인은 재범과의 관계가 모호한 것으로 나타났다. 대상자의 재범지연에 영향을 미치는 요인은 범죄유형(성폭력범죄), 신상정보 공개, 경제구호 지원인 것으로 나타났으나, 해석에 유의가 필요하다. 범죄유형(성폭력범죄)와 경제구호 지원은 전자장치 부착 시점부터 재범시점까지의 기간을 지연시키는 데 영향을 미쳤고, 신상정보 공개는 재범지연에 부적인 영향을 미쳤다.
    ◦ [전자감독이 대상자에게 미치는 부정적 영향] 전자감독 담당직원은 전자감독이 대상자와 배우자 간의 관계(3.51)나 구직(3.93), 대인관계(3.69), 주거지 확보(3.42) 등에 부정적인 영향을 미치고 있다고 인식하였다. 그러나 2013년도와 비교해 볼 때, 담당직원은 전자감독이 배우자와의 관계나 구직 및 직업 유지, 대인관계 등에 부정적인 영향을 미친다는 응답비율이 낮아져, 대상자에게 미치는 부정적인 영향은 현재에도 존재하지만, 과거와 비교해 볼 때 그 심각성이 일부 상쇄되었을 가능성이 있는 것으로 나타났다.

    나. 전자감독이 보호관찰 업무에 미치는 영향
    ◦ [밀착 지도ㆍ감독 수단으로서 전자감시기술] 대다수 전자감독 담당직원이 전자감독을 통해 얻을 수 있는 가장 큰 기대효과를 ‘대상자에 대한 심리적 압박감 증대로 범죄동기를 사전에 억제하는 것’이라고 응답하였으며(67.0%), 일반 보호관찰과 비교했을 때 전자감독은 대상자에 대한 실질적 밀착감독을 가능하게 해주는 장점(3.95)이 있다고 평가하였다. 반면, 전자감시를 통한 지도ㆍ감독은 전자장치 관리 등과 같은 여러 업무의 증가로 인해 대상자와의 대면접촉을 감소시키고(3.61), 대상자와 마찰이 잦아 관리에 어려움이 있다(4.00)는 단점을 지적하였다. 이러한 인식은 2013년도에 비해 통계적으로 유의미한 수준으로 더 심화하였다. 대부분의 담당직원은 전자감시의 밀착 지도ㆍ감독 효과에 동의하면서도 전자장치 관리 및 불안정성으로 인해 발생하는 문제로 인해 여러 어려움을 겪고 있다고 응답하였다. 그러나 현재 지적되고 있는 전자감시의 단점은 기술적인 문제와 관련된 것으로, 전자장치의 품질과 기능이 좋아지면 자연스럽게 해소될 사안들이므로, 제반 기술적 조건이 마련된다면 ‘전자감시를 통한 재범억제’라는 전자감독제도의 기대효과가 더 커질 것으로 예상된다.
    ◦ [업무량 및 스트레스 증가] 담당직원은 일반 보호관찰과 비교했을 때 전자감독의 업무량이 더 많다고 인식했으며(4.16), 일반 보호관찰에서 다루지 않았던 새로운 업무들이 많아 정신적인 스트레스가 많은 것으로 나타났다(3.99). 그러나 담당직원이 인식하는 업무량 및 스트레스 정도가 2013년도와 비교하여 낮아진 점은 긍정적이라고 할 수 있다. 담당직원은 사고발생 시 책임소재에 따른 부담감을 가장 힘든 업무로 인식하였고, 다음으로 상습음주자 등 대상자 통제의 어려움, 긴급 출동 등 불규칙한 업무, 야간 및 휴일 근무 등의 순이었다.
    ◦ [업무수행과정에서의 피해경험] 담당직원 중 67.5%가 전자감독 업무를 담당한 이후부터 현재까지 대상자 또는 관계인으로부터 욕설이나 협박/모욕적인 행위를 경험했으며, 14.5%가 신체적 폭행을, 15.0%가 지속적 괴롭힘을, 22.5%가 국가인권위원회 또는 법무부에 진정을 당한 것으로 나타났다. 그리고 고소나 소송을 경험한 직원도 4명(2.0%)이었다. 신체적 폭행을 경험한 직원의 과반수(57.7%)는 경고나 수사 의뢰, 형사고발과 같은 조치를 취하였으나, 지속적 괴롭힘이나 욕설ㆍ협박ㆍ모욕행위에 대해서는 각 39.1%와 39.0%만이 조치를 취했으며, 괴롭힘은 21.7%, 욕설 등은 19.1%가 대상자의 행위를 참거나 무시한다고 응답하였다. 신체적 폭행과 같이 가시적으로 드러나는 피해는 적극적인 조치를 취하는 반면에, 감정적ㆍ정서적 피해(괴롭힘, 욕설 등)에는 적극적으로 대응하지 못하는 것으로 나타났다. 2013년에 비해 담당직원의 감정적ㆍ정신적 소진 정도와 냉소 수준은 더 높았으며, 직업효능감은 더 낮아져 전자감독 업무를 담당하는 직원의 직무탈진감을 낮출 수 있는 방안 마련이 시급한 것으로 나타났다.

    다. 전자감독제도의 개선방안에 대한 담당직원의 의견
    ◦ [중요도와 실행도 간 격차] 현행 제도에 개선이 필요한 영역을 크게 ‘제도 시행의 인프라 구축’, ‘법령 개정을 통한 제도기반 정비’, ‘부착명령의 내실 있는 집행’, ‘재사회화 기능 정비’, ‘외부환경 문제 개선’으로 분류한 후 우선적인 변화가 필요한 사항을 확인하기 위해 “중요도-실행도 분석(IPA: Importance- Performance Analysis)”을 실시한 결과, 담당직원은 제시된 모든 항목에 대해 중요도가 평균 이상이라고 인식한 반면, 현재 실무에서 실행된 정도는 평균보다 낮게 응답하여 중요도와의 실행 정도 간의 차이가 크게 나타났다.
    ◦ [향후 중점개선 영역] 다섯 영역의 평균값으로 수행한 IPA 매트릭스 결과, 전자감독 담당직원이 중점적으로 개선이 필요하다고 인식하는 영역은 ‘외부환경 문제 개선’과 ‘제도 시행의 인프라 구축’이었다. ‘외부환경 문제 개선’에 대한 담당직원의 개선 욕구는 설문조사 당시 외부적으로 일어난 사건(강윤성 사건 등)으로 인해 높아진 직무 스트레스에 상응하는 결과로 추정된다. ‘법령 개정을 통한 제도기반 정비’는 중점개선 영역과 점진개선 영역 사이에 위치하여 ‘외부환경 문제 개선’과 ‘제도 시행 인프라 구축’ 다음으로 개선이 필요한 영역으로 나타난 반면, ‘부착명령의 내실 있는 집행’과 ‘재사회화 기능 정비’는 지속ㆍ유지 영역에 위치하여 현재 실무에서 각 사항이 적절히 실행되고 있는 것으로 나타났다.



    7. 정책제언
    가. 재범위험성에 기반을 둔 형기종료 전자감독제도 운영
    ◦ [전자장치 부착명령 청구를 위한 필요적 절차로 청구전조사 실시] 현재 청구전조사는 검사가 부착명령을 청구하기 위한 필요적 절차가 아니지만, 재범위험성 판단은 대상자에 대한 심도 있는 조사를 거쳐 개별적으로 이루어져야 하는 작업이므로 일정 요건에 해당할 때 반드시 청구전조사를 거치도록 개선할 필요가 있다.
    ◦ [청구전조사 시 외부전문가 참여제도 도입] 전자장치 부착명령에 대한 최종 결정은 법원이 하지만, 판사는 결정 과정에서 청구전조사 보고서, 그중 재범위험성 평가도구의 결과를 광범위하게 활용ㆍ참고하고 있다는 점을 고려해 볼 때, 평가자의 전문성을 높이는 것은 매우 중요하다. 현재 조사관의 10% 정도만 특별 채용된 임상심리사여서 향후 전문자격이 있는 전문 인력의 확충이 필요하다. 외국에서는 양형 단계에서 재범위험성 평가 시 2인 이상의 전문가가 참여하도록 하고 있고, 법무부 등 관련 기관 소속 전문가가 기관의 이해관계를 반영하여 잘못된 긍정오류를 더 선호하는 경향이 있다는 점을 고려하여, 한쪽은 반드시 외부전문가가 참여한다는 점을 참조하여 개선할 필요가 있다.
    ◦ [재범위험성 평가도구 결과의 타당도에 대한 판사의 검증 노력 제고] 청구전조사 보고서, 특히, 재범위험성 평가도구 결과가 판사의 부착명령에 관한 의사결정을 지원하는 중요한 도구로 활용되고 있지만, 현재 청구전조사 보고서는 통계적 재범위험성 평가도구의 위험점수 혹은 위험수준(‘낮음’, ‘중간’, ‘높음’)만 제시할 뿐, 통계적 재범위험성 평가도구가 어떠한 한계를 갖는지, 어떤 점에 유의해서 해석하고, 활용해야 하는지에 대해서 제시하고 있지 않다. 또한, 청구전조사 보고서를 활용하는 검사, 판사에게 재범위험성 평가도구의 특성과 해석 시 주의할 점 등에 대한 교육 기회를 제공하고 있지 않으며, 참고할 만한 서적도 없는 것이 현실이다. 이러한 상황에서 판사가 재범위험성 평가도구의 결과를 자의적으로 해석으로 한 후 판결문에 잘못 인용하는 사례가 상당수 발생하는 것으로 나타났다. 이를 개선하기 위해서는 먼저 호주와 같이 청구전조사 보고서에서 조사에서 활용된 재범위험성 평가도구가 어떠한 한계를 갖는지, 어떤 점에 유의해서 해석하고, 활용해야 하는지를 제시할 필요가 있다. 더 나아가서 재범위험성 평가를 담당한 전문가가 직접 재판에 참석하여 재범위험성 평가도구 결과 및 일반적 한계를 진술하게 하고, 피고인 측에도 자기에게 불리한 결과에 대해 반론할 기회를 제공할 필요가 있다. 이 과정을 통해 판사는 통계적 재범위험성 평가도구가 과학적으로 타당한 추론 과정이나 방법론에 의한 것인지를 판단해야 할 것이다. 판사 스스로도 재범위험성 평가도구의 원리, 한계, 신뢰도, 타당도, 오류 등에 대해 이해할 필요가 있으며, 이를 위해 법원은 조직차원에서 성폭력 전담 재판부 소속 판사를 대상 관련 교육을 제공해주어야 한다.
    ◦ [재범위험성 평가도구 개선] 관련 연구들은 전문가의 임상적 판단보다는 통계적 방식에 의해 개발된 재범위험성 평가도구가 예측타당도가 더 높고, 평가자 간 및 평가자 내 차이를 줄이는데(즉, 신뢰도를 제고하는데) 더 유효한 평가방식이라는 점을 보여주고 있으므로 현행 통계적 재범위험성 평가도구의 한계를 보완하기 위한 지속적 노력이 필요하다. 가능한 한 하나의 재범위험성 평가도구 안에 정적 위험요인뿐만 아니라 성폭력범죄의 재범특성을 반영할 수 있는 동적 위험요인이 포함되도록 개선하고, 성폭력 유형별로 적정한 재범위험성 평가도구를 선택해서 사용할 수 있도록 다양화할 필요도 있다. 재범위험성 평가도구를 개발할 때 오랜 기간 성폭력사건을 전담해 온 검사 및 판사와 연구자들 간 협의를 통한 개발 방식을 고려해 볼 필요가 있다. 또한, 새롭게 개발한 재범위험성 평가도구는 다양한 대상자에게 여러 시점에서 반복적으로 예측타당도를 검증해봄으로써 단점을 지속해서 보완해야 하며, 재범위험성 평가도구의 예측타당도 검증은 최초 개발자가 아닌 제3자에 의해서 진행하는 것을 원칙으로 정하는 것 검증의 객관성과 중립성을 확보하기 위해 필요하다고 할 수 있다.
    ◦ [재범위험성을 고려한 전자장치 부착 집행] 현재 형기종료 전자감독제도는 판결 당시에 장래의 재범위험성 판단에 근거하여 출소 후에 전자장치를 부착하는 방식으로 운용되고 있으나, 대상자의 재범위험성은 수형기간 동안 교정ㆍ교화 여부에 따라 감소 또는 증가할 수 있다는 점을 고려해야 한다. 이를 위한 해결방안으로 형 집행 종료 전에 다시 한 번 대상자의 재범위험성을 평가하는 제도 도입이 필요하다. 구체적으로 보호관찰심사위원회는 전자감독 처분대상자 중 출소를 6개월 앞둔 출소예정자에 대하여 재범위험성을 재평가하고, 재평가결과 전자감독 처분에 대한 취소 또는 기간의 변경이 필요하다면 검사에게 신청하며, 검사는 법원에 청구하는 방식을 취하는 것이다. 이때 수형기간 동안 재범위험성이 현저하게 낮아진 전자감독 대상자에 대해서는 집행 전에 취소할 수 있게 하는 것이다.
    ◦ [부착 기간 산정을 위한 기준 마련] 형기종료 전자감독 대상자의 부착기간은 법정형에 따라(사형 또는 무기징역(10년 이상 30년 이하), 3년 이상 유기징역(3년 이상 20년 이하), 3년 미만 유기징역(1년 이상 10년 이하)) 부착 기간의 상한과 하한의 범위가 다소 넓게 설정되어 있고, 법원, 심급 및 판사에 따라서 이 기간은 서로 달라질 수 있으며, 이는 법의 명확성을 해치는 원인이 된다. 양형기준제와 유사하게 대법원에서 보안처분 부과기준을 마련하여 부과기간의 통일성을 확보(여기에는 그간 법원에서 전자장치 부착에 있어서 참고한 공통적인 요소들이 포함될 것이다)하거나 부착기간을 결정하는 기준을 현행 법정형에서 선고형으로 변경하여, 선고형의 중한 정도에 따라 일정 비율로 전자장치 부착기간을 산정하는 방안을 대안으로 고려해볼 수 있을 것이다.
    ◦ [보안처분 중복부과 체계 개선] 현행법 하에서 성폭력범죄자에게 여러 개의 보안처분을 중복해서 부과하는 것이 가능하며, 실제로 전자감독 대상자에게는 여러 개의 보안처분이 중복부과 되고 있다. 그러나 보안처분의 중복부과는 법치주의 국가의 비례성 원칙에 반할 뿐 아니라 실효성도 없는 것으로 나타나 대상자의 특성과 위험성 등을 고려하여 중복부과 하지 않도록 재조정할 필요가 있다.
    ◦ [임시해제 운영과정 개선 및 명확한 결정 기준 마련] 현행 임시해제는 피부착자 등이 신청하는 신청주의 방식을 취하고 있으나, 신청률이 매우 낮다는 점을 고려하여, 일정한 요건에 해당되면 자동적으로 위원회에 회부되어 심사절차가 개시되는 방식으로 전환할 필요가 있다. 재범위험성 등급과 특별준수사항 위반의 정의 및 기준 등에 대한 요건이 명확히 제시되어야 할 것이다. 이와 더불어 대상자의 재범위험성 변화를 측정할 수 있도록 동적 위험요인 중심으로 구성된 신뢰도와 타당도가 높은 재범위험성 평가도구의 개발이 필요하다. 한편, 특별준수사항의 추가, 변경 및 취소를 법원이 결정하고 있다는 점과 법원은 교정보호 분야의 정책적 고려나 여론의 비판으로부터 한결 자유로울 수 있다는 점을 고려해 임시해제여부를 판사가 결정하는 것으로 변경할 필요가 있다.

    나. 특별준수사항 부과 및 위반자 관리체계 개선
    ◦ [대상자의 범죄유발적 요인 개선에 초점을 맞춘 특별준수사항 개발] 현재 형기종료 전자감독 대상자에게 부과하는 특별준수사항(제9조의2)은 대상자의 범죄 행동을 유발하는 기저 요인들에 대해 적극적으로 개입하는 ‘개선’의 목적보다는 ‘보안’의 목적이 강한 유형들로 구성되어 있으므로 전자감독 대상자의 행동적 변화를 끌어낼 수 있는 특별준수사항 개발이 필요하다.
    ◦ [청구전 조사를 담당한 조사관의 특별준수사항 권고 활성화] 대상자의 범죄유발적 욕구를 개선하는데 필요한 특별준수사항을 부과하기 위해서는 청구전조사에 참여하는 조사관의 역할이 매우 중요하다고 할 수 있다. 현재 일부 조사관은 청구전조사 보고서를 작성할 때 대상자에 대한 기록, 면담, 심리도구 등의 결과에 기반을 두어 피조사자에게 필요한 특별준수사항을 제안하고 있는데, 이를 더 적극적으로 할 필요가 있다. 그리고 전자장치 부과와 관련된 의사결정 시 청구전조사 결과를 참조하는 판사는 청구전조사 보고서의 재범위험성 평가도구의 결과뿐만 아니라 조사관이 제안한 특별준수사항에 대해 관심을 갖고, 이를 참고하여 이전 범행 특성과 범죄위험요인에 부합되는 특별준수사항을 필요한 범위 내에서 부과해야 한다.
    ◦ [형 집행 종료 전 특별준수사항 부과 필요성 재심사] 특별준수사항 부과가 대상자의 재범위험이나 범죄유발적 원인에 부합되지 않는 이유 중 하나가 선고 시점과 집행되는 출소 이후 시점 간의 시간적 격차 때문이라는 점을 고려해, 형기종료 후 대상자의 경우 출소하기 직전 재범위험성에 대한 판단이 다시 한 번 이루어져야 할 필요가 있다.
    ◦ [특별준수사항의 이행가능성을 제고하기 위한 법원과 전자감독 담당조직 간 협의체 마련] 판사에 대한 심층면접 결과, 판사는 전자감독과 그에 부과된 특별준수사항이 어떻게 집행되고, 집행과정에서 대상자 혹은 실무자가 어떤 어려움을 겪고 있는지에 대해 거의 모르고 있고, 이는 이행가능성이 없거나 담당직원이 이행여부를 감독하는 것이 불가능한 특별준수사항이 다수의 대상자에게 부과되는 결과를 낳는 것으로 나타났다. 전자감독을 부과하는 법원과 이행 여부를 감독하는 전자감독 직원이 협의할 수 있는 채널(현행 ‘보호관찰협의회’ 참조)을 마련하여 어떠한 특별준수사항이 어떤 특성을 갖는 대상자에게 부과되었을 때 대상자의 사회복귀를 어렵게 하고, 어떠한 특별준수사항이 대상자가 이행하는 게 실질적으로 가능하지 않은지, 또 어떤 방식으로 특별준수사항을 구체화해서 이행감독이 가능한지 등에 대해 서로 의견을 교환하면서 조정해 나갈 필요가 있다.
    ◦ [담당직원의 특별준수사항 추가, 변경, 삭제 신청 적극 활용] 담당직원은 대상자에게 부과된 특별준수사항이 대상자의 범죄위험 요인과 맞지 않는 경우, 재범위험성이 현저히 낮아져 더는 특별준수사항 부과가 필요 없는 경우, 대상자의 주거지 상황이나 생업 등을 고려할 때 실행 가능성이 낮은 경우 등과 같은 상황에서는 더욱 적극적으로 특별준수사항의 추가, 변경, 삭제를 신청해 보호관찰에서 특별준수사항의 본래적 의미에 충실하게 운용될 수 있도록 해야 할 것이다.
    ◦ [특별준수사항 위반에 대한 점진적ㆍ단계적 제재 마련] 법무부는 최근 법률 개정을 통해 특별준수사항위반 시 형사처벌을 강화했고, 담당직원은 지도ㆍ감독에 주력하고, 신속수사팀은 특별준수사항 위반 등의 관리와 수사에 주력하는 등 업무 분담을 체계화하여특별준수사항 위반자에 대한 관리 강화를 예고한 바 있다. 그러나 전자장치를 통한 감시는 전통적 보호관찰에 비해 특별준수사항 위반의 적발가능성을 높여 전자감독 대상자의 특별준수사항 위반율은 상당히 높게 나타난다는 현실을 무시하고, 특별준수사항 위반자에 대한 관리와 처벌만 강화한다면, 교도소뿐만 아니라 보호관찰소도 회전문 역할만 하는 장소로 변질될 수 있다. 특별준수사항 위반에 대해서는 형벌을 폐지하거나 축소하고, 대상자가 특별준수사항을 위반한 경우 제한을 강화(예를 들어, 재택감독과 같이 일정 기간 외출을 제한하는 제도 도입하거나 기존 외출제한 시간 연장 등)하거나, 추가 특별준수사항 부과, 전자장치 부착기간 연장 등의 방식을 적절하게 활용하는 것이 더 타당하다고 생각된다.
    다. 효과적 제도 실행을 위한 인프라 구축
    ◦ [전자장치의 안정성 확보 및 전자감시기술의 한계에 대한 인식 제고] 전자장치 품질의 확보와 안정적 시스템의 운영은 대상자의 규범 준수 여부가 전자장치의 24시간 감시에 의해 확보된다는 전자감독의 작동 메커니즘을 고려해볼 때 매우 중요하므로 앞으로도 문제해결을 위한 지속적 노력이 필요하다. 이와 더불어 담당직원과 일반국민 및 입법자가 전자감시 기술이 갖는 기본적 한계를 이해하고, 인정하는 것도 중요하다고 할 수 있다. 먼저 전자장치를 통한 감시는 적발이나 검거 위험을 인식하여 합리적으로 행동할 수 있는 고위험범죄자인 경우에만 기대된 방향으로 작동할 수 있다는 점을 받아들여야 한다. 또한, 전자감시 기술 자체에는 대상자를 감독하는 기능이 없기 때문에 이를 작동시키고, 활용하며, 대상자가 문제를 일으켜 경보가 발생했을 때 신속하고 적절하게 대응하는 것은 결국 사람, 즉 보호관찰관이라는 점에 대한 이해도 필요하다.
    ◦ [고위험범죄자에 초점을 맞춘 제도운영] 현재처럼 고위험범죄자를 중심으로 전자감독 관련법과 제도가 설계ㆍ운영되고 있는 상황에서 별다른 제도적 변화 없이 위험성이 낮은 범죄자를 편입시키는 것은 적절하지 않다. 기존처럼 가석방 전자감독은 특정범죄에 한정하여 적용하거나, 전체범죄로 확대하기 위해서는 재범위험성이 상대적으로 낮고, 사회적 위험도도 낮은 일반범죄 가석방 전자감독에 적합한 전자감시 기술 도입 등 전반적인 제도의 변화가 필요하다.
    ◦ [교육체계 강화를 통한 담당직원의 전문성 제고] 전자감독은 전자장치 기술, 통신, 전자감독 운영시스템에 대한 이해가 필요하고, 형기종료, 가종료, 가출소 등 다양한 재범특성을 갖는 고위험범죄자를 다루어야 하는 매우 고난이도의 업무로, 이전의 보호관찰과는 완전히 다른 업무분야로 볼 수 있다. 그러나 담당직원 업무배치 전 사전교육 프로그램은 존재하지 않고, 업무배치 후 보수교육도 미흡하게 이루어지는 것으로 나타나 전반적으로 교육체계의 강화를 통해 담당직원의 전문성을 제고하기 위한 지속적 노력이 필요다.

    라. 관련 기관과의 공조체계 구축
    ◦ [훼손 사건 발생 시 신속 대응을 위한 관련 기관과의 협조] 현재는 전자장치 훼손 관련 경보가 발생한 때에는 경찰 112신고센터에 대상자 검거요청을 하게 되어 있다. 전자장치 훼손을 포함한 효용유지 의무 위반이 범죄로 규정되어 있으므로 신속한 검거를 위해 112 신고센터에 자동으로 관련 경보를 전달하는 체계가 구비될 필요가 있다. 또한, 규정상 훼손 사건이 발생하게 되면 검사의 지휘를 받아 특별사법경찰관리로 지정된 보호관찰소 직원이 현장에 출동하여 긴급하게 해당 지역을 수색하고 사후영장을 받거나, 법원으로부터 영장을 발부받아서 수색할 수 있을 것으로 보이는데, 심야시간 등 신속한 대응이 힘든 상황에 대한 대처를 위하여 신속 수사가 가능한 인력의 상시배치, 관할 검찰청과의 긴밀한 소통체계 확보가 필요할 것으로 보인다. 현행법의 해석상으로도 보호관찰관의 주거지 수색 권한이 있다고 보이지만, 법률개정을 통해 보호관찰관의 주거지 수색 권한을 명시하고, 이에 대한 대상자의 수인의무를 규정하는 것도 권한과 의무를 명확히 한다는 점에서 타당성이 있다고 생각된다. 한편 현재의 인력 배치로는 이러한 문제를 해결하기에 한계가 있으므로 인력충원과 더불어 사법경찰관 직무교육도 함께 요구된다.
    ◦ [경찰과의 정보공유 확대] 경찰과 보호관찰소 간 정보공유에 대한 법규정이 있으나, 경찰과 공유할 수 있는 정보가 성명, 주민등록번호, 주소 및 실제 거주지, 연락처, 사진, 죄명 및 판결ㆍ결정 내용, 전자장치 부착기간, 직업, 그 밖에 보호관찰소의 장이 범죄예방 및 수사에 필요하다고 인정하는 사항으로 한정되어 있으며, 정작 급하게 필요한 위치정보 등 수신 자료의 공유는 검사를 거쳐 법원의 허가를 받아야 하는 사항으로 되어 있다. 범죄예방이라는 공익적 목적이 사생활 보호보다 앞선다는 점과 신속한 자료 공유를 통하여 일반 국민을 범죄로부터 보호한다는 점에서 수신 자료를 원활하게 공유하는 체계가 마련되어 있어야 할 것이다. 물론 데이터베이스에 접근할 때의 기록은 확실하게 남겨야 하며, 그 목적을 특정하는 등의 제한은 필수적이다.

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