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연구보고서

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형사사법에 있어서 시민참여제도에 관한 평가 연구
보고서명형사사법에 있어서 시민참여제도에 관한 평가 연구
  • 1. 우리 형사사법체계에 있어서 현재까지도 지속되고 있는 사법개혁 논의에 항상 포함되어 왔던 테제 가운데 하나가 사법권력에 대한 민주적 통제장치의 도입이라고 할 수 있다. 오랫동안 우리 사회의 권위적인 관료사법은 국민 지향적 사법이 아니라 권력 지향적 사법을 추구해옴에 따라 사법의 민주적 정당성과 공정성을 심각하게 훼손해왔고, 이는 형사사법 전반에 대한 국민의 불신으로 이어져 왔다. 하지만 모든 국가권력은 주권자인 국민으로부터 나오는 것이고 따라서 국민을 위해 사용되어야 하는 것이므로, 국민에 의한 민주적 통제가 요구되는 것이 국민주권주의의 기본원칙이라 할 것이다. 따라서 시민참여를 통한 사법통제는 사법민주주의의 실현이라는 관점에서 필요적 전제조건이라 할 것이다.
    이와 같이 권위주의적 관료사법에 대한 반성적 차원에서 도입된 형사절차상 시민참여제도는 사법의 민주적 정당성을 확보할 뿐 아니라 사법절차를 투명하게 공개함으로써 사법에 대한 국민의 불신을 극복할 수 있는 계기를 마련했다는 점에서 그 의미가 크다고 할 수 있다. 더욱이 종래 일반국민들에게 폐쇄적이었던 형사사법절차에 대하여 이해관계 없는 시민들이 직접 참여하는 방식으로 그 절차를 외부에 개방함으로써 공정성 또는 투명성을 확보하여 형사절차의 신뢰성을 높이고자 하는 필요성은 수사절차에 있어서도 예외일 수 없다.
    이에 본 연구는 각 수사기관에서 운영하고 있는 수사 및 기소절차에 대한 시민참여제도를 다각적인 측면에서 평가해봄으로써 지난 10여 년간에 걸친 제도운영의 성과와 한계를 명확히 분석하여 실질적인 시민참여를 통한 수사기관의 권한에 대한 합리적 통제가능성을 제시해보고자 한다. 이에 먼저 형사절차상 시민참여를 통한 사법의 민주화라는 본래의 취지를 달성하기 위해 각 수사기관들이 시민참여제도를 어떻게 운영해왔는지를 살펴봄과 아울러 시민참여제도 시행을 위한 내부규정의 변화 및 개선방향 등을 검토해보고자 한다. 이와 아울러 형사절차상 시민참여제도를 운영하고 있는 수사기관의 종사자인 검사와 경찰관을 대상으로 심층면접과 설문조사를 실시함으로써 시민참여제도에 이해관계를 갖고 있는 사람들이 현재와 같은 시민참여방식을 어떻게 평가하고 있으며, 제도 운영과정에서의 문제점과 한계는 무엇이며, 권한통제방식으로서 시민참여의 취지와 필요성에 대한 인식과 제도의 발전을 위한 개선방향에 대해서 어떻게 생각하고 있는지를 분석해보고자 한다. 그리고 일반국민을 대상으로 설문조사를 병행하여 형사절차상 시민참여의 필요성에 대한 인식, 시민참여를 통한 수사기관의 변화가능성, 시민참여와 수사의 공정성과의 관계, 시민참여의 방식과 제도의 성과에 대한 기대 등을 함께 분석해봄으로써 참여자로서 일반시민들의 의지와 수용정도 등을 살펴보고자 한다. 이러한 다각적인 조사분석을 토대로 형사절차상 시민참여제도의 활성화를 위한 정책적 제언을 함과 아울러 현행 수사기관 내부의 시민참여제도의 입법화의 가능성과 그 방향을 모색해 보고자 한다.

    2. 경찰은 2006년 5월부터 수사이의신청제도를 도입하여 사건관계인으로 하여금 수사과정 또는 결과에 대해 이의를 신청할 수 있도록 했지만, 경찰 내부직원 중심의 자문위원회의 성격을 벗어나지 못해 비판을 받아왔다. 이후 2020년 ｢형사소송법｣ 개정으로 경찰에게 1차 수사종결권이 인정되면서 수사의 자율성과 책임이 확대됨에 따라, 경찰은 외부통제를 강화하기 위해 사회 각 분야의 시민들이 참여하는 “사건심사시민위원회”를 강원 및 대전지방경찰청에 설치하여 시범운영하였다. 이후 2021년 4월 “경찰수사심의위원회”를 설치 및 운영하기로 계획하고 ｢수사이의사건처리규칙｣을 ｢경찰 수사사건 심의 등에 관한 규칙｣으로 개정하고 외부위원이 전체 위원의 2/3 이상이 되도록 구성하고, 이전 회의에 참여하지 않은 위원을 우선적으로 선정하도록 함으로써 균등한 참여기회를 부여하도록 규정하였다.
    지난 10년간 경찰의 수사이의사건 접수 및 처리 현황을 보면, 수사이의사건 접수건수는 2010년 대비 2019년 현재 약 74% 증가하였고, 그 가운데 수사과오를 인정하는 비율은 매년 큰 변화없이 3% 내외의 수준을 유지하는 것으로 나타났다. 또한 수사과오가 인정된 사건에 대한 조치결과를 보면 약 70%가 자체교육으로 종료된 것으로 나타났다.
    한편 검찰의 경우 2010년 소위 벤츠검사사건과 전현직 검사에 대한 뇌물 및 성접대사건을 계기로 동년 8월 검찰시민위위원회를 전국 지검과 지청에 설치하여 만 20세 이상의 대한민국 국민으로서 건전한 상식과 균형을 갖춘 사람이면 누구나 검찰시민위원회 위원이 될 수 있도록 하였다. 이와 함께 대검찰청에서는 외부 전문가를 중심으로 한 검찰수사심의위원회를 설치하여 운영하고 있다. 지난 10년간 검찰시민위원회가 개최된 횟수는 15배 가량 증가했고, 심의건수 역시 17배 가량 증가한 것으로 나타났다. 그리고 대검찰청에 설치된 검찰수사심의위원회의 경우 현재까지 개최건수는 10건에 불과한 것으로 나타났다.

    3. 현행 형사절차상 시민참여제도의 필요성과 시민참여방식에 대한 수용 정도, 그리고 시민참여방식의 개선점들을 평가하기 위해 경찰관 107명과 검사 152명을 대상으로 자기 기입식 설문조사를 진행하였다. 그리고 수사기관의 시민참여제도에 대한 일반국민들의 인식을 알아보기 위해 시민참여의 필요성, 참여에의 관심 및 의지, 시민참여의 효과성 등과 관련하여 만 19세 이상 1,000명을 대상으로 온라인 설문조사를 실시하였다. 본 조사연구에서 수사기관별 시민참여제도에 관하여 경찰관과 검사, 그리고 일반국민을 대상으로 조사를 실시하고자 하는 목적은 수사 및 기소절차상 시민참여제도에 대한 평가를 위한 기초자료로 활용하고자 하는데 있다. 즉 수사기관 내에서 운영되는 시민참여제도를 직ㆍ간접적으로 경험하고 있는 경찰관과 검사들이 시민참여제도에 대한 기본적인 인식과 태도, 제도의 필요성 및 수용정도, 시민참여의 기능과 역할에 대한 인식, 시민참여제도에 의한 변화가능성 등을 살펴봄으로써 형사절차상 시민참여제도가 갖는 실천적 의미와 실무상의 한계 등을 분석해 보고자 하였다. 또한 수사기관이 운영하는 시민참여제도와 관련하여 일반시민들이 어느 정도 그 필요성을 인식하고 있으며 그 효과성에 대해서 어떻게 생각하고 있는지를 살펴봄으로써 형사절차상 시민참여제도의 본래의 취지를 실현하기 위해 개선되어야 하는 부분이 무엇인가에 대한 분석을 해보고자 하였다.
    먼저 수사 등 심의절차상 시민참여제도에 관한 일반시민들의 인식과 태도를 분석한 결과를 보면, 첫째, 전체 조사대상자의 68.7%가 시민참여제도에 관심이 있으며 66.7%가 시민참여제도에 참여할 의사가 있다는 긍정적 응답을 나타냈다. 특히 수사 등 심의절차에 시민들이 참여할 필요가 있다고 생각하는 비율이 85.1%로 매우 높게 나타났으며, 그 이유로는 “수사의 공정성과 투명성 확보”라고 응답한 비율이 94.2%였다. 그리고 수사 등의 심의절차에 있어서 시민참여의 효과에 대해서는 “수사절차가 투명해질 것이다”라고 응답한 비율이 83.4%로 가장 높았다. 이는 일반시민들의 입장에서 현재 수사기관에서 행해지는 수사의 공정성에 대한 인식이 상당히 부정적이라는 것을 반증하는 것이라고 보여진다. 둘째, 수사 등 심의절차에 시민참여가 필요하다고 생각하는 범죄유형으로는 “고위공직자의 부정부패사건”이 89.9%로 응답률이 가장 높았으며, 수사 등의 심의절차에 시민참여가 필요한 수사유형에 있어서도 “수사가 편파적이거나 차별이 있는 경우”가 91.3%로 응답률이 가장 높게 나타났다. 이는 현행 수사의 공정성에 대한 시민들의 요구가 반영되어 나타난 것이라 할 수 있다. 셋째, 수사 등의 심의절차상 시민참여제도의 성공적인 정착 가능성에 대해서는 조사대상자의 50.7%가 가능성이 있다고 보는 것으로 나타났다. 일반시민들은 우리 사회가 수사의 공정성에 대한 불신이 너무나 크기 때문에 수사 등의 심의절차에 시민참여의 필요성을 절감할 수밖에 없지만, 현재와 같이 형식적인 수준에서 이루어지고 있는 시민참여제도에 대해서는 그 성공가능성을 확신하는데 한계가 있음을 의미하는 것이라 할 수 있다.
    다음으로 전문가 조사분석 결과를 보면, 경찰관과 검사가 수사 및 기소절차에서 시민이 참여하는 위원회가 필요한지 여부를 평가하는 데 있어 핵심적인 요인은 위원회의 기능과 역할이 제대로 설정되어 있는지에 대한 인식인 것으로 나타났다. 수사기관에 종사하는 전문가로서 경찰관과 검사는 자신이 직접 경험한 것에만 기대어 위원회의 필요성을 판단하지 않고 있으며, 소속 기관과 자신이 담당하는 사건에 어떠 기능과 역할을 담당하는 위원회가 필요하다고 여기는지에 따라 기관에서 현재 운영하고 있는 위원회를 평가한다는 점이 확인되었다. 본 조사연구에 참여한 경찰관의 경우, 수사이의심사위원회를 직접 경험한 사례가 극히 적었다는 점에서 볼 때, 내부 구성원이 충분히 경험 또는 인지하고 있지 못하고 있는 위원회가 설치목적에 부합하도록 기능과 역할이 설정되어 있을 것이라고 기대하는 데에는 한계가 있다. 한편, 본 조사연구에 참여한 검사의 경우에는 검찰시민위원회를 직접 경험한 비율이 70.4%에 이르지만, 수사 및 기소절차에 검찰시민위원회의 판단이 필요하지 않다고 응답한 비율은 55.3%에 달해 위원회 직접 경험하는 것이 그 필요성에 대한 긍정적 인식으로 귀결되지는 않는 것으로 나타났다. 즉 검찰의 경우 오랜 제도운영의 경험에도 불구하고 검찰시민위원회와 같은 시민참여제도에 대해 검사들이 여전히 소극적ㆍ수동적인 태도를 취하고 있음을 알 수 있었다. 그럼에도 불구하고 검찰시민위원회를 직접 경험하였다고 응답한 검사 전원이 검찰시민위원회의 결정을 수용하였다는 점에서 볼 때, 검사 개개인은 검찰시민위원회의 기능 및 역할 설정이나 필요성을 부정적으로 인식한다 하더라도 위원회의 설치 및 운영목적에 높은 의의를 부여하는 기관의 태도가 검찰시민위원회 개최에 참여하고 그 결정을 수용하게 되는 결과로 이어졌다고 생각된다.
    초기의 정부위원회는 기관의 요청에 따라 자문에 응하는 전문가 집단을 중심으로 위촉ㆍ구성되었다면, 오늘날의 정부위원회는 일반시민을 대표하여 기관이 내린 판단의 독립성과 공정성, 신중성을 보장하는 동시에 기관의 판단 결과를 모니터링하는 기구로 점차 변모하고 있다. 높아진 시민사회의 역량을 기반으로 하여 위원회는 다양한 시민들이 참여할 수 있는 기회를 제공하고 기관 내부의 독단적인 결정 내지 판단을 감시할 수 있는 기능을 수행할 수 있으며, 이는 그간 형사사법기관이 독단으로 진행하여 왔던 수사 및 기소절차에 있어서도 예외는 아니라고 할 수 있다. 따라서 수사 및 기소절차상 위원회는 단순히 시민참여의 통로를 마련하고 민주성을 제고하기 위한 수단 이상의 제도로 재설정 되어야 한다는 사실을 본 조사연구에 참여한 경찰과 검사 역시 인식하고 있다는 사실을 확인할 수 있었다.

    4. 수사절차에 있어서 시민참여제도에 관한 비교법적 검토로 영국의 IOPC (Independent Office for Police Conduct)와 미국의 경찰에 대한 시민감시기구의 3가지 모델을 각각 대표하는 3개주 즉 뉴욕시의 CCRB(Civilian Complaint Review Board), 샌디에이고의 CPP(Citizens’ Review Board of Police Practice, Commission on Police Practice), 뉴올리언스의 OIPM(Office of the Independent Police Monitor)의 입법 및 운영현황 등을 비교 검토하였다.
    먼저 영국의 경우, 경찰에 대한 시민통제기구의 시작은 1977년에 설치된 PCB (Police Complaints Board)이었으며, 이후 1984년에 Police and Criminal Evidence Act 1984, Part Ⅸ. Police Complaints and Discipline, Section 83-Section 105의 규정이 제정됨에 따라 PCB가 폐지되고, PCA(Police Complaints Authority)가 설치되었다. 하지만 PCA는 독립성이 결여되어 있었을 뿐 아니라 독자적인 조사권한이 없었기 때문에 경찰의 불법행위를 명확하게 밝혀내는 데는 한계가 있었다. 이러한 PCA의 한계를 극복하고자 2002년 경찰개혁법(Police Reform Act)을 제정하여 독립적인 조사권한이 부여된 새로운 경찰통제기구로서 IPCC(Independent Police Complaints Commission)가 설치되었다. 하지만 2013년 이후 IPCC의 조사 횟수가 6배 이상 증가하면서 그 규모가 2배 가까이 확장되었고, 이와 같이 확장된 조직의 규모에 맞는 조직의 구조적 변화요청에 따라 IPCC가 IOPC(Independent Office for Police Conduct)로 바뀌게 되었다. IOPC의 권한은 2017년 Policing and Crime Act 2017에 의해 확대되었으며, IPCC와 달리 IOPC는 경찰에 의존하지 않고 자체적으로 조사에 착수하여 사건을 기록하고 회부할 수 있으며, 새로운 증거가 나온 경우 조사를 재개하고, 경찰 최고책임자에 대한 모든 징계청구를 조사할 수 있게 되었다. 따라서 IOPC는 경찰 및 정부로부터 완전히 독립된 결정을 내릴 수 있는 기구로, 잉글랜드와 웨일즈의 경찰 관련 민원시스템을 감독하고, 경찰과의 접촉으로 인해 발생한 심각한 민원사항과 위법행위에 대한 혐의들을 조사하며, 경찰이 민원을 처리하는 기준을 확립하는 임무를 맡게 되었다.
    지난 10년간 경찰로부터 IOPC에 회부된 사건수를 보면 점차 증가하는 경향을 볼 수 있다. 즉 2011년에는 2,401건이었으나 2015년에는 3,876건, 2020년에는 4,379건으로 나타났다. 이 가운데 IOPC(2018년 이전에는 IPCC)에 의한 독자적인 조사가 개시된 건수와 조사가 완료된 건수를 비교해보면, 독자적인 조사가 개시된 건수는 2018년까지 지속적으로 증가하다가 이후 감소하는 경향을 보이고 있으며, 조사가 완료된 건수는 2014년까지는 감소하는 추세를 보이다가 이후부터는 지속적으로 증가하고 있음을 볼 수 있다. 2019년 3월부터 2020년 3월까지 IOPC에 의해 처리된 결과를 보면 조사가 완료된 건수가 718건이었으며, 이 가운데 49%인 351건이 704명의 경찰관과 경찰직원의 문제행동으로 인한 조사인 것으로 나타났다. 한편 조사결과 경찰관 또는 직원이 범죄를 행했을 수 있다고 생각하는 경우 IOPC는 CPS(Crown Police Service)로 사건을 이관하게 되는데, 2019~2020년 IOPC는 103명을 CPS로 이관했고, 이들 중 36명은 기소되었다. CPS가 형사소송을 제기한 경찰관 24명, 경찰직원 2명의 경우 8명은 유죄평결, 18명은 무죄평결을 받았다.
    다음으로 미국의 경우, 경찰에 대한 시민감시는 1800년대 후반부터 있어왔으며, 당시에는 경찰위원회의 형태를 취하였다. 이후 1900년대 초반부터 중반에 이르러 보다 근대적인 형태의 시민감시가 대도시들을 중심으로 시작되었는데, 이는 경찰과 지역 유색인종 간의 분쟁에서 발전된 것이었다. 당시의 시민감시는 민원을 접수하고 경찰관들을 상대로 제기된 위법행위에 대한 경찰내사결과를 검토하는 역할을 주로 했는데, 경찰노조와 지역 정치인들의 격렬한 저항과 제한된 자원으로 말미암아 폐지되었다. 이와 같이 초기의 심의위원회들이 모두 실패했음에도 불구하고 1960년대 후반 민권운동의 물결과 미국 내 흑인에 대한 경찰의 취급에 대한 반발과 항의의 결과로서 조사감독기관으로 발전된 민간심의위원회가 구성되었다. 미국 내 법집행기관에 대한 시민감시모델은 크게 3가지 유형으로 분류되는데, 이는 각각의 관할구역 내의 고유한 정치적, 사회적, 문화적 긴장의 정도가 시민감시기구의 법적인 권한과 조직을 구성하는데 영향을 미치는 데서 비롯된 것이라 할 수 있다. 조사중심모델(Investigation-Focused Models), 심의중심모델(Review-Focused Models), 감사/모니터링중심모델(Auditor/Monitor-focuses Model)이 그것인데, 이 가운데 감사/모니터링중심모델이 가장 최근의 시민감시모델이라 할 수 있다. 미국 내 경찰 시민감시기구의 일반적인 목표는 모델에 따라 차이가 있기는 하지만, 가장 보편적으로 공유되고 있는 시민감시의 목표는 다음의 5가지이다. “첫째는 국민의 신뢰향상, 둘째는 접근가능한 불만사항 처리 프로세스의 보장, 셋째는 철저하고 공정한 조사의 추진, 넷째는 투명성 제고, 다섯째는 경찰의 위법행위 방지”가 그것이다. 이와 같은 시민감시기구의 목표는 앞서 기술한 시민감시모델에 따라 그 중요도를 달리하는 경향을 보인다.
    조사중심의 시민감시모델 형태를 취하고 있는 뉴욕시의 Civilian Complaint Review Board(CCRB)는 뉴욕시 경찰국 구성원을 상대로 과도한 또는 불필요한 무력사용, 직권남용, 모욕적인 언어사용 등을 이유로 제기된 불만사항을 접수, 조사, 기소, 중재, 심리, 사실확인, 권고 등의 권한을 가진 독립적인 기관이다. 위원회는 조사방법, 권고사항, 민원제기 상황 등에 대한 통지규정 등을 포함한 절차규정에 따라 3명 이상의 위원으로 구성되는 패널을 구축하여 소관사항에 대한 조사를 감독하고, 그 문제에 대한 심리, 사실확인, 권고조치 등을 할 수 있는 권한을 부여할 수 있다. 또한 위원회는 위원들의 다수결에 의하여 증인출석을 강제할 수 있고, 이 조항에 근거한 소관사항 내의 문제에 대한 조사에 필요한 기록이나 자료들의 제출을 요구할 수 있다. 경찰청은 위원회의 조사에 전적으로 협조해야 하며 합리적인 요청사항에 대해서는 지원을 제공해야 한다. 또한 본 규정에 따라 수행되는 조사에 필요한 기록 및 기타자료의 요청에 대해서는 법으로 공개할 수 없도록 되어 있는 자료나 기록을 제외하고는 제공하는 것이 의무이다.
    다음으로 심의중심의 시민감시모델 형태를 취하고 있는 샌디에이고의 Citizens’ Review Board of Police Practice, Commission on Police Practice (San Diego, CA)는 샌디에이고시 경찰서의 직원들에 대하여 시민들이 제기한 심각한 민원사항을 검토 및 평가하고, 지속적인 민원으로 인한 징계처분 등을 검토 및 평가하는 것을 목적으로 한다. 이러한 검토 및 평가절차 후에 위원회는 경찰서장에게 정책과 절차에 관한 권고사항을 제공할 수 있다. CPP는 지역사회에 투명하고 책임질 수 있는 절차를 통해 경찰관에 의한 총격 및 구금 중 사망에 대한 독립적인 조사와 샌디에이고시 경찰청과 그 직원에 대한 모든 민원사항에 대하여 공정한 평가를 제공하는 것을 목적으로 하고 있다. 또한 CPP는 샌디에이고시 경찰청의 정책, 관행, 훈련, 프로토콜을 평가 및 검토하고, 개선을 위한 권고사항을 제시함에 있어서 지역사회를 대표하며, 법집행기관에게 지역사회에 대한 책임을 물음으로써 법집행에 대한 지역사회의 신뢰를 높이고자 하는 것을 주 임무로 한다.
    감사/모니터링 중심의 모델 형태를 취하고 있는 뉴올리언스의 Office of the Independent Police Monitor(OIPM)는 2008년 7월 10일 독립적인 경찰감독사무소를 창설하는 조례가 시의회에서 만장일치로 통과되었으며, 2008년 10월 4일 주헌장에 그 직책에 대한 권한을 부여함으로써 OIPM이 운영되기 시작하였다. 이에 따라 2009년 8월에 처음 문을 연 OIPM은 독립적인 민간경찰감독기관으로, 지역사회에 대한 경찰서비스, 경찰에 대한 시민의 신뢰 및 경찰관의 안전과 근무조건 개선을 그 목적으로 하고 있다. IPM은 뉴올리언스 경찰국 직원에 의한 위법행위를 주장하는 민원사항을 접수해야 한다. 그리고 뉴올리언스 경찰국은 경찰국에 접수된 모든 위법행위에 대한 민원사항을 공식적인 징계조사, 징계 인용, 비공식적 징계조사, 정보문서로 분류하여 4일 이내에 IPM에 통보해야 한다. IPM은 경찰국의 조사가 잘못 분류되었다고 생각하는 경우 모든 내부 조사분류를 재검토할 수 있으며 경찰국에 재분류할 것을 권고할 수 있다. 수사의 결과에 만족하지 못하여 민원을 제기한 시민들은 IPM으로 하여금 완료된 경찰수사에 대해 검토해줄 것을 요청할 수 있다. 만약 그 요청이 적절하다고 판단될 경우 IPM은 수사를 재개하도록 권고할 수 있으며, 추가적인 수사의 권고여부를 민원인에게 보고할 수 있다.

    5. 기소절차에 있어서 시민참여제도에 관한 비교법적 검토로 일본의 검찰심사회와 미국의 대배심제도를 비교하여 보았다.
    먼저 일본은 1948년 검찰심사회법을 가결함으로써 11명의 검찰심사원으로 구성된 검찰심사회가 불기소 사건에 대해 사후적으로 심사하는 제도를 시행하게 되었다. 동 법률은 공소권에 있어서 민의를 반영시키는 것을 목적으로 하였지만, 당시 그 의결은 권고적 사항에 그침으로써 큰 주목을 받지 못했다. 이후 검찰심사회 의결의 법적 구속력에 관한 논의가 지속되어 오다가 제도 도입 50년만인 2004년에 검찰심사회 의결에 법적 구속력을 부여하는 기소의결제도가 2004년에 도입되어 2009년부터 시행되고 있다.
    전후 도입 과정에 있어서는 형사사법절차에 있어 시민이 참여하는 것에 대해 다소 소극적인 면을 보였으나, 그 후 범죄피해자를 지원하는 제도를 확립하고 시민에게 보다 강력한 권한을 부여하는 등을 통해 시민참여제도로서의 의의가 더욱 강조되었다는 사실이 개정 상황 등을 통해 확인할 수 있다. 또한 전반적인 운용 상황도 안정적이라고 평가할 수 있으며, 강제기소제도의 신설 이후 사회적 관심을 불러일으켰다는 점 또한 형사사법절차에 있어 시민참여에 대한 이해도가 높아졌다고 평가할 수 있다.
    다음으로 미국의 대배심제도의 경우 1635년 매사추세츠 주에서 처음 시행되었으며, 이후 1791년 미연방헌법 수정 제5조에 “누구라도 대배심에 의한 고발 또는 기소가 있지 아니하는 한, 사형에 해당하는 죄 또는 중죄에 관하여 심리받지 아니한다”고 규정되면서 대배심에 의한 소추제도가 명문화되었다. 이와 같이 수정헌법은 대배심을 사법절차의 일부로 규정하였지만, 대배심은 자체적인 권한을 갖는 헌법상의 독립된 기구로 사법부와 행정부에 모두 대응하되 어디에도 소속되어 있지 않다. 이는 대배심의 목적, 즉 검사의 기소를 통제하고 피고인을 보호하기 위해서는 헌법과 법률의 한계 내에서 검사나 판사로부터 독립적으로 운영될 수 있는 자유가 있어야 하기 때문이다. 미국의 대배심은 소배심이라 불리는 재판배심원과 그 권한과 기능에 있어서 차이가 있다. 소배심은 형사재판에서 검찰과 피고인측이 제시한 증거를 보고 유무죄 평결을 내리는 것인 반면, 대배심은 유무죄를 가리는 것이 아니라 개인이 범죄를 저질렀고 재판에 회부되어야 한다고 믿을만한, 즉 기소할만한 “상당한 이유”가 있는지 여부를 결정하는 것이고, 대배심에서 충분한 증거가 있다고 판단하면 피고인에 대해 기소장을 발부하게 된다.
    미국 연방형사소송법(FRCrimP §6)에 따라 대배심은 16~23명으로 구성되며, 무작위로 선정한다. 배심원의 자격요건으로는 미국 시민이어야 하고, 18세 이상이어야 하며, 1년 동안 해당 사법권 안에 거주해야 한다. 또한 배심원의 자격서식을 충분히 작성할 수 있을 정도로 충분한 영어실력이 있어야 하고, 신체적ㆍ정신적 요건에 결격사유가 없어야 하며, 중범죄로 유죄판결을 받은 경력이 없어야 할 뿐 아니라 현재 1년 이상의 징역에 처해질 수 있는 중범죄로 혐의를 받고 있지 않아야 한다. 대배심은 조사대상을 소환하여 조사 중인 범죄에의 개입 여부에 대해 심문할 수 있으며, 증인들의 증언 등을 듣고 그러한 증거가 기소를 정당화하는지를 판단하게 된다. 모든 대배심원들은 검토 중인 사안에 대해 자신의 견해를 표현할 권리가 있으며, 결정을 내리기 전에 동료 대배심원들의 의견을 들어야 한다. 모든 대배심원들의 의견을 들은 후 투표가 실시되는데, 최소한 16명의 배심원이 참석해야 하며, 기소를 위해서는 그 가운데 12명의 대배심원들이 찬성해야 한다.
    현재 미국은 District of Columbia 주를 포함한 16개 주에 있어서 중죄에 대한 형사기소에 있어서 대배심에 의해 발부된 기소장을 필수적으로 요구하고 있으며, 플로리다 주, 조지아 주, 루이지애나 주, 미네소타 주, 로드아일랜드 주에서는 사형 또는 무기징역 사건에 대해서만 대배심 기소를 요구하고 있다. 한편 코네티컷 주와 펜실베이니아 주는 대배심에 의한 기소요건을 폐지했지만 여전히 대배심을 이용해 범죄행위에 대한 조사를 하도록 하고 있다. 나머지 주에서는 검사가 대배심에 의해 발부된 기소장을 통해서 또는 형사고소의 형태로 법원에 증거를 제출함으로써 형사절차를 개시할 수 있도록 선택적으로 운영하고 있다.
    미 연방법원에서 제공한 대배심 운영현황 자료를 보면, 지난 10년간 운영된 대배심 건수는 연평균 705건이었으며, 대배심 심리가 개최된 횟수는 연평균 8,046건이었다. 이는 각 대배심당 약 11건의 사건에 대한 심리를 행한 것이라 할 수 있다. 그리고 대배심에 참석한 배심원수는 연평균 166,903명이었지만 실제 심리에 참여한 배심원수는 연평균 160,596명으로, 거의 매년 배심원으로 참석한 시민의 수가 심리에 참여한 수보다 더 많은 것으로 나타났다. 이는 대배심에 대한 시민참여의 적극성이 나타난 것으로 볼 수 있다.

    6. 현행 수사 및 기소절차상 시민참여제도의 입법적 개선방안으로는 다음의 사항을 제시하고자 한다. 첫째, 형사절차상 시민참여제도의 기본적인 취지를 구현하기 위해서는 제도의 안정적인 운영이 가능해야 하고, 이를 위해서는 수사기관 내부의 예규형식이 아니라 적어도 수사기관에 대한 감독기능을 갖고 있는 법무부와 행정안전부의 부령 형식으로 상향 조정할 필요가 있다는 것이다. 둘째, 수사기관의 권한에 대한 시민의 통제라는 시민참여의 기본적인 취지에 비추어 볼 때, 피의자나 피해자, 또는 고발인과 그 대리인 등 사건관계인에게 시민위원회의 심의를 요청할 수 있는 권한이 부여되어야 할 것이다. 셋째, 시민위원회의 구성에 있어서는 알반시민들을 중심으로 위원을 구성하되 일정한 비율의 전문가가 참여하도록 함으로써 전문지식의 결여에 대한 시민들의 우려를 보완할 필요가 있다. 이 경우 일반시민위원의 구성에 있어서 검찰과 같이 만 19세 이상 건전한 대한민국 국민 가운데 시민위원회에 참여하고자 하는 사람들로부터 신청을 받아서 무작위로 추첨하는 방식이 가장 합리적이라 할 것이다. 넷째, 수사 및 기소절차의 공정성과 적법성, 인권침해 등과 관련하여 이의를 제기하고자 하는 사건관계인은 사건의 유형과 관계없이 시민위원회에 심의를 요청할 수 있다고 보는 것이 타당하다고 할 것인 바, 시민위원회 규정 내에 심의대상사건에 대하여 제한규정을 두지 않는 것이 바람직하다고 본다. 다섯째, 시민위원회는 수사기관의 판단에 있어서 일반시민들의 법감정과 상식이 고려될 수 있는 통로를 제공할 수 있을 뿐 아니라, 오류가 있거나 왜곡된 수사기관의 판단을 재검토함으로써 수사기관의 권한이 함부로 행사되지 못하도록 통제할 수 있다는 점에서 참여시민의 심의의견에 수사기관이 기속되도록 하는 것이 가장 바람직하다고 본다. 여섯째, 시민위원회에 관한 규정에 참여시민에 대한 개인정보 공개금지 및 신변보호조치에 관한 명문규정이 도입될 필요가 있으며, 이와 아울러 심의결과에 대해서도 비공개를 원칙으로 하는 것이 타당하다.
    다음으로 수사 및 기소절차상 시민참여제도에 대한 정책적 개선방안으로는 다음 사항을 제시하고자 한다. 첫째, 수사기관의 위법행위 여부에 대한 정확한 사실관계를 파악하기 위해서는 수사기관의 의견뿐만 아니라 그 행위로 인해 피해를 입은 당사자인 사건관계인의 진술이 함께 고려되어야만 사실관계를 정확하게 판단할 수 있다. 따라서 심의절차에 있어서 대상사건과 관련한 실질적 이해당사자인 피의자나 피해자 등과 같은 사건관계인이 심의절차와 결과의 공정성에 대해 납득할 수 있도록 하기 위해서는 위원회 심의절차에 직접 출석하여 의견을 진술할 수 있는 기회를 보장하는 것이 바람직하다. 둘째, 수사와 관련하여 노출되어서는 안되는 사항이나 개인정보 등은 철저하게 비공개로 하되, 심의대상 사건과 관련된 자료나 증거가 심의과정에서 검토될 필요가 있다는 위원회의 판단이 있는 경우에는 수사기관에서 해당 자료를 제공하도록 의무화할 필요가 있다. 셋째, 시민위원회가 참여시민들을 통해 일반국민의 상식이나 법감정을 대변하기 위해서는 다양한 분야의 시민들이 참여하는 것이 바람직하다고 할 것이다. 따라서 일반시민들이 수사기관의 시민위원회에 참여하도록 하기 위해서는 참여시민의 모집방법을 다양화 할 필요가 있다. 넷째, 시민위원회는 수사기관의 업무에 협조하고 자문하기 위한 기구가 아니라 수사 등의 절차가 공정하고 적법하게 이루어졌는가를 감시하고 통제하기 위한 기구라는 점을 명확히 인식한다면, 참여시민의 의견이 요구되는 대상사건이 있는 경우 즉각적인 회의개최를 가능하도록 할 필요가 있다. 다섯째, 시민위원회가 더 이상 수사기관의 기울어진 저울이 되지 않기 위해서는 수사기관으로부터 분리되어 별도의 독립된 기구로 운영될 필요가 있다. 다만 현재로서는 수사권에 대한 시민통제의 필요성에 대해서는 국민들이 어느 정도 인식하고 있지만, 시민위원회 참여 자체에 대해서는 인식이 충분하지 않고 시민위원회의 법적 지위와 관련한 입법기관의 논의도 제대로 이루어지지 않고 있기 때문에 수사기관으로부터 독립된 형태의 시민통제기구의 설립은 좀 더 시간과 합의가 필요한 문제라 할 것이다.

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