연구보고서
보고서명삶의 질 제고를 위한 생활SOC 운영 효율화 방안 연구
보고서명(영문)Strategies to Improve Efficiency in Operation and Maintenance of Neighborhood Facilities
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국문초록
- 일상생활과 밀접한 보육, 문화, 체육 등 관련 시설이 부족하여 국민이 체감하는 삶의 질이 낮은 수준이라는 인식이 확대되면서, 정부는 최근 생활SOC 3개년 계획(2020~2022)을 수립하고 지역 간 시
설 불균형을 해소하고 삶의 질을 높이기 위해 생활SOC 복합화사업을 적극 추진중이다. 그러나 연간 10조 가량의 대규모로 추진되고 있는 생활SOC 관련 사업들은 시설의 확충으로 기대가 되는 한편, 지
속적 운영관리 측면에서는 우려도 제기되고 있다. 사회적 요구에 따라 생활SOC 공급의 지속적 확대는 불가피한 상황에서 증가하는 생활SOC의 지속성을 확보하기 위해서는 운영 효율화를 위한 현황 진
단 및 구체적 대안 마련이 필요한 시점이다.
이에 본 연구는 기존에 공급된 주요 생활SOC 시설의 운영에 대해서는 현황자료조차 부족한 상황이므로 먼저 생활SOC 개별 및 복합화 시설들의 운영현황을 분석하여 효율화 영향요인을 도출하고 이러
한 현황과 실제 효율적 운영 사례들을 기반으로 운영 시설별․단계별 효율화 제고 요인과 운영 효율화 위협 요인들을 제시한 “생활SOC 운영 효율화 가이드”를 마련하고자 기획되었다. 생활SOC 시설(3장)
과 운영자, 이용자의 현황과 실태를 조사(4장)하여 생활SOC 운영 현황을 분석하고, 우수한 운영사례로 손꼽히는 국내외 생활SOC 시설에 대한 효율적 운영의 특성을 도출하여(5장), 생활SOC 운영 효율
화를 위한 가이드를 마련하였다. 이러한 연구의 결과 및 성과를 요약하면 다음과 같다.
2장에서는 생활SOC 운영 효율성을 분석하기 위한 이론적 배경과 틀을 도출하기 위해 선행연구와 정책 자료 등을 분석하였다. 생활SOC가 삶의 질에 미치는 영향력은 삶의 질 관련 지표에도 직접적·간
접적으로 반영되어 있는데 일상생활 활동기회 및 환경, 개인의 주관적 삶의 질, 지역·계층 간 인프라 제공 형평성 등 3개 부문에서 생활SOC와 관련된 삶의 질 지표를 찾을 수 있다. 이러한 이론과 선행연
구, 정책현황, 운영 문제점 등을 고려하여 본 연구의 실태조사 및 운영 효율화 방안 도출 방법에 있어서는 개별 시설 단위의 미시적 운영효율성을 제고하는 네 가지 요인(공간의 질, 프로그램의 질, 재정적
구조, 사회적 구조)과 함께, 운영효율화의 기본 전제로서 입지 적정성에 대한 고려를 병행하는 틀로 설정하였다. 3장과 4장의 시설단위 운영실태 분석 및 5장의 사례 분석을 위한 조사의 틀로 성과 목표와
부문(효율성·효과성)을 고려한 조사 체계를 도출하고 생활SOC 공급 전략으로서 복합화사업에 초점하는 연구이므로, 복합화의 장점에 관한 조사항목을 프로그램의 질 및 사회적 구조 부문에 반영하였다.
3장에서는 일차적으로 생활SOC의 기본적인 운영현황을 파악하고 나아가 운영효율성 분석을 수행하여 현황을 기반으로 생활SOC 효율적 운영 요인을 도출하였다.
지자체 생활SOC시설 담당자의 협조를 통해 운영실태 자료를 작성하였고 공공도서관 157곳, 국민체육센터 139곳, 국공립 어린이집 272곳 등 총 1,336 곳에 대한 실태조사 결과가 취합되었으며 조사
목적에 맞게 조사 대상을 2018년 이전 조성된 시설로 한정하면서 사업 시작 시점이 2018년인 다함께 돌봄센터의 경우 총 13곳의 자료를 구축하였다. 생활SOC 시설의 규모는 공공도서관과 국민체육센터,
공립노인요양시설이 평균면적이 큰 편이고 이들 시설은 대부분 신축으로 조성되었다. 이에 이 3 종류의 시설의 건축비가 상대적으로 높은 것으로 조사되었다. 그러나 단위면적당 건축비는 공동육아나눔
터와 가족센터가 높은 편이다. 관리운영비용을 고려할 수 있는 평균 연간 세출액은 공공도서관, 국민 체육센터, 공립노인요양시설, 가족센터 등이 높은 편이었고, 평균 연간 이용자수는 공공도서관과 국민
체육센터가 높았다. 이들 시설 중 복합화시설과 단일시설의 특성을 비교해 보면, 공공도서관의 경우 평균 시설면적과 세출액이 복합시설에 비해 단일 시설이 크지만, 국민체육센터와 생활문화센터의 경
우 복합시설의 단위면적당 평균 건축비와 세출액이 단일시설보다 작은 것으로 조사되었다. 이러한 자료를 기반으로 운영효율성 분석(DEA분석)을 실시한 결과, 시설규모대비 이용자수 측면에서는 공동육
아나눔터와 작은도서관이 상대적으로 높고, 국민체육센터가 상대적으로 낮은 것으로 분석되었다. 세출액 대비 이용자수 측면에서는 문화시설(공공도서관, 국민체육센터, 생활문화센터)가 보건복지시설
(주민건강센터, 공동육아나눔터, 가족센터)에 비해서 큰 것으로 나타났다. 운영효율성계수는 국공립어린이집, 공공도서관, 국민체육센터가 높고, 작은도서관, 생활문화센터, 주민건강센터가 상대적으로 낮
은 것으로 분석되었다.
4장에서는 생활SOC 복합화시설의 운영실태와 이용자의 삶의 질에 대한 인터뷰 및 설문조사를 통해, 생활SOC 복합화시설 운영 및 이용실태를 파악하였다. 조사대상은 생활SOC 복합화 시설 중 주요
사례로서 도시와 농촌, 시설의 종류, 학교시설 복합화 등 특성 요인을 고려하여 금산다락원, 증평군립 도서관, 화성이음터, 곰달래문화복지센터 등 4개 기관을 선정하였다.
사례기관은 모두 코로나19의 대유행으로 시설 폐쇄 및 운영 중단 등을 경험하였으며, 그 결과 이용자 수가 크게 감소하여 비대면서비스를 적극적으로 도입하고 직원 및 강사의 역량 강화를 위한 노력을
진행하고 있었다. 또한 지역주민의 욕구에 부합하는 프로그램 운영을 통해서 사업 활성화를 추진하고 있었으며 일부 기관의 경우 단순한 지역주민의 의견 청취를 넘어서서 운영과정에서 지역주민의 참여,
주민의 주도성을 적극적으로 지원하고 있다. 또한 타지역 주민에게도 시설 및 프로그램을 개방하고 비교적 저렴한 이용료 수준을 유지하고자 노력하고 있었다.
복합화시설의 효율성을 인식하고 공간의 공유를 통한 효율성을 제고하는 방안으로 운영을 꾀하고 있었지만 일부 예산의 중복가능성, 혼잡요인의 발생, 이용자의 불편사항 등을 복합화 사업의 역효과로 제
시하였다. 이러한 운영자 심층조사를 종합한 결과 다음과 같은 정책 제안을 도출하였다. 첫째, 생활 SOC 운영 효율화는 수익증대가 아닌 비용절감 차원에서 접근하는 것이 적절하다. 둘째, 단순한 공간적
복합을 넘어 기능적 복합, 시설구성 및 규모의 적절성에 대한 고려가 필요하다. 셋째, 복합시설의 공식적, 비공식적 협조체계를 마련하고 업무의 협력 진행 노력이 필요하다. 넷째, 지자체와 시설의 소관 부
처, 내부 부서간 협력이 필요하다. 다섯째, 지역주민의 요구와 수요를 충분히 반영해야 한다.
한편, 시설 이용자의 삶의 질 조사(4개 기관 이용자 443명) 결과를 살펴보면, 이용자의 삶의 질은 가족관계만족도(82.1%), 건강한 삶 기여도(78.7%), 시설이용 편리성(78.2%), 시설 정보 획득(78.0%)
측면에서 높았으며, 세대간 교류(54.6%), 대인신뢰도(58.5%), 시설 접근성(58.8%) 등의 측면에서는 만족도가 낮은 것으로 조사되었다. 또한 통계청 삶의질 조사 지표와 비교해보면, 생활SOC 복합화시
설 이용자와 국민 삶의 질의 차이가 큰 지표는, 생활SOC 복합화시설 이용자의 삶의 질 수준은 일반 국민에 비해 건강, 여가, 시민참여 부문에서 높은 반면, 주거 혹은 거주지역 환경 부문에서는 낮은 것
으로 나타났다.
5장에서는 국내외 12개의 사례를 검토하여 전반적인 시사점과 운영체계, 프로그램, 수익구조, (기획단계)입지/공간 총 4개 분야 15개 우수특징별 시사점을 도출하였으며 그 결과는 다음과 같은 시사
점을 얻었다. 첫째, 운영체계, 프로그램, 수익구조, 공간의 질 등 분야별 우수 특징들은 서로 맞물려 작용한다. 주민참여가 원활한 사례에서는 지역수요 맞춤형 프로그램 개발·운영되고 있었고, 이는 곧 이
용률 증대로 이어지고 있었으며, 재원 다각화를 달성한 사례에서는 질 좋은 프로그램이 꾸준히 제공될 수 있었고, 이에 따라 이용률도 높았다. 둘째, 생활SOC의 지역사회 내 역할을 고려하여 통합 비전을
설정하고, 지역 실정에 따라 지역맞춤형 운영·관리모델을 제시할 필요가 있다. 셋째, 생활SOC의 지역 맞춤형 운영을 위하여, 기획 단계부터 설계, 운영까지 주민, 행정, 지역단체, 전문가 등이 참여하는 과
정 운영이 필요하다.
6장에서는 3~5장의 연구과정에서 도출한 운영효율성 요인과 특성 등을 종합 분석하여 생활SOC의 효율적 운영을 위한 정책과제를 종합하고 이를 극복할 수 있도록 생활SOC 의 조성 및 운영 단계별․시
설별 “생활SOC 운영 효율화 가이드(안)”을 마련하였다. ‘생활SOC 운영효율화 가이드’는 생활SOC 공급 및 운영의 각 단계에서 각각의 고려사항이 논의되고 계획 및 운영에 실제적으로 반영될 수 있도록
유도하는 것을 목적으로 ‘운영효율화 가이드 일반 사항’과 ‘유형별 운영효율화 가이드’ 두 부분으로 구성하였다.
또한 생활SOC 생애주기를 크게 ‘기획·조성 단계’와 ‘운영단계’로 나누고 각 단계에서 운영효율화를 위해 적용해야할 사항들을 제시하였다. 각각의 유형별·단계별 가이드는 ‘운영효율화 요인’과 ‘운영효
율화 위협 요인’을 5가지 운영의 구성 요소(‘입지’, ‘공간’, ‘프로그램’, ‘거버넌스’, ‘재정’)로 구분하여 제시하며, 경우에 따라서 지역 내 생활SOC의 위계(‘지역거점시설’/‘마을단위시설’), 복합화 여부, 지
역 특성(‘도시지역’/‘농촌지역’)에 따라 필요한 세부 고려사항을 별도로 표기하였다. 이 가이드에는 각 고려사항이 운영 제고에 도움이 되는 사항이면 운영효율화 제고 요인으로, 운영 효율성을 저해하는 요
인이면 운영효율화 위협 요인으로 표기하여 가독성을 높혔다. 시설별 자료와 공공시설 관련 매뉴얼을 참조하여 운영에 고려사항들을 도출하였으며 이해를 돕기 위해서 선행연구 및 자료들을 통해 사례와
예시를 풍부하게 제시하고자 했다. 시설간, 기능간, 주체간 갈등을 피하고 협의와 조율이 가능할 수 있도록 구체적 설명을 추가하였다. 이에 생활SOC 복합화 사업 및 도시재생뉴딜사업 등 지역개발사업의
추진시에도 운영계획 수립을 위한 논의자료로 활용될 수 있을 것이다.
더불어 생활SOC 운영 효율화 가이드의 활용에 있어 본 연구에서 제안한 생활SOC 복합화시설 이용자 삶의 질 지표가 정기적․지속적으로 생산․관리된다면, 현재 도입 초기에 있는 생활SOC 복합화 지
원 정책의 성과를 모니터링 할 수 있는 기초자료로도 활용이 가능할 것으로 기대된다.