연구보고서
보고서명공정경제 구현을 위한 과징금 유효성 제고방안에 관한 연구 -공정거래위원회 부과 과징금을 중심으로-
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국문초록
- 본 연구에서는 공정거래위원회의 주요 정책수단인 과징금의 경제적 효과에 대해 공정거래위원회의 의결서 자료를 디지털화하고 한국기업데이터 기업생태계 자료와 연계한 미시자료를 구축하여 실증적으로 분석하였다. 실증분석 결과 과징금이 기업의 위법행위에 억지력을 미쳐 국민경제에 의도한 영향을 미치기에는 단속 건수나 과징금 액수에 있어 경제규모 대비 유의하게 과소하며, 과징금 부과 산업 또한 편중되어 있고 유효 매출액 대비 과징금 비율은 기업규모에 따라 역진적인 것이 확인되었다. 특히 대기업의 경우 별건으로 과징금을 부과받고 있는 반복 위반사항이 확인되어 기초통계 자체만으로도 과징금의 억제에 대해 상당 부분 회의적인 결과가 도출되었음을 확인할 수 있었다.
기업 고정효과와 시간 고정효과를 통제한 고정효과 패널분석 결과, 분석기간동안 평균 매출액 대비 22%가 넘는 과징금을 부과받은 소상공인의 경우 단기간에 기업 수익성이 악화되는 억지력의 증거가 발견되었지만, 적발 시 평균 매출액 대비 단 0.17%의 과징금만을 부과받는 대기업은 물론 중견기업과 소상공인이 아닌 중소기업들의 경우에도 중장기는 물론 단기간에도 불이익이 발생하지 않음이 발견되었다. 오히려, 소상공인이 아닌 기업들에서 과징금을 부과받은 경우 비정상적 영업이익이 발생함까지 확인할 수 있었는데, 이는 해당 기업이 모든 위반행위에 대해 적발되지 않았고 적발된 사건에 대한 과징금의 규모가 과소했을 때 나타날 수 있는 현상이라는 점에서 매우 우려스럽다고 평가할 수 있다. 또한, 소분류단위 산업 고정효과와 시간고정효과를 통제한 산업단위 패널분석 결과, 과징금 금액이 시장 집중도에 영향을 주었다는 증거를 발견할 수 없어 과징금이 시장구조 개선의 유효한 도구가 된다는 증거가 있다고 보기 어렵다는 결론을 얻을 수 있었다.
요컨대, 공정거래위원회의 과징금이 특히 행위 예방적, 억제적 역할을 수행하여 국민경제에 기여한다는 증거는 발견할 수 없었던 반면, 오히려 과징금이 역진적인 부과와 효과를 통해 국민들의 공정성 인식을 해하고 있을 가능성을 확인할 수 있었다고 볼 수 있다. 아무리 특정 기업이 명백한 위법행위를 했다고 해도 만일 다른 기업의 위법행위가 더 가볍게 처리된다면 해당기업은 그 결과를 공정하다고 승복하지 않을 것이기 때문에, 이와 같은 역진적인 상황은 빠르게 해소되거나 해명될 필요가 있다.
실증분석과 함께 본 연구에서는 공정거래위원회의 성과관리체계도 함께 검토하였다. 성과계획서 검토 결과 공정거래위원회의 과징금과 관련된 성과지표들은 일반적으로 만족도 또는 단속 건수, 제도 개선 수 등 정성지표 또는 산출지표로 볼 수 있어, 실제 경제적 성과에 관한 정량적 결과지표가 관리되고 있지 않음을 확인할 수 있었다. 재정성과관리에 있어서는 일반적으로 계량 가능한 질적인 결과지표를 활용하는 것이 권고되며 현재 결과지표의 사용이 가능하다는 점을 확인한 연구들이 있는 점을 고려하면 공정거래위원회의 재정성과관리체계, 특히 성과계획서와 보고서 관리체계는 개선의 여지가 있음을 확인할 수 있었다.
만일 경쟁당국이 과징금 제도를 유지하려 한다면, 과징금 제도를 보다 명실상부하게 설계하고 운영할 필요가 있다. 이를 위해서는 과징금 단속 건수의 증가도 중요하지만, 단속 건수 증가에는 분명한 행정적 한계가 있는 만큼 과징금 부과금액의 유효화가 필요할 것이다. 또한, 공정거래위원회의 성과관리와 정책평가에 있어서는 실제 의도한 결과가 도출되었는지에 관한 정량결과지표를 성과지표로 정하여 관리할 필요가 있다.