연구보고서
보고서명EU 배출권거래제 4기의 핵심 설계 변화 분석과 국내 배출권거래제 3기에의 시사점
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국문초록
- 1. 연구의 배경
□ 파리협정 이행규칙의 채택으로 지속적인 온실가스 감축에 대한 국내외적 압박 증대 전망
○ 모든 당사국은 2024년 이후부터 국가결정기여(Nationally Determined Contribution: NDC) 이행의 진전 추적 정보를 제공해야 하는 의무가 부과됨
○ 2030년 감축 목표 달성을 위한 지속적인 온실가스 감축 노력 필요
□ 국내 감축목표 달성을 위한 핵심 정책인 배출권거래제의 제3차 계획기간(‘21~’25) 할당계획이 올해(‘20년) 수립 예정
○ 정부는 EU 배출권거래제(EU ETS)의 설계를 참고해 국내 배출권거래제 설계 변경 추진 중
○ 이를 구체화해 2020년 『제3차 계획기간 국가 배출권 할당계획』을 수립 예상
□ EU ETS는 운영기간, 핵심 설계 노하우 등에서 국내 배출권거래제보다 앞서있는 좋은 벤치마크 대상임
○ EU는 우리나라보다 10년 앞서 2005년에 배출권거래제를 도입
○ EU ETS는 세계 최대 규모의 가장 성공적인 배출권거래제로 평가(이정은 외, 2015)
○ 따라서 EU ETS의 제도 설계가 그 동안 어떻게 변화해 왔고, 2018년 확정·공포된 4기(2021-2030)의 핵심설계가 어떻게 설계되었는지를 확인해볼 필요
□ 본 연구는 EU ETS 1-3기 그리고 4기 동안의 핵심설계 변화를 살펴보고, 향후 국내 배출권거래제 설계 및 운영에 있어서의 시사점 도출
○ 여러 설계요소들 중에서 배출허용총량, 배출권 할당, 시장안정화 조치, 감축지원제도 등을 중심으로 살펴봄
2. EU ETS 1-4기 핵심설계 변화 주요 내용
□ EU ETS는 개별 국가들의 독립성이 보장된 단순 연합에서,EU 차원의 배출허용총량과 조화된 할당 규칙이 적용되는 단일 시스템으로 진화 중
□ EU 2030 온실가스 감축목표 달성을 위해 4기 배출허용총량은 3기에 비해 강화되어 더 빠른 속도로 감소 예정
□ 배출권 할당에 있어 발전부문에 대해서는 3기와 마찬가지로경매를 통한 유상할당을 기본 할당방식으로 적용
○ 하지만 계속하여 저소득 회원국의 발전부문 현대화를 위한 무상할당을 일부 허용
□ 산업부문에 대해서는 탄소누출 위험 그룹의 정량평가 기준을 변경해 실제 탄소누출 위험에 노출된 업종을 최대한 정확히 파악
○ 3기처럼 2단계 평가를 통해 1단계 정량평가를 보완함으로써 무상할당제도 취지에 맞게 산업부문 보호를 놓치지 않고 있음
□ 4기에는 EU ETS를 통한 저탄소 에너지 혁신에 대한 지원이더욱 강화될 예정
○ 3기에 NER300 프로그램을 통해 이루어진 저탄소 에너지 혁신 지원이, 4기에는 규모가 증가하고 대상 범위가 확대된 혁신기금(Innovation Fund)을 통해 이루어질 예정
○ 또한, 저소득 회원국의 에너지부문 현대화를 지원하기 위하여 현대화기금(Modernisation Fund)이 EU ETS 차원에서 운영될 예정
3. 국내 배출권거래제 설계 및 운영에 대한 시사점
□ EU ETS 핵심설계와 1-4기 동안 핵심설계 변경 논의로부터향후 국내 배출권거래제 설계 및 운영에 대한 시사점을 도출
□ 국내 배출권거래제 설계에 대한 시사점으로는 1)벤치마크 갱신 방안 마련, 2)국내 산업구조 및 특성을 반영한 무상할당업종 선정 기준 마련과 2단계 평가 도입, 3)경매 수익의 구체적 활용 방안 마련을 제시([그림 요약-1] 참조)
□ 향후 배출권거래제 운영에 대한 시사점으로는 1)제도 개정의 객관적이고 심도 있는 영향평가, 2)계획 및 제도 개정의 이른 확정을 통한 제도 안정성 및 대응 기회 제공, 3)배출권거래제 거버넌스 조정 및 이해관계자 참여 확대 유도를 제시([그림 요약-1] 참조)
3.1. 국내 배출권거래제 설계에 대한 시사점
□ 벤치마크 갱신 방안의 선제적 마련 필요
○ 국내 배출권거래제에서도 EU ETS와 같이 벤치마크 할당방식 비중이 증가하는 추세
○ 『제2차 기후변화대응 기본계획』과 『제3차 배출권거래제 기본계획』에 따르면 벤치마크 할당방식의 비중은 더욱 증가할 전망
○ 벤치마크 비중이 확대될 경우, 향후 벤치마크 갱신의 필요성이 제기될 수 있음
○ 따라서 EU ETS에서와 같이 사전적인 벤치마크 갱신 규칙을 마련하여 업체들에게 예측가능하고 제도화된 사업환경을 마련해줄 필요
□ 국내 특성을 반영한 무상할당업종 선정 기준 마련과 2단계 평가 도입 필요
○ 정부는 EU ETS 4기의 탄소노출 위험지수를 차용하여 국내 배출권거래제 3기부터 무상할당업종 선정 기준으로 활용할 계획
○ 무상할당 취지에 비추어 볼 때 국내 배출권거래제 2기의 무상할당업종 선정 결과는 큰 문제가 없는 것으로 판단
○ 그럼에도 불구하고 국내 배출권거래제 무상할당업종 선정기준을 변경해야 한다면, 단순히 EU의 기준을 차용하기 보다는 국내와 EU의 산업구조 특성과 차이를 반영할 수 있도록 다양한 기준안을 검토할 필요
○ 한편, EU ETS에서 정량평가를 보완하기 위해 사용하고 있는 정성평가는 반드시 도입되어야 한다고 판단됨
□ 경매 수익의 구체적 활용 방안 마련 필요
○ 국내 배출권거래제는 2기부터 경매를 통한 유상할당을 도입하였고, 경매비중은 더욱 증가할 것으로 예상
○ 배출권 경매수익을 활용하여 국내산업에 대한 지원대책을 마련하겠다는 방향은 설정되었지만, 구체적인 경매수익 활용방안이 마련되지 않은 실정
○ 경매수익의 구체적 활용방안을 시급히 마련해야 함
○ 한편, EU ETS와 같이 경매수익의 활용 용도가 지정된 배출권을 별도로 경매하는 방안 역시 고려 필요
3.2. 국내 배출권거래제 운영에 대한 시사점
□ 제도 개편의 객관적이고 심도 있는 영향평가 시행 필요
○ EU는 ETS 제도 개편에 앞서 다양한 옵션들을 설정하여 검토하고, 다양한 측면(환경, 경제, 사회 등)에서의 영향을 평가하여 비교
○ 반면, 국내의 경우에도 영향평가를 실시하지만, 상당히 단편적이며 분석이 빈약한 것으로 평가됨
○ 향후 제도 개편에 있어서는 보다 객관적이고 심도 있는 영향평가를 실시하고, 이해관계자들과의 논의 시 그 결과를 공유할 필요가 있음
□ 제도 개편시 조속한 확정을 통한 제도 안정성 제고 및 ETS 참여자들에게 대응기회 제공
○ EU ETS는 거래기간 시작 수년 전에 제도 운영을 위한 지침 개정을 완료함으로써 대상업체들에게 제도 운영의 확실성을 제공
○ 하지만 우리나라는 계획기간 직전, 심지어 계획기간 운영 중에 할당계획을 확정하거나 주요 설계요소를 변경함으로써 업체들에게 제도 운영의 확실성과 대응 기회 제공에 매우 미흡
○ 향후 할당계획, 시행령, 지침과 같은 제도 운영 규칙은 반드시 계획기간 이전에 확정 및 개정을 마무리하여 할당대상업체들에게 제도의 안정성을 제공하고 업체들이 제도에 맞춰 대응할 수 있는 충분한 기회를 제공해야 함
□ 배출권거래제도의 거버넌스 조정 및 이해관계자 참여 확대 필요
○ 배출권거래제가 다양한 이해관계자들을 아우르고 있는 만큼, EU ETS 운영에 있어서도 다양한 이해관계자들을 대표하는 기관들이 참여
○ 반면, 우리나라의 경우 법령(배출권거래법) 소관은 환경부, 기획재정부, 국무조정실의 공동소관이지만, 기본계획 및 할당계획 수립, 할당 및 경매 운영 지침, 경매 수익 관리와 같은 총괄기능과 업체별 배출권 할당 및 배출량 인증, 과징금 부과 등 집행 기능의 대부분이 환경부에 집중
○ 부문별 관장기관이 제도 계획, 할당, 경매수입 관리 등에 보다 직접적으로 참여할 수 있도록 거버넌스 조정이 필요
○ 특히 배출권거래제는 다양한 이해관계자가 포함되어 있는 만큼 이를 아울러 조정할 수 있는 기관을 중심으로 거버넌스가 조정될 필요
○ 또한 EU에서는 EU ETS 지침 및 관련 규정 변경 시 다양한 이해 관계자와 논의를 진행하고, 그들의 참여를 상세히 기록해 보관
○ 우리나라도 향후에는 이해관계자의 제도 운영에의 실질적 참여를 유도하는 방향으로 개선 필요