국책연구동향
연구보고서
보고서명비영리 일자리 확충을 위한 전략 방안
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국문초록
비영리 일자리 창출 필요성
지난 10년간 한국의 청년층의 고용상황은 악화되고 있으나, 중소기업 부문의 인력난은 해소되지 않고 있는 일자리의 미스매치 현상이 지속되고 있다. 일자리의 안정성, 급여 수준, 복리후생 등 외재적 보상(extrinsic compensation) 측면에서 인기가 있는 공공부문과 대기업 부문의 일자리 창출은 한계가 있다, 따라서 일의 사회적 의미와 보람, 개인의 성장 가능성 등 내재적 보상(intrinsic compensation)을 추구하는 청년들에게 직업적 대안이 될 수 있는 섹터의 발굴과 지원이 필요하다.
‘사회적 가치’의 창출을 지향하는 비영리 부문은 내재적 보상을 중요하게 생각하는 청년들을 위한 일자리 공급처가 될 잠재력을 가지고 있다. 선진국에서 비영리 부문은 단순히 자원봉사 개념을 넘어 중요한 유급(paid) 일자리 창출원 역할을 하고 있다. 유급일자리 기준으로 네덜란드의 비영리 고용 비중은 전체 취업자의 10.3%이고 세계 31개국에서 평균 4.5%의 일자리를 비영리 부문에서 창출하고 있다. 그러나 한국은 비영리 고용 비중이 2.7%로 비영리 부문의 일자리 창출이 매우 제한적이다.
국내 기존 연구들은 사회적 일자리, 사회서비스, 사회적경제, 제3섹터 등의 분야에 대한 정책적 육성 방안을 주로 다룬 데 반해, 본 연구는 시민사회의 전통적인 비영리기관들을 대상으로 일자리 확충 방안을 연구한다. 본 연구는 비영리 부문에서도 개별법의 규율을 받는 사회복지법인, 사립학교법인, 의료법인 등을 제외하고, 지금까지 정부 정책의 사각지대에 있었던 NGO, (민법, 공익법인 설립·운영에 관한 법률 등 일반법의 규율을 받는) 비영리법인, 마을공동체, 자원봉사단체 등을 대상으로 일자리 실태를 파악하고 일자리 창출을 위한 정책방안을 제시한다.
비영리 일자리에 대한 정의
Salamon과 Anheier(1997)의 정의에 따르면 비영리단체(NPO)란 이윤의 배분금지(non-profit-distributing), 자치(self-governing), 민간영역(private), 자발성(non-compulsory) 등의 성격을 가진 조직(organization)을 의미한다. 비영리단체의 일자리는 경제적 보상 대신 ‘공공선’의 가치를 추구한다는 특징을 갖는다. 비영리 일자리가 추구하는 시민교육, 시민역량, 시민권, 책무성과 투명성 제고 등 공공선의 가치는 사회통합을 위해 매우 중요한 역할을 한다.
서구사회에서 비영리 일자리는 어엿한 직업으로 인정받고 있다. 유럽 비영리 부문의 고용 기여도를 조사한 Enjolras 등(2018)의 연구에 따르면 유럽 29개국은 자원봉사를 포함해 전체 고용의 7.8%를 비영리 부문에서 창출하는데, 영역별 고용 분포를 보면 교육, 사회서비스, 보건, 주거, 지역사회개발 등 서비스(service) 분야에서 55%, 문화, 여가, 회원조직, 환경, 종교 등 시민권리옹호(expressive) 분야에서 41%, 기타 자선, 국제개발 등에서 4%를 창출한다. 같은 연구에서 유럽연합(EU) 12개국의 경우 2000년대 초와 2010년대 초 사이에 총 고용은 0.6% 증가에 그친 반면, 자원봉사를 제외한 비영리 부문의 유급일자리는 3.4% 증가했다. 특히 스페인의 경우 2008-2013년 사이에 총 고용은 3.5% 감소한 반면, 비영리 일자리는 6.6% 증가해, 비영리 부문이 글로벌 위기로 인한 고용충격 흡수에 큰 역할을 했음을 알 수 있다.
(중략)
한국의 비영리 일자리 실태
우리나라에서는 1999년 비영리민간단체지원법이 제정되면서 포괄적인 지원이 시작되었다. 이 법은 비영리민간단체 등록제, 등록단체의 공익사업 소요경비에 대한 보조금 지원 등을 도입했는데, 보조금 지원의 조건과 방식은 보조금 관리에 관한 법률과 지방재정법 규정에 따르도록 했다. 이 법령들에 따르면 보조금 예산은 단체의 대표, 상근자 및 사업수행자의 인건비로 사용할 수 없다. 비영리단체에 대한 개인기부금의 경우 연간 1천만원까지는 기부금의 15%를 세액공제하고, 초과분에 대해서는 30% 세액공제 해준다. 예를 들어 매월 3만원씩 정기기부하면 연말정산시 5만 4천원을 환급해 준다.
우리나라 공익활동가들의 임금과 관련하여, 통계청 일자리행정통계상 비영리단체 관련 항목에는 사회적기업과 대규모 법인(사립학교, 의료)이 포함되어 있어 활동가 임금 수준을 파악하기 어렵다. 다만 지금까지 간헐적으로 실시된 설문조사에서 활동가들은 경제적 어려움을 일관되게 토로해 왔다. 가장 최근 조사인 2019년 서울시NPO지원센터와 공익조합동행의 조사에 따르면 40대 경력 10년차 공익활동가의 월평균소득(稅前)은 231.9만원으로 전체 임금근로자 평균의 90.2% 수준이다.
우리나라에서 비영리 부문의 공익활동가들은 일반 국민들에게 정상적인 직업으로 인정받지 못하고 있다. 비영리 부문의 사회경제적 효과에 관한 연구는 아직 활성화되어 있지 않다. 일반국민들은 비영리 일자리의 사회적 기여에 대해 제대로 인식하기 어렵다. 특히 우리나라 NGO, 마을공동체, 민간비영리법인 등 시민사회의 전통적인 비영리단체의 경우 임금, 근로여건 등 일자리의 질 수준이 지나치게 낮은 것이 문제점으로 지적되고 있다. 비록 비영리 일자리의 매력이 외재적 보상보다 내재적 보상에 있는 것이 사실이지만, 현재 우리나라 비영리 일자리 실태는 열악한 근로여건으로 인해 지속가능성을 위협받는 수준인 것으로 알려져 있다. 시민사회에서 기성세대 활동가들은 중간지원조직과 같은 제도화된 영역에 편입되어 간 반면, 이들을 이어 일할 젊은 활동가를 구하기는 점점 어려워지고 있다. 한편 정부의 사회적경제 부문에 대한 정책지원이 확대되면서 사회적 가치에 관심 있는 청년들이 비영리 부문 대신 사회적경제 부문을 선택하는 ‘쏠림현상’이 나타나고 있다.
우리나라 비영리 일자리 정책 추진 현황
중앙정부 차원에서 현재 시행 중인 주요 비영리 일자리 정책을 추려보면 다음과 같다. 행정안전부는 청년 7만명에게 2년간 임금과 지역정착을 지원하는 지역주도형 청년일자리 사업을 실시하고 있다. 기획재정부는 중소기업 취업자 소득세 감면, 저임금 근로자에 대한 근로장려금제 등을 실시하고 있다. 보건복지부는 영세사업체 근로자의 사회보험료를 지원해 주는 두루누리 사회보험료 지원 사업을 실시하고 있다. 고용노동부는 5인 이상 사업체를 대상으로 청년추가고용장려금을 지원하고, 최저임금 인상으로 경영상의 어려움을 겪고 있는 사업체를 위해 일자리 안정자금 지원을 해주고 있다. 한편, 민간단체인 청년재단이 주관하는 NPO 연계형 청년 일·경험 지원 사업은 매년 200명에게 6개월간 임금과 사회보험료를 지원한다.
현행 일자리 정책에는 다음 두 가지의 한계가 있다. 첫째, 비영리 생태계의 활성화를 위한 근본적인 접근이 부족하다. 청년들이 비영리 일자리를 통한 성장 가능성에 대해 긍정적으로 인식할 수 있도록 도와주지 못하고 있고, 인적자원의 생태계 순환을 촉진하는 지원체계가 미흡하다. 둘째, 재정지원에 있어서 영리-비영리 부문 간 차별문제가 있다. 사회서비스형 사회적기업 인건비 지원, 사회가치연대기금, 사회적기업 스타트업 지원 등 사회적경제 일자리 지원은 전통적 비영리 부문에는 적용되지 않는다. 중소기업 일자리 지원은 영리 중소기업과 소상공인, 자영업자 등에 집중되어 있다. 많은 비영리단체들이 5인 미만의 적은 수의 상근활동가로 유지되고 있는데, 청년추가고용장려금은 5인 이상 사업체에만 지급된다. 일자리안정자금은 비영리단체를 제도적으로는 배제하지 않지만 사실상 영리사업체에게 우선적으로 배분되고 있다. 소상공인 정책자금 융자, 청년내일채움공제, 노란우산공제 등은 비영리단체는 아예 원천적으로 배제되어 있다.
비영리 일자리 정책의 기본 방향
첫째, 비영리 일자리의 특성을 고려한 일자리 지원 체계가 필요하다. 시민단체 활동가들이 공익활동을 직업으로 선택한 이유는 돈을 벌기 위해서가 아니라 존엄한 대우, 성취감과 보람, 사회적 관계 맺기, 삶의 가치 발견 등에 있다. 비민주적인 조직 운영, 일방적인 업무지시, 일에 대한 가치를 존중받지 못하는 상황 등은 비영리 부문의 본질적 매력을 반감시키는 요인이므로 가장 중요하게 다루어져야 한다. 그러나 생계를 유지하기 어려운 정도의 보수, 휴식이 없는 고된 노동 등은 아무리 의미가 있는 일자리라고 해도 지속하기 어렵게 만든다. 따라서 공익활동가들에게 최소한의 물질적 조건과 일의 유연성은 보장해 줄 필요가 있다. 둘째, 비영리 부문에 대한 사회적 인정이 필요하다. 정부 차원의 지원이 확대되려면 먼저 비영리 일자리의 가치에 대한 사회적 공감대 형성이 필요하다. 셋째, 비영리와 사회적경제 부문 간 선순환 구조를 확립해야 한다. 비영리 부문은 사회적경제의 자양분이다. 정책지원 방향을 비영리 부문에서 일한 경험이 사회적기업 창업과 연계되도록 설계해야 할 필요가 있다. 넷째, 정부 지원정책을 단계적으로 추진할 필요가 있다. 단기적으로는 중소기업 및 사회적경제 부문과의 형평성 제고 차원에서 비영리 부문을 차별하는 역규제 개선에 중점을 두고, 정부보조금의 인건비 사용 문제는 우리나라 비영리 생태계 개선과 사회적 인식 전환을 전제로 중장기 과제로 추진할 필요가 있다.
비영리 일자리 확충을 위한 정책방안
재정지원으로는 첫째, 고용노동부 사업으로서 청년추가고용장려금을 고용보험에 가입한 5인 미만 사업장으로 확대하고 일자리 안정자금 지원 대상으로 실질적으로 비영리 부문으로 넓힐 필요가 있다. 둘째, 비영리단체를 위한 정책자금 융자 제도를 도입하고 비영리 스타트업에 대해 사무실 공유공간을 지원해 줄 필요가 있다. 셋째, 정부 보조금의 인건비 사용 허용은 지역단위의 정책실험을 거쳐 제도화 여부를 검토할 필요가 있다.
다음으로 인프라 지원으로 첫째, 비영리 부문 경력을 인정받을 수 있는 사회적 기준을 마련해야 한다. 이를 위해 정부와 시민사회가 공동으로 비영리 일자리에 대한 직무분석을 실시하고 경력산정 기준을 수립해야 한다. 둘째, 비영리 부문에 대한 기부를 활성화하기 위해 비영리단체에 대한 기부금액 10만원까지 전액 세액공제를 도입하고 일본의 지자체들처럼 주민세 1% 기부제도를 도입할 필요가 있다. 셋째, 비영리 부문에 대한 주기적 기초통계조사 및 사회적 영향 평가를 실시해 데이터에 따른 증거기반(evidence-based) 비영리 일자리 정책을 수립해야 한다. 이를 위해 정부는 비영리 부문 전문연구기관을 지정할 필요가 있다. 셋째, 비영리 일자리 채용 플랫폼을 구축하고 사회적 인지도를 제고할 필요가 있다. 고용정보포털 ‘워크넷(Worknet)’에 비영리 채용 전용관을 신실해 구직 희망자와 비영리단체를 연결해 주고, 한국잡월드(Korea Job World) 내 어린이/청소년 체험관에 비영리 활동가 부문을 추가할 필요가 있다. 넷째, 사회적경제에 관심 있는 청년들이 비영리 부문에서 먼저 경험을 쌓을 수 있도록 사회적기업 스타트업 지원 대상 선정 시 비영리 경력을 우대해 줄 필요가 있다.
마지막으로 비영리 부문의 책무성 강화가 필요하다. 첫째, 더 많은 소규모 비영리단체들이 국세청 홈텍스 공익법인공시시스템을 통해 회계정보를 공개할 수 있으려면 현재 3-4개 행정기관에 제출해야 하는 비영리단체의 회계보고를 국세청으로 일원화하는 행정규제 개혁이 필요하다. 둘째, 비영리단체들의 조직문화 개선을 위해 개별 비영리단체 노조가 아닌 ‘시민사회단체 노동조합’을 결성하여 이를 통해 공익활동가들의 고충을 처리하고, 활동가들의 임금을 결정하는 프로세스를 합리화할 필요가 있다.