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본 연구보고서는 영사접견 기능의 제도화를 중심으로 남북교류협력재개 과정에서의 신변안전 보호 문제를 다루고 있다. 향후 남북교류협력 재개 과정에서 남한 주민의 영사접견권을 제도적으로 보장하기 위해 가장 좋은 방법은 남북영사협정(합의서)을 체결하는 것이다. 그러나 현재의 남북한 특수관계 하에서 남북영사협정의 체결은 쉽지 않다. 그렇다고 하더라도 영사접견권의 정신 내지 취지는 관련 남북합의서에 반영되어야 한다.

현행 출입·체류합의서는 인원이 조사를 받는 동안 그의 기본적인 권리를 보장한다고만 규정하고 있을 뿐 영사접견 관련 내용이 부재하다. 영사접견권의 취지가 반영되기 위해서는 출입·체류합의서 개정을 통해 영사접견 통보 취지를 반영하는 조항이 추가적으로 명시될 필요가 있다. 남북한이 공히 비엔나영사관계협약 당사국이라는 점에서 동 협약 제36조제1항의 취지를 반영하는 방식을 생각해 볼 수 있다.

남북교류협력 재개 과정에서 남측 인원의 신변안전 보호를 위해 또한 가지 고려되어야 하는 것은 영사접견 기능을 담당하는 기관(관원)이 그 역할을 수행할 수 있도록 특권 및 면제를 부여받도록 하는 것이다. 현행 출입·체류합의서는 신변안전 문제가 발생하였을 경우 이를 누가 담당할 것인가에 대한 규정, 관련 기관(관원)의 면제·특권에 대한 규정이 없다. 2018년 개성공동연락사무소 합의서도 남측 인원의 보호 및 지원, 사무소 직원의 면제·특권에 관한 규정이 미흡하다. 이에 대한 제도적 보완이 필요하다.

한편, 남북관계가 발전하고 정상국가화를 지향하기 위해서는 공동연락사무소가 서울과 평양의 상주대표부 형태로 발전되어야 한다. 서울과 평양에 상주대표부를 설치·운영하기 위해서는 그 근거가 되는 합의서, 가칭 「남북 상주대표부 설치·운영에 관한 합의서」의 체결이 필요하다. 동 합의서를 체결할 경우 상주대표부가 영사접견 기능, 즉 남측 인원에 대한 보호와 조력에 대한 권한 및 임무를 가진다는 점과 상주대표부 직원들이 그와 같은 기능을 수행하기 위하여 필요한 면제 및 특권을 가진다는 점이 포함되어야 한다. 신변안전 보호 기능 담당 인원의 면제 및 특권을 규정하는 방식은 두 가지 형태가 가능하다. 하나는 이들 인원의 법적 지위가 외교관과 유사하다는 점에서 비엔나외교관계협약상의 면제 및 특권을 준용하는 방식이 가능하다. 구동서독의 사례가 이를 잘 보여주고 있는데 동서독은 1974년 3월 14일 체결된 「동서독 상주대표부 설치 의정서」에서 상주대표부 직원들의 면제·특권에 대하여 1961년 비엔나외교관계협약을 준용하고 있다. 다른 방식으로는 면제 및 특권에해당하는 사항들을 구체적으로 열거하는 방식을 생각해 볼 수 있다.

현행 출입·체류합의서는 개성공단과 금강산관광지구를 장소적 적용범위로 하고 있다. 향후 남북한의 인적교류협력이 확대되기 위해서는 출입, 체류의 장소적 범위가 북한 모든 지역으로 확대되어야 한다. 이 경우 남측 인원의 신변안전 보호를 위해 가칭 「북측지역 출입 및 체류와 신변안전 보장에 관한 합의서」를 체결하고 억류, 조사, 재판 시 남측 관련 기관에의 통보, 신변안전 보호 기능 역할을 수행하는 남측 인원에 대한 면제 및 특권 등의 내용이 규정되어야 한다. 남북한의 출입·체류 질서는 현재의 일방향에서 궁극적으로 남북한 쌍방향의 출입·체류로 발전되어야 한다. 한반도 평화협정 체결 시 이에 관한 내용을 포함하는 전향적인 방안을 생각해 볼 수 있다. 또는 남북연합단계에서 남북한 주민의 상호 왕래 및 출입·체류를 남북연합헌장에 명시하는 방안도 생각해 볼 수 있다. 쌍방향의 남북 출입·체류와 신변안전을 제도적으로 보장하기 위해서는 가칭 「남북 출입·체류와 신변안전 보장에 관한 합의서」를 체결하고 앞에서 언급한 통보 규정과 면제·특권 규정이 포함되도록 하여야 한다.

남북한의 출입·체류 질서가 남북한 쌍방향으로 질적으로 발전하는 경우에는 남한 주민의 신변안전 보호뿐만 아니라 남측 지역을 출입·체류하는 북한 주민의 신변안전 보호 문제가 중요하게 제기될 것으로 전망된다. 특히, 통보 규정을 마련할 경우 양자 영사협정에서 볼 수 있는 자동통보조항으로 할지, 아니면 비엔나영사관계협약 제36조제1항(b)처럼 요청 시 통보로 할지가 쟁점으로 제기될 수 있다. 남측 인원이 북한을 방문하거나 북한 지역에 상주하는 형태의 출입·체류 질서 하에서 남측 주민의 신변보호에 초점을 맞출 경우에는 자동통보를 규정하는 방식이 신변안전 보호 취지에 부합한다. 그러나 남북관계가 발전하여 일방향 중심의 관계에서 쌍방향의 인적교류로 관계가 변화하는 경우에는 자동통보 규정이 문제가 될 소지가 있다. 객관적인 제3자를 활용하여 해당 인원의 의사를 확인하고, 그 인원이 요청할 경우 남과 북의 관련 기관에 통보할 것을 제도화하는 방안이 고려될 필요가 있다. 다만, 귀순 의사를 명백히 밝힌 정치적 망명자나 대한민국에 보호를 신청한 북한이탈주민의 경우에는 영사접견 및 통보 대상에서 제외되어야 한다.

동서독은 인적교류의 기반이 되는 합의서를 체결하고 관련 제도를 구축해 나아갔다. 관련 합의서들이 모두 인적교류 과정에서 발생하는 상호 주민의 신변안전에 관한 문제를 직접적으로 다루거나, 영사접견 기능에 준하는 내용을 담고 있지는 않다. 그러나 1971년 통행협정의 경우 동독 당국은 서독 당국에게 여행자 체포, 통행로 이용불허조치 및 조치의 근거에 대한 내용을 즉각 통보할 것을 규정한 바, 양측 지역에서 발생한 상호 주민의 신변안전에 관한 문제 해결에 있어서는 동서독 당국이 통보 주체 및 대상이 됨을 확인시켜 준다. 한편, 동서독의 인도적 사안과 주민들의 상호왕래와 관련된 일반적인 영사기능 업무는 1972년 상주대표부를 상호 설치함에 따라 제도화되었다. 파견 직원의 신변안전보호와 관련해 상주대표부 설치 이전 입출국과 관련된 통행증과 절차 등 행정 사항을 담당한 방문 및 여행사무소의 경우 서베를린 지역에 파견된 동독 인원에 대해서는 안전을 보장했다. 그러나 상주대표부의 경우에는 파견 직원에게 비엔나외교관계협약에 상응하는 특권과 면제를 부여했음에 주목할 필요가 있다.

양안의 경우 동서독과 같이 정부 차원의 상설적인 연락·대화기구를 교환설치하는 수준에 이르지는 못했다. 그러나 양안은 인적교류 과정에서 파생되는 문제에 관해 민간 차원의 해협회(ARATS)와 해기회(SEF)를 통해 해결함으로써, ‘하나의 중국’ 원칙을 저해하지 않는 선에서 실리적인 문제 해결을 추구해 왔다. 상호 지역 여행객들의 긴급구조나 분쟁해결 협조 지원의 경우 2008년 「해협양안 대륙거주민의 대만여행에 관한 협의」에 따라 민간 차원의 해여회(CTEA)와 대여회(TSTA)를 통해 처리하고 있다. 한편 양안 간 경제교류 활성화 및 투자 촉진을 위해, 투자자의 신변안전 보장에 관해서는 보다 명시적인 규정을 마련하고 있다. 한편, 중국의 경우 1993년 「공안부, 국무원 대만 사무판공실의 대만 관련 중대 형사안건 처리협조에 관한 통지」를 통해 대만 관련 형사사건이 발생한 경우 국무원 대만사무판공실과 해협회를 통해 대만 측에 연락 및 교섭을 진행하는 것으로 볼 때, 형사피의자의 신변안전에 관한 문제도 해협회와 해기회가 연락 창구의 역할을 하는 것으로 파악된다. 양안의 인적교류 관련 합의서에 명시된 신변안전 보호에 관한 내용을 영사기능의 관점에서 설명하기는 어렵다. 그럼에도 불구하고, 정부의 지원을 받는 민간주체가 실질적인 신변안전에 관해 업무를 수행하고 있다는 점과 이를 위해 상대기관을 두고, 상호 통지 등을 할 것을 정하고 있다는 점은 주목할 필요가 있다. 비엔나영사관계협약에서와 같은 영사관원에의 통보나 접견권이 인정되는 것은 아니지만, 정부지원을 받는 민간 차원의 해협회(ARATS)와 해기회(SEF)를 통해 연락을 취하고, 여 행객의 권익과 안전을 보장한다는 특징이 있다. 한편, 해기회와 해협회사무소의 상호 지역 사무소 설치에 관한 논의가 있었는데, 2013년 해협회가 제시한 「대륙의 양안 인민 왕래사무기구의 대만지구 지사기구 설립에 관한 조례(초안)」은 비엔나외교관계협약에 준하는 파견 공관 및 인원에 대한 특권 및 면제를 규정했음에 주목할 필요가 있다.

양자 간의 협의를 통해 신변안전 보호에 대한 합의에 이르지 못할 경우 제3국을 활용하는 방안을 모색하여야 한다. 이 같은 맥락에서 본 연구보고서에는 국제법상 이익보호국 제도를 한반도 문제에 적용해 보았다. 첫째, 이익보호국 제도가 남북관계에 적용될 수 있는가의 여부와 관련하여 양자문제인 공동연락사무소와 다자문제인 이익보호국 제도의 병행이 가능한가의 여부를 살펴보았다. 미국-스웨덴 이익보호국 조약 같은 일부 사례는 두 제도의 병행이 불가한 것으로 규정하고 있으나 확립된 국가실행인지의 여부는 명확하지 않다. 또한 남북관계에 있어 공동연락사무소의 운영이 어려울 수 있다는 점에서 이익보호국 제도의 활용 방안 모색이 필요하다. 둘째, 내부적으로 특수관계에 놓여 있는 남북관계에 국제법상의 제도인 이익보호국 제도의 적용이 법적으로 가능한지의 여부를 분석하였다. 남북한은 상호 국가로 인정하지 않고 있는 분단국가로서 국제법상의 제도인 이익보호국 제도는 남북관계에 적용될 수 없다는 소극적 해석이 가능할 수 있다. 그러나 이익보호국 제도는 양자 차원인 남북관계의 문제가 아니라 제3국이 개입되는 다자관계라는 점을 주목할 필요가 있다. 이 같은 점에서 국제법상의 제도인 이익보호국 제도는 남북관계에도 적용될 수 있다는 적극적인 해석도 가능하다. 법적인 가능성 여부를 떠나 본질적으로 중요한 것은 이익보호국으로 지정된 제3국의 활동을 북한이 수용하느냐의 여부이다. 이 같은 점
에서 남한이 적극적인 외교를 통해 제3국과 이익보호국 조약을 체결하고 이를 북한이 받아들이도록 노력할 필요가 있다.

2019년 9월 10일 현재 북한에는 6명의 남한 주민이 억류되어 있는것으로 알려지고 있다. 남북 간의 합의를 통한 신변안전 보장 관련 제도보완은 중장기적인 관점에서 남북교류협력이 재개되는 시점에서나 가능하다. 그러나 이익보호국 제도의 활용은 현 시점에서도 가능하다. 이익보호국 제도를 활용하여 북한 억류자들의 실태부터 파악해야 한다. 북한 억류자 문제의 해결을 위한 정부의 보다 적극적인 의지와 노력이 필요하다.

<이하 원문 확인>
목차
요약

Ⅰ. 서론
1. 연구 배경 및 목적
2. 연구 내용 및 구성

Ⅱ. 남북영사협정 체결 가능성과 신변안전 관련 법제
1. 북한 억류자 현황과 영사접견권
2. 남북영사협정 체결과 국가승인
3. 영사접견 관점에서 신변안전 관련 법제의 문제점
4. 소결

Ⅲ. 남북합의를 통한 신변안전 보호 방안(1): 양자 영사협정 분석과 시사점
1. 비엔나영사관계협약과 남북한이 체결한 양자 영사협정
2. 영사접견 기능 관점에서의 분석
3. 소결
Ⅳ. 남북합의를 통한 신변안전 보호 방안(2): 분단국가의 영사기능 관련 제도 분석과 시사점
1. 동서독의 신변안전 보호 관련 제도
2. 중국-대만의 신변안전 보호 관련 제도
3. 소결

Ⅴ. 제3국을 통한 신변안전 보호 방안: 이익보호국제도의 활용
1. 이익보호국의 개념 및 관련 국제법
2. 이익보호국 제도의 실행
3. 한반도 문제에의 적용: 가능성과 한계
4. 소결

Ⅵ. 결론

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