연구보고서
보고서명미래예견적 국정관리와 정부혁신
- 책임자 김윤권
- 소속기관한국행정연구원
- 내부연구참여자임성근,박 준,윤 건,탁현우,정서화,지규원
- 외부연구참여자서용석,허경무,안혜림,최민영,김영란,박병원,이상신,강홍열,금창호,주경일,김철우,남기범,장원호,박상철,성옥준,이명석,이유현,고길곤,김태균,정용덕,안대승,안권옥,이 건,김동환,김지원,이주호
- 발행기관 경제·인문사회연구회
- ISBN979-11-5567-298-3
- 출판년도2019
- 페이지925
- 보고서유형 협동연구보고서
- 연구유형 정책
- 표준분류 종합일반 > 종합일반
- 자료유형연구보고서
- 공공누리유형 4유형 (출처표시+상업적이용금지+변경금지)
- 주제어미래예견, 국정관리, 정부혁신
원문다운로드 자료활용안내
국가정책연구포털(NKIS)이용에 항상 감사드립니다.
이용하시는 자료는 연구기관의 소중한 연구성과물로 저작권 및 이용조건 등을 준수하여 활용해 주시기 바랍니다.
자료 다운로드를 위해 하단의 자료이용 동의서 및 사용목적 등에 응답 부탁드립니다.
답변하신 내용은 NKIS 정보 활용 현황 및 서비스 분석을 위한 기초자료로 활용됩니다.
감사합니다.
자료 이용 시, 국가정책연구포털(NKIS)에서 제공하는 저작물을 이용하였음을 명시할 것을 동의합니다.
무단으로 연구성과물을 사용하였거나 NKIS에서 제시한 이용조건을 이행하지 않았을 경우,
저작권법에 따라 관련기관에 처벌을 받을 수 있으며, 즉시 저작물의 이용허락을 중지할 수 있습니다.
국문초록
- □ 미래예견적 방법과 실제
○ Anticipatory governance 정의
- 예방적 조치(preventive measure)
- 전략(strategy)
- 제도, 법 및 규범으로 구성된 시스템
- 의사결정의 新모델(new model)
○ 선찰과 정책의 통합(Foresight and policy integration)
- Foresight 시스템을 조직하기(Organizing a Foresight System)
- Foresight와 정책을 연결하기(Brokering Between Foresight and Policy)
- Foresight에 인센티브 부여하기(Incentivizing Foresight)
- 전문가에게 Foresight 교육하기(Training Professionals for Foresight)
○ 네트워크 기반 거버넌스(Networked Governance)
- 네트워크 기반 거버넌스(networked governance) 구조는 정보의 빠른 흐름을 가능하게 하여 좀 더 영리하고, 선견지명이 있는 관료체계의 기반으로 가능
- 네트워크 기반 거버넌스에서는 지시자(commander)의 의도에 맞춘 임무에 따른 관리(management-to-mission)와 임무에 따른 예산(budgeting-to-mission)을 실현하게 하는 전략적 행동이 가능
○ 응용학습을 위한 피드백(Feedback for Applied Learning)
- 피드백은 행동을 조정하기 위해 정보를 활용하는 과정
- 너무 늦게 발견되는 시스템의 실패나 고장을 미연에 방지하기 위해 현재 진행 중인 정책에 대한 평가나 재평가, 재보정의 근거로 피드백 활용이 가능
- 정책프로세스에서는 ① 정책의 모니터링과 조정을 위한 피드백, ② 책임과 제어, 자기 동기화를 위한 피드백(네트워크 기반 시스템에서 책임과 통제를 유지하기 위해 활용), ③ 학습을 위한 피드백(신속한 자기학습과 진화를 위해 활용) 등을 활용
□ 미래예견적 국정관리의 실태분석
○ 미래연구(Future Research)의 개념과 정의
- ‘변화’에 대한 예측 가능한 변수와 법칙성을 발견하기 위한 부단한 노력
- Forecast(예측): 현재 존재하는 조건들과 확률에 기반을 두어 실현 가능성이 높은 미래를 예측하는 데 활용
- Foresight(선찰): 장기적인 방향 설정을 포괄하는 모든 노력들을 포괄하는 개념으로 목적(정책) 지향적이고, 예측과 전망에 기반한 의사결정에 전략적 행위(전략적 사고, 계획, 실행)가 수반
- Futures Studies(미래학): 규범적이고 가치 지향적인 성격을 지니며, 대안적인 사고, 사회, 제도, 모델 등에 초점을 맞추면서 이를 견인할 수 있는 다양한 미래의 이미지, 가치, 계획, 기술 등에 대해 탐구
○ 미래연구의 단계별 방법과 내용
-Framing
-Scanning
-Forecasting
-Visioning
-Planning
-Acting
□ 미래예견적 관점에서 본 우리나라 국정관리
○ 파괴적 기술의 부상과 미래 거버넌스
- 지능형 기술의 정부업무 침투
· 지능형 기술의 발전은 정부 운영과 공무원들의 일하는 방식, 행정 시스템에도 많은 변화를 가져올 것으로 예측
· 단기적으로 공무원이 하는 일을 모두 대체하기는 어려우나, 궁극적으로는 정부 운영의 거의 모든 측면에 혁명적 변화를 일으키며 기회와 딜레마를 함께 가져올 것으로 전망
- 신뢰와 분산의 기술 블록체인
· 블록체인 기술은 민간 부문에서는 기업 및 시장을, 공공 부문에서는 거버넌스 및 행정체제를 급격히 대체할 수단으로 간주
· 블록체인은 모든 정보를 수집하고 검증·관리하는 중재자와 중앙구조를 제거함으로써 디지털 세상에서의 모든 활동을 더욱 민주적으로 변화시킬 것으로 예상
○ 인구구조변화와 미래 거번너스
- 인구구조 변화가 가져올 미래의 중첩적 위기
· 경제적 측면에서는 생산가능인구가 감소해 노동력이 저하되고, 내수시장과 총수요가 축소되며, 이로 인해 국가경쟁력과 잠재 성장률이 하락
· 저출산·고령화로 세수는 줄어드는 반면, 연금·보험·의료 및 기타 복지 등의 의무지출을 급격히 증가하면서 국가재정의 부담 증가 (85세 이상 초고령 인구의 증가는 필연적으로 의료비용의 급증을 초래)
· 고령화로 인해 늘어나는 사회보장비용을 현역세대만 부담하게 되면, 세대 간 자원배분을 왜곡시킬 뿐만 아니라 심각한 세대 간 갈등으로 연계
· 고령인구 증가에 따른 노인 빈곤, 노인 자살, 고독사, 노인 범죄, 노인 소외 등 고령사회가 가져올 사회적 문제가 증가 (고령자와 혼자 사는 노인가구의 증가하면서 고령자 고독사의 위험도 증가)
· 국내 체류 외국인의 급격한 증가는 지금까지 한국사회가 겪어보지 못했던 새로운 차원의 사회문제를 유발 (외국인 범죄와 집단 거주지역의 게토화, 그리고 내국인과의 한정된 일자리를 둘러싼 취업경쟁 등은 외국인에 대한 두려움과 혐오감 증폭)
○ 한국적 상황에서의 미래예견적 국정관리의 필요성
- 21세기 접어들면서 한국사회는 중장기 미래정책에 대한 수요가 증가
· 빠른 변화의 속도와 불확실성의 확대, 기후변화·자원고갈·인구구조의 변화 등 거시적이고 구조적인 미래 도전과제의 증가, 한국 고유의 창조적 발전 모델의 필요성 증가
- 오늘날 한국 정부를 포함해, 세계의 여러 정부들은 복합적이고 빠르게 전개되는 새로운 유형의 문제들에 직면
· 개별 사건의 해결에 집중하는 전통적인 국정운영 방식으로는 이러한 문제를 해결할 수 없고, 시간과 자원도 턱없이 부족
· 불확실한 환경에서는 작은 행동들도 결과에 영향을 미칠 수 있으며, 이러한 환경에서는 전략적 일관성을 유지하는 것이 중요
- Anticipatory governance는 “어려운(complicated)” 문제를 다루기 위해 만들어진 현재의 국정운영 시스템이 복잡한 문제에 적응할 수 있는 방법을 제시
○ 중장기 국정운영의 어려움
- 현대 민주주의 체계에서의 정책 및 제도 개혁과 관련된 모든 시도는 규범적, 법적, 정치적, 사회적, 문화적, 경제적인 측면에서 하나 이상의 심각한 저항에 직면
· 중장기 미래를 다루는 정책은 개혁의 본질적인 저항 이외에 미래에 대한 불확실성을 포함하고 있어 중장기 정책의 어려움을 더욱 가중시킴(Walker et al., 2012)
- 문제의 해결을 이끌어내기 위한 투자 실행, 책임 부여 등 여러 세대에 걸친 ‘시간 간(inter-temporal) 권한’이나 이를 통제할 수 있는 거버넌스 구조의 부재(Lazarus, 2009)
- 중장기적인 성과의 높은 불확실성에 의해 정책결정자들이 현시점에서 많은 비용이 소요되는 정책에 투자할 유인의 부재
- 단기 현안에 매몰될 수밖에 없는 정책결정자들의 구조적 한계
· 민주주의 시스템 내에서의 정부는 선거의 압력에서 벗어나지 못하며, 압력의 규모나 형태 및 강도가 정책 결정에 영향을 주게 됨
· 정책입안자들은 장기적인 고려보다 단기적인 이해에 우선순위를 둘 수밖에 없는 강력한 선거 압력을 받으며, 유권자들은 장기적인 이익보다는 근시적인 혜택을 선호
□ 우리나라 미래예견적 국정관리의 방향
○ 미래예견적 국정관리 관점
- 미래예견적 거버넌스와 관련 유형
· 미래예견적 거버넌스, 결과중심 거버넌스, 협업적 거버넌스, 투명한 거버넌스로 구분할 수 있음
· 이들 네 가지 거버넌스 모두 post-NPM(후기신공공관리)의 핵심 가치인 공공성 재강조, 시민참여, 정보공개, 협업을 통한 난제해결과 밀접한 관련을 맺음. 다만, 여기선 선찰(foresight)이 중요시된다는 측면에서 미래예견적 거버넌스에 초점을 둠
○ 국가와 사회 차원
- 국가와 사회 관계의 재정립
· 사회적으로 인식된 위험에 선제적으로 대처하기 위한 미래예견적 신공공정책의 제도화가 필요
· 국가-사회의 미래예견적 관리를 위한 적절한 제도와 기관을 새로이 운영할 필요성이 부각됨
· 국가-사회 관계의 미래예견적 관리가 기초가 될 수 있는 제도적 플랫폼으로 사용할 수 있는 객관적이면서도 구체적인 기준 프레임 구성 필요
○ 국가기구 차원
- 국가기구 정책능력 제고
· 국가정책은 공익구현 위한 것이므로 정책능력이 있어야 실현 가능함
· 행정부 및 대통령의 정책능력 증진
· 현대 공공문제의 복합성 혹은 난해성 문제화
· 유연한 국정운영 및 기구의 제도화
○ 중앙-지방 차원
- 중앙-지방 관계 변화
· 주민/생활자치 중심으로의 전환, 다양성 및 유연성 지향 행정시스템으로의 전환
· 이념의 변화: 제도/단체자치에서 주민/생활자치로의 변화
· 방법의 변화: 획일적/독점적 시스템에서 다양화/협업시스템으로의 변화
○ 우리나라의 미래예견적 국정관리 방향
- 난제 해결을 위한 미래예견적 거버넌스 적용
· 사악한 문제와 국정관리, 미래예견적 거버넌스와 사악한 문제
· 미래예견적 국정관리: 통찰과 정부정책의 연계, 네트워크화된 거버넌스, 응용학습을 위한 환류 시스템
· 미래예견적 국정관리와 정부의 새로운 역할 정립
□ 데이터 기반 미래예견적 국정관리를 위한 정부혁신
○ 미래통찰과 정책간 융합을 위한 정부혁신
- 대통령 5년 단임제, 부처 칸막이, 컨트롤 타워 부재, 과거지향적 평가, 단기적 성과 집착 등으로 인해 정부의 미래통찰이 제한됨
- 이제 정부는 성과평가에 집착하고 미래문제를 은폐하며 보여주기에 급급한 과거지향적 정부에서 시행착오를 용인하고 미래문제를 발굴하며 미래비전에 도전함으로써 관용성과 투명성, 전략성을 갖는 신뢰정부가 되어야 함
- 이를 위해 부처별 미래상황실을 두고 CFO(Chief Future Officer)의 권한을 부여하여 청와대 미래상황실 책임자와 조율하며, 기재부와 미래정책예산 협의절차 마련
○ 미래예견적 시민참여 정책과정 혁신
- 지금까지 정책과정에서 시민 역할이 제한적이었지만 난제(wicked problems)를 미래지향적으로 해결하기 위해서는 시민이 직접 참여하는 숙의민주주의 방식을 고려할 필요
- 숙의를 통한 공론화과정을 정책과정에 제도화하여 의제설정, 정책결정 과정에서 공식적 참여자로서의 지위를 부여
- 대통령 직속으로 국가공론화위원회를 설치하여 각종 이슈별 공론화를 주관토록 하고, 미래예견적 시민역량을 강화하며 숙의 결과에 대한 법적 기속력을 부여
○ 미래예견적 정부조직구조 혁신
- 우리나라에서 미래예견 기능 실현을 위해 경제기획원과 같은 기획기구, 21세기위원회와 같은 대통령 자문기구, 미래전략기획관과 같은 대통령실 조직이 시도됨
- 현재 기획기구는 미래예견 기능이 미약하고, 대통령 자문기구나 대통령실 조직에서는 5년 단임제의 한계로 국정과제나 정책현안에 치중하는 모습을 보임
- 미래예견과 정책 간 연계의 지속가능성을 위해 국무총리실 산하 행정위원회, 데이터기반 미래예견 실현을 위한 정부부처, 미래연구 전담 정부출연연구기관 등을 제안
○ 미래예견적 공직리더십과 인사 혁신
- 4차산업혁명과 네트워크사회를 헤쳐 나가기 위해 미래예견적 거버넌스가 필요하지만 이를 운영할 수 있는 리더십과 인적자원은 미약
- 미래예측과 정책 간 통합을 위해 의사결정자와 미래예측 수행자 간 중개기능, 미래예측 전담 스텝, 미래예측 보상체계, 미래예측 전문가 양성 등이 필요
- 미래예견적 거버넌스를 위해 리더십은 상황판단력, 전략적 민첩성, 혁신의지 등이, 인적자원은 전략수립과 의사결정, 전략적/시스템적/논리적/정량적 사고 역량 필요
○ 데이터 기반의 미래예견시스템 혁신
- 21세기 데이터 시대가 도래하고 있으나 미래예견을 위한 데이터 활용은 빈곤한데, 이는 데이터 생애주기에 따른 체계적 관리가 미흡하기 때문
- 데이터 기반의 합리적 성찰을 통해 합리적 근거를 제공하고 통찰을 통해 미래에 대한 가치 있는 추론이 필요하며 상시적이고 체계적인 절차와 과정이 내재화되어야 함
- 이를 위해 데이터 분석 시스템, 데이터 기반 정책개발, 데이터기반 미래예측 방법이 내재화되어야 하고, 이 경우 장기 시계, 미래예견적 거버넌스, 환경 등을 고려
□ 영역별 미래예견적 국정관리의 적용방안
○ 미래예견시스템의 구축
- 정책분야별, 기관별 분산관리되고 있는 데이터의 결합 및 축적
- 지속적 모니터링과 자동화를 통한 미래이슈탐색 시스템 구축
- 선형적 예측에서 창의적 선찰이 가능한 구조로 변화
- 독립적이며 정책연계성이 높은 조직에 시스템 탑재
○ 시민참여를 통한 정책과정의 혁신
- 정책분야별 선호미래에 대한 시민참여를 통한 사회적 합의
- 능동적 시민참여를 통한 갈등관리와 해결방안 모색
○ 협력적 정부조직의 설계
- 미래예견시스템 구축을 위한 분야별, 기관별 데이터의 공유 및 협력
- 기존 정책결정 과정에 미래예견시스템의 선찰 결과가 반영될 수 있는 조직 간 협력 방안
- 대통령 또는 국무총리, 각 부처 장관 등 리더에 대한 미래예견 결과에 대한 보고 채널 및 관련 기관 간 협의의 법제화
- 행정부는 물론 입법부까지 포함한 국정협력이 필요하며, 다양한 미래예견조직의 결과에 대한 논의 과정 검토
○ 공공리더십 및 인사제도
- 미래예견시스템의 오남용을 막기 위한 독립성과 창의성 유지를 위한 리더의 의지
- 미래예견과 정책의 연계를 위한 리더의 의사결정역량
- 미래예견을 위한 데이터 수집과 분석, 시나리오 플래닝 등을 위한 인재양성 방안 마련
- 다양한 미래 시나리오에 대해 대응할 수 있는 최적 전략을 수립하고 이를 설득할 수 있는 리더의 역량
<이하 원문 확인>