연구보고서
보고서명국내 항만의 대기오염물질 관리정책 및 제도 개선방안
보고서명(영문)A Study on Improvement Measures for Air Pollutants Management System and Policy in Korean Ports
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국문초록
- 1. 연구의 목적
· 본 연구는 국내 항만의 대기오염물질 오염 방지·배출 저감을 위한 기존 정책 및 제도, 운영상의 문제점을 도출하고, 이를 근본적으로 극복하고 항만 대기환경의 획기적 개선 및 효율적 관리 실현을 위한 정책적 대안의 개발, 그리고 정책 대안별 상대적 중요도를 분석하여, 구체적인 ‘국내 항만의 대기오염물질 관리정책 및 제도 개선방안’을 제시하고자 하였음
2. 연구의 방법 및 특징
1) 연구 방법
그림 1. 연구 추진체계
표 1. 연구 방법 요약
2) 연구의 특징
· 본 연구에서는 일반적으로 선박 상호 활동 및 주요 선박-항만 연계 활동이 이루어지는 ‘항만 보안 구역’을 연구의 물리적 경계범위로 설정하였음
- 국내 항만의 대기오염 관리제도 연구를 위한 조직 경계는 1차 경계의 경우 항계 내 항만 보안 구역으로, 새로 건설된 신항의 경우 2차 경계인 항만 배후단지까지 확장이 가능할 것으로 판단됨
· 본 연구는 정부 및 항만당국이 배출 저감, 나아가 대기 중 오염도 개선을 위한 정책적 노력을 전방위적으로 확대하고 있음에도 실제 정책 수행 및 사업의 추진·성과는 부진하게 나타나고 있어, 국내 항만의 대기오염물질 관리정책 및 제도, 운영상의 문제점을 파악하고 이를 근본적으로 개선하기 위한 정책적 대안을 제시하고자 하였음
- 이를 위하여, 문헌 조사, 전문가 면담 등을 통해 국내외 항만의 대기오염물질 배출 저감 및 관리 제도, 운영·추진 현황을 조사하고, 국내 관련 제도, 중앙 및 항만별 정책 운영 현황과 해외 항만 및 국제기구, 유관 연구 보고서 등에서 제시하는 정책 및 운영 방안의 비교 분석(Comparative Analysis), 그리고 이에 대한 국내 각계의 전문가 의견 등을 종합적으로 분석하여 국내의 기존 정책 및 제도, 운영상의 문제점을 도출하였음
- 특히 본 연구에서는 도출된 문제점을 근본적으로 개선하기 위한 정책적 대안을 도출하고 이를 상위 속성별로 분류하여 계층 구조를 설정하였으며, 항만 대기오염 관련 전문가 50명을 대상 으로 수행한 설문조사 결과를 토대로 계층화 분석(AHP)을 수행하여 정책 대안의 적용을 위한 시사점을 도출하였음
- 국내 항만의 대기오염물질 오염 방지, 배출 저감 정책 및 제도 개선을 위한 새로운 정책 패러다임 및 이슈를 발굴하였으며, 이를 통하여 민원 및 현안에 대한 기계적 대응 구조인 기존의 정책과정을 체계적인 접근방식으로 전환하고, 궁극적으로 정책 개발 및 수행의 효과성을 제고할 수 있음
3. 연구 결과
1) 연구 결과 요약
(1) 국내의 기존 정책 및 제도, 운영상의 문제점
· 국내외 항만의 대기오염물질 관리정책 현황, 국제기구 및 주요 연구 보고서 등에서 제시하는 정책 및 운영 방안의 비교 분석, 분석 결과에 대하여 실시한 전문가 자문회의 ‘정책 실무그룹(지방자치단체, 항만공사, 선박안전기술공단 등)’, ‘학·연계 그룹(대학, 연구기관 등)’, ‘민간 이해관계 그룹(선주협회, 해운조합 등)’의 전문가 15명을 대상으로 수행한 전문가 자문회의를 통하여, 연구진이 도출한 문제점, 이를 개선하기 위한 정책적 대안에 대한 전문가 검토·논의 결과 반영, 개별 전문가들을 대상으로 수행한 심층 면담 등을 통하여 구체화한 국내의 기존 정책 및 제도, 운영 상의 문제점은 다음과 같음
① 감독·관리를 위한 법적 근거 미비
- 「대기환경 보전법」에 따라서, 대기오염물질·온실가스 배출원에 대한 조사와 산정·관리의 주체는 환경부 장관이며, 「저탄소 녹색성장법」, 「지속가능 교통물류 발전법」 및 「해양환경 관리법」 등 관계 법령상 항만 및 선박의 오염 방지·배출 저감 및 관리·감독의 주체는 해양수산부 장관으로 명시되어 있음
- 하지만, 현재 항만의 대기환경 관리 의무, 관리-감독 권한 및 업무 경계, 지역관할 경계 등의 기본적인 사항들이 법제도에서 규정되지 않은 상태로, 항만 및 선박 활동의 오염 방지, 배출 저감을 위한 정책의 개발-수행의 단계에서 부처·부서 간, 기관 간 업무 및 지역 관할의 중복 및 누락이 발생하고 있음
- 「항만법」에 따르면 정부는 항만 구역에 대한 환경실태 조사를 실시할 수 있으며, 대기오염물질의 배출을 방지하거나 감축하기 위한 설비의 설치 등을 권고할 수 있으나, 관리·감독 권한 및 강제 규제·인센티브 등을 위한 법적 근거가 미비하여 효과적인 관리·감독이 어려운 상황임
- 더욱이 항만의 운영 및 관리를 담당하고 있는 항만공사의 경우, 운영사 및 선사 등의 배출 및 오염에 대한 감독, 나아가 강제 이행을 요구하기 위한 어떠한 법적 권한도 없는 실정임
② 예산 및 재원의 부족
- 항만의 배출·오염 관련 활동에 대한 관리·감독을 규정하는 법제도 체계의 미비로 항만당국은 물론 소관 부처인 해양수산부에서도 개입을 위한 재원 마련이 쉽지 않은 상황임
- 이러한 이유로, 확실한 저감 조치를 파악·선택하더라도 이를 추진하기 위한 재원 확보의 어려움으로 실제 도입하거나 본격적으로 추진하기는 어려움
- 성공적인 정책 이행·성과를 나타내고 있는 주요 선진 항만국가들은 지방자치단체 및 항만당국 차원의 이행사업을 원활하게 추진하고 주요 행위자들의 자발적인 참여와 이행을 유도·장려하기 위하여 법제도에서 이를 위한 재원의 규모, 지원의 형태 및 대상 등을 명시적으로 규정하고 있음
③ 정책 기초자료 미비
- 국내 항만의 배출원 및 배출 실태, 오염 현황, 이로 인한 영향 등에 대한 정확한 기초자료의 미비·부재로 인하여, 정부 및 항만당국의 정확한 배출 저감·관리 대상 선정, 저감 방안 및 기술의 선정, 개발 등 효과적인 정책·조치의 개발 및 적용이 불가한 상황임
- 환경부(국립환경과학원)는 ‘국가 대기오염물질 배출량 통계’에서 비도로 이동 오염원 중 선박의 배출량을 매년 산정·발표하고 있으나, 선박 및 항만 활동 및 유관 산업에 대한 전문성 결여, 유효 정보의 파악 또는 접근성의 부족으로 산정 결과의 신뢰도가 미흡한 것으로 평가되고 있음
- 국가 배출량-오염도 통계 및 이를 위한 산정기준에서 항만의 대기오염물질 배출원에 대한 별도의 분류체계 및 배출량 산정체계가 마련되어 있지 않아, 항만의 배출 현황 및 이로 인한 대기오염과의 인과 관계 또는 영향 역시 현재로서는 추측에 불과한 것으로 볼 수 있음
④ 기 검증된 저감 조치의 도입 부진
- 전 사회적으로 배출 저감·오염 방지에 대한 요구가 증대되고 있고 국제 사회의 규제 수준이 강화되고 있는 현 상황에서는, 지금이라도 즉시 적용할 수 있거나 도입 및 운용으로 확실하게 기존의 배출분을 제거하는 조치는 즉각적이고 과감한 투입을 검토해야하나, 이 역시 이루어지지 못하고 있음
(2) 문제점 개선·보완을 위한 정책적 대안
표 2. 문제점과 정책적 대안
(3) 국내 항만 대기환경 관리 정책 및 제도 개선을 위한 대안의 상대적 중요도 분석
· 본 연구에서 설계한 ‘국내 항만 대기오염물질 관리 정책 및 제도 개선방안 평가모형’은 계층화 분석법하에서 정교하게 만들어진 설문조사 자료를 통해 개선방안으로 제시된 정책·사업 간 평가의 정책적 중요도 분석의 결과를 제도 개선방안의 도출에 반영하고자 하였음
- 전문가 자문회의 및 개별 전문가들을 대상으로 심층 면담 등을 통하여, 앞서 도출한 정책적 대안을 다음과 같이 총 11개의 정책 대안 항목으로 조정, 구체화하고, 이들을 아래와 같이 3개 속성별로 분류하였음
그림 2. 계층 구조의 설정
· 정책 실무 그룹(지방자치단체, 항만공사, 선박안전기술공단 등), 학계 그룹(대학, 연구기관 등), 민간 이해관계 그룹(선주협회, 해운조합, 선사 및 주요 운영사 등)의 전문가 총 50명을 대상으로 계층화 분석을 수행한 결과,
- 그룹 단위별 차이는 있으나, 대체적으로 상위 속성 3개 분야의 상대적 중요도 및 시급성은 ‘항만 내 하역 및 수송 배출 저감’, ‘선박 배출 대기오염물질 저감’, ‘항만 대기환경 관리체계 구축 및 강화’의 순서로 나타났음
· 전체 정책 대안 항목별 평가결과에서도, ‘항만 내 하역 및 수송 배출 저감’ 분야의 정책 대안 항목 등 주로 물리적 기반시설 확충과 관련한 항목, 그리고 ‘선박 감속운항 프로그램 도입’, ‘노후 트럭·기차의 교체/대체연료 사용 전환’ 항목이 상위를 차지하고 있음
· 상위 항목들에 이어 역시 대규모 재원 투입이 필요한 ‘항만 대기환경 개선 보조금, 시설 보조금, 사업 재원 확보’ 항목의 중요도 및 시급성 모두 차우선 순위로 나타남
→ 이는 현재 해당 사업의 추진에 있어 재원 확보 문제로 실제 도입 또는 본격적 추진에 어려움을 겪고 있는 현실을 반영하는 결과로 추정
표 3. 조사 대상그룹별 상대적 시급성의 가중치 평균(Hardware, Software)
- Hardware(물리적 기반시설 확충) 정책 대안 항목의 상대적 중요도 및 시급성이 전반적으로 Software(제도·운영 기반 마련)보다 높은 값을 보이고 있으며,
- Software 성격의 정책 대안 항목들 중에서도, 물리적 기반시설 확충과 더불어 배출 저감을 위해 적용 즉시 배출 저감 효과를 기대할 수 있는 선박 감속운항 프로그램 도입, 노후 트럭·기차의 교체 또는 대체연료 사용 전환, 보조금 및 사업 재원 확보 항목의 상대적 중요도 및 시급성이 높게 나타났음
→ 기초 현황 파악 및 인과 관계 규명 작업과는 별개로, 도입 및 운용으로 확실하게 기존의 배출분을 제거할 수 있는 검증된 기술 및 정책방안이 있다면 즉각적이고 과감한 투입이 필요함을 시사하고 있음
(4) 정책 및 제도 개선방안
· 기술 및 정책방안 적용의 이원화(Two-track) 추진
- 기초 현황 파악 및 인과 관계 규명 작업과는 별개로 도입 및 운용으로 확실하게 기존의 배출분을 제거할 수 있는 검증된 기술 및 정책방안을 즉각적이고 과감하게 투입을 검토해야함 입출항 선박에 대한 감속운항 조치, 친환경 선박에 대한 인센티브 제공, 정박 중 육상전원 사용, 선박에 대한 배출 저감장치 장착 등
· 이들의 적용에 있어서도 항만별 수용역량, 시장 동향 등을 철저하게 고려하여 즉각적이지만 동시에 전략적·체계적인 도입-운용방안을 마련해야함
- 선박에 대한 즉각 조치 외에도 항만의 육상부에서 이루어지는 하역 및 육상수송활동에 대한 검증된 저감 조치의 과감한 도입·적용이 필요함
표 4. 단·중기 주요 추진과제(2019~2022년) : 적용 이원화
· 부처-기관별 항만 대기환경 관리 업무 및 경계 명확화
- 정책의 효율성 제고를 위해서는 무엇보다 주요 정책 행위자들의 업무 영역 및 역할, 관할, 나아가 권한의 범위 등에 대한 법적 근거가 필요함
· 중앙 부처-지방자치단체-항만당국 등 주요 정책 행위자별 역할 및 기능을 명확하게 규정해주어야 하며, 각자의 역할 및 기능이 항만 운영·관리라는 큰 그림에서 유기적·효율적으로 작동할 수 있도록 하는 체계 역시 제시해주어야 함
- 국가(중앙 정부) 차원에서 대기환경 정책 또는 항만·선박 배출 저감 및 오염 방지를 위한 거시적 목표를 설정하고, ① 국가 차원의 이행을 위한 ‘환경실천 프로그램’, ② 주요 이해관계 그룹 즉 해운·항만 물류산업계 전반의 자발적인 참여 및 이행을 위한 ‘민관협력 프로그램’, ③ 배출 저감 및 오염 방지 기술의 개발 및 국내 유관 산업 경쟁력 제고를 위한 ‘선박·항만 배출 저감 기술 평가 및 인증 프로그램’ 등을 주도적으로 수립·운영해야함
· 국가 차원에서 항만 및 선박의 배출 저감, 오염 방지를 위한 기술을 개발하고, 기존·신규 기술 및 정책방안에 대한 검토·검증을 통해 국내 항만 및 해운시장에 도입할 수 있는 실제 기술적·정책적 방안을 선별, 공개하여 이를 시장과 공유해야함
- 지방자치단체 및 항만당국은 국가 차원의 거시적 목표 및 방향을 이해하고, 지역사회 및 해당 항만의 지리적, 사회·경제적 상황, 특수성 등을 고려하여 이를 공동의 목표로 실현하기 위한 협조체계를 구축할 수 있음
- 관련법 개정을 통하여 선박의 배출규제 대상물질을 미세먼지 및 초미세먼지, 휘발성 유기화합물 등 「대기환경 보전법」에서 규정하는 대기오염물질로 확대하고, 규제 대상 역시 선박뿐 아니라 항만 구역 내 주요 배출원 전반으로 확대가 필요함
· 대기오염물질의 배출을 강제적으로 제한하는 명확한 법적 근거뿐 아니라 이행 촉진을 위한 인센티브의 근거 역시 법에서 규정이 필요함
표 5. 단·중기 주요 추진과제(2019~2022년) : 업무·경계 규정
· 오염 방지·배출 저감 사업 추진을 위한 예산 및 재원 확보방안 마련
- 부처 차원의 재원 마련이 쉽지 않은 경우, 관계 부처 협의 및 준비 기간 등을 감안한 중장기적 방안으로 시장기반 조치(MBM)적인 대안의 도입 검토가 필요함
· 법제도 개정 사항에 따라서 불이행 행위자에 대한 강제 이행 유도를 위한 벌금 또는 ‘오염 원인자 부담’의 원칙에 따른 ‘해양 대기오염 부담금(안)’을 부과할 수 있음
· 부담금 징수로 인한 재정 수익분을 항만의 대기환경 개선을 위한 ‘해양 대기환경 개선 기금(안)’ 특별회계에서 수용하도록 하고, 이 때 기금의 용도를 해양·항만의 대기환경 개선 사업 또는 이를 위한 연구개발(R&D) 사업 지원으로 국한하거나 최우선 순위를 부여할 수 있음
· 아울러 사업의 성격 및 목적, 기대되는 사회적 총편익의 정도, 사업 효과 등을 철저하게 고려하여 사업의 우선 순위에 차등을 두어 지원하는 ‘선택과 집중’의 전략적 방법론을 적용해야 함
표 6. 중장기 주요 추진과제(2021~2030년) : 재원 확보
· 오염·배출·이동·영향 기초자료 생산·확보 및 통합 정보관리체계 구축
- 항만 및 항만도시의 대기질을 실질적으로 개선하기 위해서는, 선행적으로 정확한 오염 현황, 배출원별 배출 실태, 배출 물질의 이동 및 영향 파악을 통한 인과 관계 규명 및 예측이 필요함
- 산정체계 개발 및 고도화, 배출량 및 오염도 자료를 입력값으로 하는 대기 확산 모델링, 영향 범위와 위해성 파악 등의 사업이 순차적으로 수행되어야함
- 장기적으로는 이를 위한 체계적인 ‘수집-생산-관리·분석’ 시스템 구축이 필요하며, 이를 통하여 현재 정부 차원에서 추진 중인 공공·빅데이터 개발·구축 및 활용 사업, 스마트 항만 구축사업 등과의 연계를 모색할 수 있음
표 7. 단·중기 주요 추진과제(2019~2022년) : 통합 정보관리
· 항만 대기환경 관리를 위한 유관부처 공동 협의·대응체계 구축
- 각 부처·기관별 추진 업무 및 결과를 기계적으로 배분·취합하는 현재의 방식보다는 공동 연구개발 및 조사, 공공 데이터 차원의 정보 연계·공유·활용을 통하여 각자의 강점 및 자원(Resources)을 효율적으로 조합하여 하나의 문제 해결을 위한 시너지의 도출이 필요함
· 측정 및 수집체계, 산정체계 등 부처 간 업무역할이 중첩되는 분야의 경우, 연구개발 단계에서부터 공동으로 기획·추진하고, 이후 성과물에 대한 상호 검증 등을 통하여 부처 간-기관 간 이해관계를 협의·조정할 수 있음
- 정부 차원에서 전국 주요 항만 및 항만도시를 ‘특별 미세먼지 관리구역’으로 설정하여 오염 방지 및 배출 저감을 위한 엄격한 관리, 공동의 대응·실천방안을 모색해야함
- 아울러 국가의 경계를 넘어서는 항만·해운 활동의 특성을 감안하여 인근 주요국가의 항만당국 및 항만 산업의 주요 이해 관계그룹, 의사 결정자 간의 지식과 경험 공유를 바탕으로 역내 항만 환경 관리의 수준 및 성과를 제고·확산하기 위한 지역 차원의 협회 또는 기구를 한·중·일 공동으로 창설하거나 기존 협의·협력 체계에 참여하는 방안을 검토할 필요가 있음
표 8. 단·중기 주요 추진과제(2019~2022년) : 공동 대응
· 민관의 협력 관계 강화
- 정부와 민간이 현안에 대해서 지속적으로 협의하고 이해관계를 조정하는 정부 주도의 자발적 민관 협력 프로그램 구성이 필요함
· 주요 해운·항만 물류 관련 산업협회, 환경단체, 중앙 정부 및 지방정부 등이 자발적으로 참여하여 항만물류의 지속가능성을 실현하기 위한 현안 및 주요 방법론에 대하여 정보 및 지식을 공유하고, 공동의 목표 실현 과정에서 발생하는 이해의 상충을 조정·협의를 통하여 해결할 수 있음
표 9. 단·중기 주요 추진과제(2019~2022년) : 민관 협력
2) 정책대안 제시내용 및 정책화 활동
· 국내 항만의 대기오염물질 오염 방지·배출 저감을 위한 정책, 제도 및 운영상의 문제점을 도출하고, 이를 개선하기 위한 대안, 추진체계 등을 구체적으로 제시함으로써, 민원 및 현안에 대한 기계적 대응 구조인 기존의 정책과정을 체계적인 접근방식으로 전환하고 궁극적으로 정책 개발 및 수행의 효과성을 제고할 수 있음
· 선박 및 항만에 대한 국가 배출량 감축 요구에 대하여 해양수산부-환경부 등의 중앙 정부 차원에서, 그리고 지방자치단체-항만당국 차원에서 선제적·체계적·효율적 공동 대응의 가능성을 제고함
- 국내 선박 및 항만 대기오염물질 배출저감 및 엄격한 관리를 위한 특별법 마련, 관리·운용 조직체계 정비, 사업 수요에 따른 재원확보 방안 마련 등을 통하여, 국가 배출량 감축목표 달성에 기여할 수 있음
- 해양수산부-환경부 공동의 항만 대기 측정망 구축, 선박 및 항만에 대한 정교한 배출량 산정체계 개발·고도화, 상호 검증 등을 통하여, 현재 환경부가 매년 발표하는 ‘국가 대기오염물질 배출량 통계’의 신뢰도를 개선하고 ‘항만’을 별도의 산정 부문으로 추가하기 위한 토대를 마련함
· 항만-항만도시의 대기질 개선을 위한 기존 법령의 제·개정 또는 특별법 등 법제도 개선 방향과 함께, ① 항만 대기환경 관리 업무 및 경계, ② 행정위계별 역할·기능체계, ③ 규제 기준 및 처벌·벌금 규정, ④ 예산 및 재원 확보방안, ⑤ 공동 협의·대응체계 등 개정 시 반영이 필요한 사항과 역할-작동체계를 구체적으로 제시하여, 법제도 개선의 토대를 마련함
3) 정책적 기여 등 기대효과
· 항만 오염·배출·이동·영향 현황 파악을 위한 기초자료 생산·확보 및 이를 위한 통합 정보관리체계 구축을 통하여 항만 대기환경 통계의 신뢰도를 개선하고, 나아가 오염 방지·배출저감 등을 위한 각종 조치의 효율성-효과성을 극대화할 수 있음
- 배출원 및 배출현황, 배출물질의 이동·영향 파악, 인과관계 규명으로, ‘정확한 문제 파악→배출 감축·오염 관리의 주요대상 설정→효과적 저감조치 적용’과 같은 체계적 접근 가능
- 현재 정부 차원에서 추진 중인 ‘스마트 항만물류 체계 구축’은 이른 바 4세대 항만의 개념으로, 현재 3세대에도 도달하지 못한 국내 항만의 현실을 감안하였을 때 요원하다고 볼 수 있으나, 항만 대기환경 통합 정보관리체계의 구축은 항만 자동화 및 ‘스마트 커넥티드’ 항만의 구축을 위한 중요한 기반을 제공할 수 있음
· 항만·선박 배출저감 정책 및 조치의 정확성·효과성 향상으로 국민 체감 대기질 수준을 획기적으로 개선함은 물론, 그로 인한 지역사회의 생활 환경, 삶의 질을 제고할 수 있음
- 신뢰도 높은 항만·선박 대기오염물질 기초자료 확보, 정확한 정책 및 수단 선정, 부처-기관별/항만당국-지방자체단체별 유기적 역할 공조 등을 통해, 항만 및 항만도시의 친환경 역량을 강화하고 나아가 이들의 상생기반을 마련
· 해양수산부, 환경부, 과학기술부 등 국가 차원의 국정 현안 해결을 공동의 목표로 하는 부처 간-기관 간 유기적 공조, 항만당국 및 지방자치단체의 공동 대응으로, 정책의 비효율을 초래하는 요인을 제거함으로써 미세먼지로 인한 정책 비용, 나아가 사회적 총비용을 획기적으로 저감할 수 있음
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