국책연구동향
연구보고서
보고서명대학재정 실태와 성과 분석
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국문초록
- 본 연구는 재원 확보, 재원 배분 및 지출, 재정 평가에 이르는 대학의 총체적인 재정 활동의 실태와 대학재정 운영의 성과로서 효율성을 분석함으로써 대학의 재정 운영 개선 방안 및 정부의 대학 재정 정책 개선 방안을 제시하는 것을 목적으로 한다.
연구목적을 달성하기 위한 연구문제는 다음과 같다. 첫째, 대학재정의 실태를 분석하기 위한 대학재정의 세부 영역, 항목, 지표는 무엇인가? 둘째, 대학의 유형별(설립유형, 소재지, 규모별) 재원의 확보, 배분 및 지출, 재정 평가에 이르는 재정 실태는 어떠하며 그 특징은 무엇인가? 셋째, 대학의 유형별로 재정 운영 효율성은 어느 정도이며 비효율 요인은 무엇인가? 넷째, 주요국 대학의 재원 확보, 배분 및 지출, 재정 평가에 이르는 재정 실태는 어떠하며 그 특징은 무엇인가? 마지막으로, 대학의 재정 운영을 개선하기 위한 방안 및 정부 차원의 대학재정 정책 개선 방안은 무엇인가?
이와 같은 연구문제에 대해 주요 결과를 요약하여 제시하면 다음과 같다.
대학재정 실태 분석 틀 개발
대학재정 실태를 분석하기 위한 틀을 개발하기 위해 먼저 그 동안 시행되어 온 교육기관에 대한 재정운영분석 또는 재정평가 방식들을 종합적으로 검토하였다. 이를 바탕으로, 대학재정활동의 과정으로서 대학의 재원 확보-재원 배분 및 지출-재정 평가의 영역이 구분되었고, 각 영역들의 핵심적인 하위항목들이 설정되었으며 각 하위 평가지표들이 선정되었다. 분석 틀(안)에 대한 연구진 및 대학재정 전문가의 타당성 검토, 각 대학의 기획처 또는 예산 및 재무 담당 부서를 대상으로 한 정량지표에 대한 중요도 평가 결과 등을 종합하여 최종 분석 틀을 구안하였다.
대학재정 실태 분석
대학재정 실태 분석 틀에 기초하여 4년제 대학의 설립유형(국공립ㆍ사립), 소재지(수도권ㆍ비수도권), 규모(대ㆍ중ㆍ소)에 따른 유형별로 재원의 확보, 배분 및 지출, 재정평가에 관한 실태를 분석한 결과는 다음과 같다. 먼저, 대학재원 확보 영역에서는 각 대학이 재원을 어느 정도 충분하고 안정적으로 확보하고 있는지, 충분하고 안정적으로 재원을 확보하기 위해 어떠한 조직적ㆍ제도적 노력을 기울이고 있는지를 파악하고자 하였다. 국공립대학의 재원 확보 실태를 지표별 평균치의 측면에서 살펴볼 때, 대학유형별로 다음과 같은 특징이 나타났다. 국공립대학의 대규모 및 중규모 대학은 소재지와 무관하게 전반적으로 재원 확보 관련 지표별 평균치가 대학 전체의 평균 수준 이상으로 나타났다. 재원 확보계획 수립 및 달성 정도는 국공립대학 전체가 평균적 수준이며, 재원확보를 위한 전담조직도 과반수 이상의 대학이 운영하고 있는 것으로 나타났다. 수도권 및 비수도권 소규모 대학의 경우 학생1인당 세출 총액이 전체 대학 평균보다 매우 낮고 학생1인당 교육비는 평균보다 약간 낮다는 점에서 상대적으로 재원 확보가 충분하지 않다. 국공립대학의 재원 확보 실태를 편차 측면에서 살펴보면 전반적으로 대학 간 편차가 크지 않다는 특징이 있다. 국공립 소규모 대학은 재원 확보 정도는 낮으며 확보 규모는 대학들 간 차이가 크지 않다고 분석되었다. 반면, 소규모 대학의 재정 수입 증가 정도는 학교 간 격차가 매우 크게 나타났다. 국공립대학에 이어 사립대학의 재원 확보의 실태를 지표별 평균치의 측면에서 살펴보면, 재원 확보의 충분성 측면에서 수도권 대학과 비수도권 모두 소규모 대학이 우수하였다. 대규모 대학이 대학 전체 평균보다 낮은 세입 증가율을 보이고 중규모 대학이 전체 평균보다 현저히 낮은 증가율을 보이는 것에 비해 소규모 대학은 전체 평균 이상의 증가율을 보였다. 사립대학의 재원 확보의 실태를 편차의 측면에서 살펴보면 지표들의 편차가 가장 큰 집단은 비수도권 소규모 대학으로서, 학생1인당 세출 총액, 학생1인당 교육비, 등록금 수입 비율, 전입금 비율, 기부금 비율, 전입금 증감률 등의 지표에서 편차가 가장 크게 나타나고 있다. 두 번째로, 대학재원의 배분 및 지출 영역에서는 대학이 예산(등록금)을 합리적으로 편성(책정)하고 있는지, 재원을 자율적이고 형평하게 배분하고 있는지 그리고 적정하고 효율적으로 지출하고 있는지를 파악하고자 하였다. 대학의 예산 편성 및 등록금 책정 측면에서 보면, 사업예산제의 실시는 매우 저조하며, 특히 국공립 중, 소규모 대학은 매우 미흡하다. 또한, 아직까지 사립대학은 민주적 절차에 의한 등록금 책정이 제도화되지 못한 이며, 대학 전반적으로 계열의 차이를 반영하여 등록금이 책정되지 못하는 경향이 있다.
다음, 대학 재원의 계열 및 학과단위 배분 방식에 있어서 나타나는 특징을 보면, 대학 재원을 계열 및 학과단위로 형평하게 배분하고 자율적으로 운용하는 제도는 대학 전체적으로 아직 정착되지 못하고 있는 실정이며, 특히 소규모 대학의 경우 그 실시 정도가 가장 미흡하다. 재정 지출 측면에서 보면, 소규모 대학들의 경우 인건비 비중, 관리운영비 비중은 크고 연구비 비중, 학생1인당 실험실습비는 다른 대학 유형들에 비해 작게 나타났다. 전반적으로 장학금에 있어서 사립대학의 재정 지출 수준은 국공립대학보다 낮은 수준으로 나타나고 있지만, 사립 비수도권 소규모 대학들 중 일부 대학들은 교육 투자 수준이 매우 높은 경향이 나타나고 있다.
마지막으로, 대학재정 평가 영역에서는 각 대학이 재정을 운용한 후 그 운용과정 및 운용결과를 평가하는 과정을 거치는지를 확인하고자 하였다. 설문조사를 통한 조사 결과를 보면, 대학의 유형을 막론하고 우리나라 대학의 재정평가 시스템은 비교적 취약함을 알 수 있다. 자체감사제도는 거의 대부분의 대학이 실시하고 있지만, 성과기반 재정평가제도는 대부분의 대학이 실시하지 않고 있으며 예비결산은 과반수 정도만 실시하고 있는 것으로 나타났다.
이상과 같이 대학재정 실태를 지표별로 분석한 결과, 몇 가지 특징적인 분포를 보이는 지표들을 중심으로 정량 지표들을 유형화할 수 있었다. 우선, 정규분포형은 학생1인당 세출총액, 학생1인당 교육비, 교비회계 세입 증감률, 인건비 비율, 관리운영비 비율, 학생1인당 장학금 등이다. 8:2형은 지표값이 약 20%의 우수한 대학과 80%의 열악한 대학으로 나타나는 분포로서 세출총액, 국고보조금 비율, 부채 구성비율, 일반회계 세입증감률, 연구비 비율, 등록금 환원율 등이다. 양극화형(2-cluster)은 지표값이 매우 우수하거나 매우 열악한 양극단으로 나타나는 반면 중간 정도의 지표값 구간은 적은 분포로서 등록금 수 입비율이 이 분포에 해당한다. 다극화형(multi-cluster)은 지표값이 세 개 이상의 서로 다른 구간에 집중되는 분포로서 기성회회계 세입증감률, 학생1인당 실험실습비, 장학금 지원율 등이 포함된다. 군소형은 지표값이 다수의 열악한 대학과 극소수의 우수한 대학으로 나타나는 분포로서 전입금 비율, 기부금 비율, 국고보조금 비율, 부채 구성비율, 등록금증감률, 전입금 증감률, 기부금 증감률, 국고보조금 증감률 등이 이 분포에 해당한다.
대학재정 성과 분석
대학재정 운영의 성과는 다양하게 정의될 수 있지만, 본 연구에서는 대학재정 운영의 성과를 효율성의 관점에서 접근하였다. 대학재정 운영의 효율성을 분석하기 위해서 비영리조직의 효율성을 측정하는 데 유용한 자료포락분석(Data Envelopment Analysis:이하DEA)을 활용하였으며, 분석을 위한 모형은 종합모형, 교육모형, 연구모형으로 구분하였다. 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 전체 대학의 DEA 효율치 분석결과를 보면 분석모형에 따른 효율치 평균이 38%～90%로 나타나 대학 간에 상당한 차이가 있는 것으로 나타났다. 둘째, 전체 대학의 규모효율성을 분석한 결과, 우리나라 대학은 규모의 효율성을 달
성하고 있다고 보기 어려우며, 대학의 기능과 역할에 따라 비효율 요인이 다르게 발생하고 있다. 셋째, 비효율적인 대학들이 벤치마킹할 수 있는 기준으로 제공해주는 참조횟수 분석결과, 설립유형별로는 국, 공립대학 보다 사립대학, 소재지별로는 수도권보다는 비수도권, 규모별로는 대중규모에 비해 소규모대학들의 참조횟수가 높은 것으로 나타났다. 넷째, 비효율적 대학들에 대한 개선가능치를 분석한 결과, 우리나라 대학들은 효율성을 높이기 위해 인건비와 운영비 등의 투입 재정 총액을 절대적으로 감소시키고, 산출 요소들은 지속적으로 개선해 나가야 할 것이 요구되었다.다섯째, 대학규모별로 대학 재정운영의 효율성을 분석한 결과, 전체 대학을 대상으로한 결과와 비교해 볼 때 차이를 보였다. 전체 대학 분석결과로 보면 종합모형이나 교육모형보다는 연구모형의 효율성이 낮은 것으로 나타났다. 여섯째, 전체 대학의 효율치 차이에 영향을 미치는 대학의 배경변인들을 토빗분석한결과, 종합모형과 교육모형의 경우에는 설립형태와 소재지 변인의 영향이 통계적으로 유의미하게 나타났다. 즉, 수도권에 위치한 국립대학과 대규모 대학들의 효율성이 다른 대학에 비해 상대적으로 높다. 그러나 연구모형의 경우에는 설립유형이나 소재지 보다는 정부지원금과 교수1인당 학생수의 영향이 큰 것으로 나타났다.
대학재정 운영 개선 방안 및 대학 재정 정책 개선 방안
국내 대학의 재정실태 분석, 대학재정 운영의 성과 분석, 주요국(미국, 영국, 일본)대학의 재정 실태 분석 등의 결과를 종합하여 대학 차원의 재정 운영 개선 방안 및 정부 차원의 대학 재정 정책 개선 방안을 제시하였다. 먼저 대학 차원의 대학 재정 운영 개선 방안으로서 재정 운영의 전문화, 재정의 안정적 확보 노력 증대, 재원 배분의 형평성 제고, 재정운용의 자율성 확대, 대학재정의 책무성 강화, 대학재정의 효율성 및 성과 제고, 대학 특성 및 여건을 감안한 재정운영 전략 수립 등에 관한 구체적인 제언을 제시하였다. 이어 정부 차원의 대학 재정 정책 개선 방안으로서 대학 유형별 정책의 차별화, 대학재정지원 확대 및 재정지원방식 개선, 대학회계제도 정비, 대학재정 컨설팅 기구의 설치, 운영, 대학평가 방식의 재설계 및 지표 선정 정교화 등에 관한 구체적인 제언을 제시하였다.