연구보고서
보고서명사회적 자본과 인적자원개발(Ⅰ)
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국문초록
- 본 연구는 사회적 자본과 인적자본은 인적자원(개발)의 중요한 구성 요소로서 다 함께 지속가능한 경제사회발전에 중요한 역할을 한다는 것을 전제로 사회적 자본의 개념을 정의하고, 이 개념에 기초하여 사회적 자본을 측정할 수 있는 도구를 개발하여, 설문조사를 실시하여 우리나라의 사회적 자본을 측정하고, 인적자원개발을 위하여 사회적 자본을 조성하고 강화하기 위한 정책적 함의를 도출할 목적으로 수행되었다. 주요 연구 절차를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 사회적 자본에 대한 개념 논의를 통하여 본 연구에서 사용할 사회적 자본의 개념을 정의하고, 사회적 자본의 유형, 사회적 자본의 기능, 사회적 자본과 인적자원개발과의 관계를 기술하고, 연구의 분석 틀을 제시하였다. 둘째, 사회적 자본의 측정에 관한 논의를 기술하고 국제기구 및 주요국들의 사회적 자본 측정 프로그램들을 분석하였다. 세계은행의 사회적 자본 프로젝트(Social Capital Initiatives)와 OECD의 사회적 자본 프로젝트의 추진 과정 및 측정지표를 분석하고, 최근 주요국(영국, 미국, 호주, 캐나다) 정부들이 사회적 자본을 측정하기 위해 기울여 온 노력들을 분석하였다. 셋째, 우리나라의 사회적 자본 수준 및 실태를 파악하기 위한 설문조사를 실시하여 그 결과를 분석하였다. 사회적 자본 측정을 위한 도구 개발 과정과 설문조사 내용 및 방법을 기술하고, 설문조사 결과를 분석하여 제시하였다. 넷째, 이상의 연구 결과를 바탕으로 하여 사회적 자본형성을 위한 정책적 함의를 제시하였다. 이 연구는 문헌 및 선행연구 분석, 면담조사, 사회적 자본과 인적자원개발에 대한 설문조사 등을 통해 이루어졌다. 2. 사회적 자본의 개념 본 연구에서는 사회적 자본을 “집단내 또는 집단간의 협력을 촉진하는 사회적기제로서 네트워크, 신뢰, 참여, 규범” 등으로 정의하였다. 한편 인적자원개발은 여기에서 인적자본과 사회적 자본을 포함하는 광범한 의미로 정의하고자 한다. 즉 인적자본과 사회적 자본은 인적자원의 핵심적인 구성요소로서 상호보완적이며, 둘 다 경제적 성장뿐만이 아니라 사회적 통합 등 지속가능한 발전을 위하여 중요한 역할을 하기 때문이다. 그러나 인적자본에 비해 사회적 자본의 기능은 상황의존적이며 맥락의존적이다. 3. 외국의 사회적 자본 측정 시사점 국제기구 및 주요국 정부들의 사회적 자본 측정 경험으로부터 도출한 시사점은 다음과 같다. 첫째, 정부가 사회적 자본의 유용성을 인식하고 이를 정책적으로 활용하기 위한 노력에 앞장서야 한다. 우선 정부는 사회적 자본을 공공정책 수단으로 활용하기 위해 정책 목표를 설정할 필요가 있다. 이러한 노력은 교육인적자원부, 보건복지부, 여성가족부, 통일부 등 관련부처들이 참여하여 범부처 차원에서 이루어져야 한다. 캐나다 Policy Research Initiative의 사회적 자본 프로젝트(Social Capital as a Public Policy Tool)와 같이 중장기적인 사회적 자본 프로젝트를 시작으로 체계적인 연구를 수행할 수도 있을 것이다. 둘째, 대부분의 주요국 정부들은 사회적 자본의 개념화 및 측정을 위하여 국제기구와 긴밀하게 협력하였다. 사회적 자본이 정책적 유용성이 강조되고는 있지만 개념 논의나 방법론적인 측면에서 볼 때 아직 초보적인 단계에 있으며 앞으로 갈 길은 멀다. 사회적 자본의 유용성에 관심을 갖고 그 개념에 주목한 것은 세계은행과 OECD 등 국제기구이며 이후 주요 선진국에 확대되었다. 영국, 캐나다, 호주 정부의 사회적 자본 측정 노력이 국제기구와의 협력으로 시작되었다는 사실은 주목할 만하다. 국제기구 및 이들 국가의 사회적 자본 개념 정립 및 측정에 관한 지식과 경험을 공유함으로써 사회적 자본의 정책적 활용을 위한 전략을 효율적으로 추진할 수 있을 것이다. 셋째, 국제기구 및 국가에 따라 사회적 자본을 측정하는 도구를 개발하고 설문을 실시하는 방식은 다양하다. 사회적 자본 종합설문지를 개발하기도 하고 기존의 관련조사를 보완할 수 있는 간단한 형태의 보충 설문문항을 개발하기도 한다. 그러나 개발된 사회적 자본 설문 조사지는 종합사회조사 또는 종합가구조사 등에 포함시켜 조사를 실시하고 있다. 예를 들면, 세계은행은 다양한 차원에서 사회적 자본을 측정할 수 있는 통합설문지(Social Capital-Integrated Questionnaire)를 개발하고 포괄적인 가구조사(예: LSMC)에 포함시켜 조사를 실시할 것을 권장하고 있다. 영국 통계청도 최근 종합설문지(Harmonized Question Set)를 개발하여 종합가구조사(General Household Survey)에 포함하여 조사를 실시하고 있다. 이렇게 함으로써 각 나라의 사회적 자본에 대한 심층적 분석이 가능하기 때문이다. 넷째, 사회적 자본 측정 도구를 검토해 보면 그 활용 목적(즉 정책 목표)이나 지역(국가)의 사회적 특성에 따라 측정 도구가 상이함을 발견할 수 있다. 측정 도구는 특정 지역(국가)에 초점을 두고 개발되었기 때문에 다른 지역(국가)에서도 똑같이 유용하지는 않으며 또 언어가 다르기 때문에 번역 상 오류가 있을 수 있다. 또한 지역(국가)마다 중요하게 다루어야 할 정책과제가 다르다. 따라서 국제기구나 외국의 측정도구를 그대로 우리에게 적용하는 데는 한계가 있으며, 우리의 실정에 맞는 측정 도구를 개발해야 할 것이다. 4. 사회적 자본의 수준 및 실태 가. 사회적 자본: 신뢰, 참여, 네트워크 1) 신뢰: 신뢰의 수준을 측정하기 위해 개인적 신뢰, 사회적 신뢰, 제도적 신뢰로 구분하여 조사한 결과, 개인적 신뢰는 가족에 대한 신뢰 정도가 가장 높고, 그 다음으로 친구, 학교동창, 직장동료, 순으로 높았다. 낯선 사람에 대한 신뢰 정도는 자국인과 외국인 구분 없이 모두 낮은 것으로 나타났다. 사회적 신뢰(주 2009년 11월 26일요 기관을 운영하거나 이끌어가는 사람들에 대한 신뢰)는 의사에 대한 신뢰도가 가장 높았으며, 교사, 종교인, 경찰관, 대학교수 등이 그 뒤를 이었다. 전반적으로 정치인과 고위 공무원에 대한 신뢰 정도가 낮음을 알 수 있다. 한편, 제도적 신뢰(‘공공정책 결정과정’, ‘모르는 사람과의 상거래 약속’, ‘직장 내 성공의 공정성’ 등)는 전반적으로 모든 항목에서 신뢰도가 낮게 나왔다. 2) 네트워크: 최근 5년간의 네트워크 규모의 변화 등을 조사한 결과, 우리사회에서는 집안의 중요사건이나 일이 발생했을 경우에 거의 대부분의 사람들이 친척이나 친지를 도움이나 상담의 대상으로 생각하고 있어서 혈연 중심의 네트워크 구조가 강한 것으로 나타났다. 가입하고 있는 단체의 수는 시민단체나 사회단체와 같은 공식적인 단체가 1인당 평균 0.39개로 3명 중 1명이 가입하고 있었으며, 동창회, 동호회 등과 같은 비공식적 단체는 1인당 평균 2.19개로 한 사람이 두 개 정도의 비공식 모임에 참여하고 있다. 우리나라 사람들이 가입하고 있는 단체의 유형에는 친목모임, 동창회 등 비공식적 연고관련 네트워크가 많은 것으로 보인다. 3) 지역 및 시민참여: 우리나라 사람의 약 29.5%가 자발적이든 의무적으로든 지역사회활동에 참여하고 있으며, 시민활동에는 약 17.7%가 참여하는 것으로 나타난다. 시민활동의 경우 좀 더 광범위하고 다양한 형태이어서 그 참여율이 지역참여율 보다 낮게 나타난 것으로 보인다. 나. 생활수준 및 의식(지역 및 국가 차원) 지역의 안전성, 편의시설, 거주 쾌적성, 이웃과의 좋은 관계, 지역에의 소속감 등으로 지역이 가지고 있는 사회적 자본의 수준을 측정해 보았다. 지역의 환경적 범주에서 거주환경의 쾌적도는 가장 낮은 수준으로 나타났고, 지역의 시설 중에서도 문화, 체육시설, 도서관 등이 가장 덜 갖추어져 있었다. 이웃과의 관계는 비교적 친밀한 것으로 나타났지만, 지역사회에 참여는 부족한 것으로 나타나고 있고, 주로 교육수준의 차이와 소득수준의 차이가 지역 문제를 가져오고 있다. 국가 차원에서 생활수준 및 의식을 조사하기 위해 법과 도덕 수준, 차별과 사회적 보호, 공공서비스의 영역으로 나누어 측정하였다. 법과 도덕 수준은 평균보다 훨씬 낮았으며, 구체적으로는 탈세에 대한 인식에서 보이듯이 공공성이 가장 크게 떨어지는 것으로 나타났다. 연고주의의 개선 정도도 평균 이하였고, 특히 혈연과 학연의 연고주의가 잘 개선되지 않는 것으로 나타났다. 사회적 약자에 대한 차별은 많은 것으로 나타났으며, 장애인, 혼혈인, 외국인에 대한 차별이 심했다. 20%가 조금 넘는 사람들만이 봉사활동 경험이 있어, 개인들의 구성원에 대한 보호인 봉사활동의 수준도 낮다고 보인다. 다. 교육훈련과 학습 교육훈련 및 학습 참여 비율은 높지 않다. 그리고 교육훈련이나 학습에 대한 정보를 친지, 친구, 이웃 등 사사로이 얻고 있어, 이 부분에서의 공공서비스의 역할이 크게 불충분하다. 여러 교육훈련 중 정규교육과 해외연수가 그 참여일수와 비용면에서 가장 많은 것으로 나타났다. 직업능력개발을 위한 교육훈련의 경우 취업자들의 경우가 더 많은 비용을 들이고 있어, 비취업자가 교육훈련에 덜 투자하고 있으며, 이는 사회적 소득불평등의 심화를 야기할 수 있다. 무형식 혹은 비공식의 비정형 학습모임은 아직 취미 등 여가선용 목적 교육이나, 교양？문화 관련 내용이 많아 직무능력 관련은 아직 그 비율이 낮은 편이며, 학습은 주로 온라인을 통해서 많이 이루어지고 있었다. 라. 사회적 자본의 효과 사회적 자본에 대한 효과 분석의 결과를 요약하여 제시하면 다음과 같다. 첫째, 신뢰는 개인 수준에서 개인의 수입에 거의 영향을 미치지 못하였다. 그러나 지역 수준에서는 지역의 경제적 성과에 많은 영향을 미치고 있으며, 지역의 삶의 질에도 직？간접적인 영향을 미친 것으로 나타났다. 사회적 자본의 한 요소인 신뢰는 개인의 성과를 결정하는 요인이라기보다는 지역의 전반적인 신뢰 수준에 의해 지역의 경제적 성과 및 삶의 질과 관련된 요인으로 볼 수 있다. 둘째, 네트워크는 개인 수준에서 개인의 수입에 큰 영향을 주는 것으로 나타났으며(.39), 지역 수준에서도 지역의 경제적 성과에 많은 영향을 준다(.37). 그러나 지역의 삶의 질의 형성에는 부정적인 영향(-.32)을 주는 것으로 나타났다. 이 결과는 우리 사회의 네트워크가 주로 연고에 의해 이루어지기 때문에 경제적 성과의 추구에는 도움을 주지만, 동시에 지역민의 갈등을 유발할 수 있기 때문에 지역의 삶의 질을 형성하는 데에는 부정적인 영향을 주는 것으로 보인다. 셋째, 지역 및 시민참여는 개인 수준에서 개인의 수입에 긍정적인 영향을 주지만(.31), 지역 수준에서는 지역의 경제적 성과에 부정적인 영향을 주었다(-.35). 그러나 지역의 삶의 질을 결정하는 데는 큰 영향을 주고 있다(.42). 넷째, 인적자본은 개인수준에서 개인의 성과에 긍정적 영향을 미칠 뿐만 아니라(.21), 지역수준에서도 경제적 성과에 긍정적인 영향을 미친다(.26). 또한 지역의 삶의 질을 결정하는 데에는 직？간접적으로 결정적인 영향을 미친다(.40, .11). 학력으로 대표되는 인적자본의 영향은 개인의 경제적 성과뿐만 아니라 지역의 경제적 성과와 지역의 삶의 질을 결정하는 중요한 요소이다. 5. 연구결과의 함의 이상의 조사결과에 대한 분석을 중심으로 우리나라의 사회적 자본의 형성과 인적자원개발을 위한 주요 함의를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 사회적 자본의 한 요소인 신뢰가 지역 차원에서 유의미한 것으로 나타났다. 즉 지역의 전반적인 신뢰 수준에 의해 지역의 경제적 성과 및 삶의 질과 관련된 요인으로 볼 수 있다. 지역 차원에서 신뢰의 수준을 높일 수 있는 정책 및 프로그램의 개발이 필요함을 시사한다. 둘째, 우리 사회의 네트워크가 주로 연고에 의해 이루어지기 때문에 경제적 성과의 추구에는 도움을 주지만, 동시에 지역민의 갈등을 유발할 수 있기 때문에 지역의 삶의 질을 형성하는 데에는 부정적인 영향을 주는 것으로 보이는데 이는 지역 수준에서 연결형 네트워크를 강화할 수 있는 정책적 노력이 필요함을 시사한다. 셋째, 지역 및 시민참여는 개인 수준에서 개인의 수입과 지역의 삶의 질 향상에 중요한 요인이다. 우리나라 사람들은 참여의지는 있지만 그 실효성이나 실행 범주가 약한 것으로 판단된다. 지역 및 시민활동에 대한 참여의지를 실천으로 발전시키고, 참여에 따른 효과를 구성원들이 느낄 수 있도록 하는 장치가 필요한 것으로 보인다. 넷째, 인적자본은 개인수준에서 개인의 성과에 긍정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 지역수준에서도 경제적 성과에 긍정적인 영향을 미친다. 또한 지역의 삶의 질을 결정하는 데에는 직？간접적으로 결정적인 영향을 미친다. 학력으로 대표되는 인적자본의 영향은 개인의 경제적 성과뿐만 아니라 지역의 경제적 성과와 지역의 삶의 질을 결정하는 중요한 요소이다. 인적자본의 정책적 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 다섯째, 지역차원에서의 생활수준 및 의식과 관련하여 볼 때 지역 환경 범부에서 거주환경의 쾌적도가 매우 낮았으며 지역의 시설(문화시설, 체육시설, 도서관)도 미비한 것으로 나타나 소음공해를 없애고 물의 질을 제고하는 등 거주환경을 개선하고 시설 등 사회적 간접자본의 개선이 필요하다 하겠다. 또한 지역 문제를 야기하는 원인이 소득 및 교육 수준의 차이라고 보는 조사결과는 소득과 교육수준의 차이를 줄이고 사회적 통합을 위한 정책적 노력이 필요함을 말해 준다. 지역에서의 학습기반 마련도 하나의 방안이 될 수 있을 것이다. 마지막으로 국가차원에서의 생활수준과 의식을 보면 우리 사회는 법과 도덕 수준이 낮고, 연고주의 개선 정도가 낮으며, 사회적 약자(장애인, 혼혈인, 외국인)에 대한 차별이 심하고, 구성원들의 봉사활동 수준은 낮은 것으로 나타나 시민사회로서의 성숙 정도가 매우 낮은 것으로 나타났다. 우리사회의 사회적 자본 형성을 위한 노력이 절실함을 보여 준다. 우리 사회의 사회적 자본 형성 노력은 경제활동에서의 거래비용을 줄이고, 공공재 남용의 자원 낭비를 줄여 자원의 효율적 활용을 가능하게 하여 경제 활성화에 기여할 것이다. 또한 개인의 노력을 이끌어내어 경제의 활력을 증진시키고 사회 전체 인적자원의 충분한 활용과 인적자원의 효율적 활용을 가능하게 하여 지속적인 경제발전을 가능케 할 것이다.