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연구보고서

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보고서명행정·공공기관 지방이전에 따른 수도권 정책방향 정환 연구 보고서명(영문)Policy Directions for the Capital Region of Korea to Counterbalance the Relocation of the National Administrative Government Offices and Public Agencies to the Non-Capital Regions
  • 본 연구는 세종시(행정중심 복합도시) 및 혁신도시 건설에 따라 2012년부터 본격적으로 시작되는 행정ㆍ공공기관의 지방이전이 국토공간에 어떻게 영향을 미치는가를 우선적으로 분석하였다. 먼저 행정ㆍ공공기관 종전부동산에 대한 실태를 분석하고,이어 행정ㆍ공공기관의 지방이전이 국토공간에 미치는 영향을 권역간 인구이동변화 및 통행연계구조 변화로 구분하여 분석하였다. 그리고 우리나라와 유사한 사례로 영국, 프랑스, 일본의 최근 수도권 정책동향 및 공공기관 지방이전 정책 등을 파악하여 시사점을 도출하였다. 그 결과는 다음과 같다.
    먼저 종전부동산 실태분석 결과를 보면, 2012년부터 행정ㆍ공공기관 지방이전이 본격적으로 시작되었으며, 이 과정에서 115개 종전부동산의 매각이 진행 중이다.
    행정ㆍ공공기관 지방이전 정책은 국토 균형발전, 수도권의 과밀해소 및 질적 발전을 목표로 하나, 현재 진행 중인 종전부동산 처리 및 활용에 관한 논의는 이러한 정책목표를 종합적으로 고려하지 못하고 있다. 문제점으로 수도권 정책 측면에서 종전부동산활용방안 제시가 미흡하고, 일반매각 위주의 종전부동산 처리로 인한 과도한 개발도우려된다. 또한 일부 종전부동산의 용도변경 추진으로 수도권의 질적 발전 저하가 우려되고, 종전부동산 활용계획 수립 시 주체간 협의 지연이 발생하는 등의 과제를 안고 있는 것으로 파악되었다.
    그리고 수도권 소재 행정ㆍ공공기관의 지방이전이 권역별 인구이동에 어떠한 영향을 미치는 지를 살펴보고, 통계청의 장래인구이동 추계 결과와 비교 분석하였다. 공공기관 직원 및 동반 가족, 관련 산업 직원 및 동반 가족 등의 이동을 토대로 권역별 공공기관 이전효과를 5년 단위로 구분하여 추정하였고, 그 결과를 토대로 통계청의 권역별 인구이동 전망과 비교 조정하였다.
    그 결과 행정ㆍ공공기관의 이전(충북 오송 등으로 기이전한 9개 기관 직원을제외한 이전인원 54,777명)에 따라 2030년까지 비수도권으로 유입되는 인구는 약 28만 명으로 예상되며, 이전 초기에는 약 19만 명이 충청권 및 영남권으로 이동할 것으로 예상된다. 이는 일본 도쿄도(2000)에서 추정한 수도기능이전(직원수 6만 9천 명)에 따른 도쿄권의 유출인구(37만 5천 명) 및 이전직원당 유출인구 비율(5배)과 유사한 결과로 나타난다. 결과적으로 통계청의 장기인구이동 추계 결과 보다 앞선시기에 행정ㆍ공공기관 이전에 따른 인구이동 효과로 수도권의 인구 순유출이 발생할 것으로 전망되었다. 즉 수도권 소재 행정ㆍ공공기관의 지방이전으로 인해, 사회적 증감에 한정되지만, 국토공간상에서 수도권 인구의 분산 효과가 일어날 것으로 예상된다. 통계청에서 1년 단위로 예측한 수도권 인구이동은 2023년경 순유출로 나타날 것이지만, 본 연구에서 행정ㆍ공공기관 지방이전 효과를 포함하여 분석한 결과 이보다 4~5년 빠른 2018~2019년 사이에 수도권 인구이동은 순유출로 전환될 것으로 파악되었다.
    그 다음으로 행정ㆍ공공기관 지방이전이 장래 지역간 통행연계에 미치는 변화를 분석하였다. 그 결과 2021년에 예상되는 시ㆍ도 간 통근 통행 연계구조의 가장 중요한 변화는 충청북도와 함께 세종시가 결절지가 되어 대전 및 전북까지 포괄하는 통근 통행 연계권역이 서울 및 경기가 1차 결절지가 되는 통근 통행 연계권역으로부터 분리되어 나타날 것이라는 점이다. 이를 시ㆍ군 간으로 세분하여 수도권 및 연접권역을 분석한 결과, 통근 통행 연계구조와 통학 통행 연계구조에 있어2009년과 달리 2021년에는 세종시가 통행 결절지로 성장한다는 점이 나타난다.
    즉 2009년의 대전-청주 통근 통행 연계권역에서 세종시가 통근 통행 1차 결절지로 성장하고, 해당 권역이 2021년에는 대전-세종-청주 통근 통행 연계권역으로 변화할 것으로 전망되었다. 그리고 청주시와 더불어 세종시가 1차 결절지로 성장함에 따라 2009년의 대전-논산 통학 통행 연계권역이 2021년에는 대전-세종-청주 통학 통행 연계권역으로 변화될 것으로 전망되었다. 2021년에 예상되는 서울-인천-고양 통근 통행 연계권역은 2009년의 해당 권역과 연계구조에 있어 큰 차이는 없을 것으로 예상된다. 2021년의 서울-성남-고양 통학 통행 연계권역은 2009년과 비교하여 연계구조에 다소 변화가 발생할 것이지만, 1차 결절지에 변화가 발생할 것으로 전망되지는 않았다.
    무엇보다도 업무통행 연계구조에 큰 변화가 일어날 것으로 예상되는데, 2021년에 세종시가 대전 및 청주와 함께 업무통행의 1차 결절지가 되는 대전-세종-청주업무통행 연계권역이 서울-고양 업무통행 연계권역에서 분리되어 새롭게 형성된다는 점이다. 대전-세종-청주 업무통행 연계권역이 분리된 후 2021년의 서울-고양 업무통행 연계권역의 연계구조는 2009년과거의 비슷할 것으로 전망되었다.
    해외 사례 검토 결과, 영국이나 프랑스는 국토균형발전을 도모하기 위하여 수도권에 입지한 공공기관 이전시, 이전대상지역의 특성화 발전에 부합되는 공공기관을 이전대상으로 선정하였다는 점이 특징으로 나타났다. 한편, 영국 런던의 경우 공공기관이 떠난 자리에 민간기업이 입주함으로써 도시활력이 증대되기도하였다. 일본에서 논의 중인 수도기능이전은 우리나라에서 추진되고 있는 일부 중앙행정기관의 세종시 이전과는 달리 수도기능 전체를 이전하는 것으로 나타난다. 이로 인해 발생하는 수도기능이전부지 활용에 있어 주민들의 삶의질 향상을 위한 공원 등의 공공적 이용을 중시하면서 세계적인 경제수도, 문화수도에 걸맞은 기능으로 활용하는 방안도 검토하고 있는 것으로 나타났으며, 이는 우리나라 행정 및 공공기관 종전부동산 활용에 시사하는 바가 크다고 하겠다.
    결국 공공기관의 지방이전에 따라 발생하는 이전부지는 수도권에서 매우 소중한 자산이 될 수 있다. 이를 어떻게 활용하느냐에 따라서 수도권의 위상도 변할 수 있을 것이다. 일본처럼 주민들의 삶 증진을 위한 공공성을 강조하면서 필요에 따라글로벌 경쟁력을 제고할 수 있는 경제거점지역으로 활용하는 방향도 바람직할 것이다.
    수도권계획 측면에서 프랑스의 수도권광역도시기본계획은 광역교통, 토지이용 등을 모두 포함하고 있으며 도시기본계획의 지침이 되는 계획으로 매우 강력한 역할을 하고 있다. 그러나 우리나라는 특별시, 광역시, 시 등이 도시기본계획 수립과 도시관리계획 집행권한을 모두 지니고 있다. 따라서 수도권계획이 프랑스와 같이지자체도시기본계획의 지침 역할을 하기 위해서는 공간계획체계의 개편이 필요한 실정이다.
    일본의 수도권계획은 초기에는 수도권으로의 과밀 방지를 목적으로 하였지만, 최근에는 업무핵도시 육성 등 수도권내 균형있는 정비를 추진하고 있는 것이 특징이다. 이러한 일본의 사례를 보더라도 우리나라의 수도권정비계획이 지닌 한계를 극복하고 새로운 시각에서 수도권계획을 만드는 것이 필요하다고 하겠다.
    이러한 분석과 해외사례를 바탕으로 수도권정책 전환방향의 과제를 정리하였다. 첫째, 행정 및 공공기관 종전부동산의 활용방향 모색이다. 둘째, 수도권 인구이 동안정화 추세에 대응한 단계적 정책전환이다. 즉 행정ㆍ공공기관 지방이전으로인한 세종시, 혁신도시의 성장과 수도권의 인구이동 추세를 감안하여 단계별로수도권 정책방향을 전환하도록 하는 것이 바람직하다. 단기적으로는 정책방향전환을 준비하고, 중기에는 정책방향을 전환하여 장기적으로 새로운 수도권 정책이 성숙되도록 유도할 필요가 있다.
    셋째, 수도권 통행의 광역화에 대응한 수도권 계획권역의 확대이다. 넷째, 입지규제중심의 수도권정비계획 체계에서 새로운 계획체계로 전환이다.
    따라서 본 연구에서는 수도권정책 방향의 전환추진을 단기, 중기, 장기 등 단계별로 추진하는 방향을 제시해 보았다.

    <이하 원문 확인>

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