연구보고서
보고서명농지규제 완화에 따른 투기방지 방안 연구
보고서명(영문)Policy Measures for Land Speculation PreventionCoping with the Deregulation of Agricultural Land
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국문초록
- 최근 정부는 농업경쟁력을 강화하고 농촌활력을 증진하기 위한 방안의 하나로, 도시자본의 농촌유입을 촉진하기 위해 농지규제의 완화를 추진하고 있다. 또 정부는 그에 앞서 향후 10년간(2004～2013년) 총 119조원 규모의 농업·농촌 투융자계획을 발표하면서, 농촌을 농촌다움을 갖춘 쾌적한 삶의 공간으로 만들기 위한 정책수단으로 농촌지역 개발과 사회안전망 강화, 복지인프라 확충을 제시하였다.
이러한 정책변화에 따라 앞으로 도시자본에 의한 농지취득과 농촌지역에 대한 다양한 개발사업이 활발히 추진될 것으로 예상된다. 그러나 이와 함께 지가차익을 노린 농지투기 유발의 부작용도 우려되고 있다. 이러한 상황에서 농지규제가 완화될 경우, 지금의 투기억제수단으로 투기에 충분히 대처할 수 있는가? 이 연구는 이러한 의문에서 출발한다.
제1장 서론에서는 연구의 배경과 목적, 범위와 방법, 선행연구의 검토 등을 논의하였다. 이 연구는 농지규제 완화가 토지시장에 미친 영향분석을 바탕으로 농지투기의 실태 및 현행 투기억제제도의 취약점을 분석하여 제도의 실효성을 제고할 수 있는 보완방안을 마련하는 것을 목적으로 한다.
따라서 본 연구는 농지규제 완화에 따라 농지시장에서 일어날 우려가 있는 투기, 즉 농지투기를 연구대상으로 한다. 그리고 정책현안에 대한 진단과 이에 대한 처방을 위주로 하는 정책연구의 특성상, 토지투기의 본질이나 투기억제의 정당성 등과 같은 이론적 논의는 연구범위에서 제외되며, 관련제도의 전체적인 체계에 변화를 가져오는 등 장기적 검토를 요하는 사항도 되도록 다루지 않았다. 또 기존 투기억제수단들의 전반적인 시행효과에 대한 분석·평가도 주어진 연구여건의 한계를 감안하여 불가피하게 제외한다. 연구방법으로는 문헌연구 및 법제분석, 통계분석, 실태분석, 설문조사, 연구협의회를 통한 전문가자문 등의 방법을 사용하였다.
제2장에서는 그 동안 농지정책기조의 변화와 함께 농지규제가 변천되어온 과정을 살펴보았다. 그리고 현재 입법추진 중인 농지법 개정안 가운데 특히 농지거래에 직접적인 영향을 미칠 농지소유 및 이용규제의 완화와 관련한 주요내용을 정리하였다. 이어서 그 동안 이루어진 농지규제 완화조치가 농지시장에 미친 영향을 분석하였다. 그 결과, 규제완화 이후 전·답의 지가상승률은 대도시 인근지역의 관리지역에서 뚜렷했다. 거래량은 시지역의 관리지역 및 농림지역에서 크게 증가하였으며, 군지역은 증가폭이 미미했다. 또 대도시 및 그 인근지역, 그리고 대도시로부터의 접근성이 좋은 시·군에서 외지인에 의한 주말·체험영농 목적의 농지취득이 두드러졌다. 일반적인 농·산촌지역은 주말·체험영농 목적의 농지취득도, 외지인 취득비율도 상대적으로 작았다.
그렇다고 외지인의 농지수요를 모두 투기적 수요로 단정하는 것은 타당하지 않다. 외지인의 농지소유도 농촌활성화를 위한 도시자본의 유치라는 정책목표에 부합하는 경우에는 허용할 필요가 있기 때문이다. 대도시 및 그 인근지역에서의 농지거래 및 이용은 투기적 수요가 아닌 한, 규제대상이 아니라 계획적 관리의 대상으로 인식되어야 한다. 반면에 투기요인이 없는 농·산촌지역은 실수요를 전제로 농지거래 및 이용을 적극 유도하여 농지유동화를 도모할 필요가 있다. 이와 같은 분석결과는 농지투기 방지를 위해 모든 지역에 획일적인 규제를 가하는 경우 투기요인이 없는 농·산촌지역에는 부작용을 초래한다는 것을 시사한다. 따라서 투기우려가 큰 지역에만 국지적으로 적용하여 투기거래만 선별적으로 규제할 수 있는 차별적인 정책수단이 바람직한 것으로 판단되었다.
앞의 장에서 거시적인 차원에서 농지규제 완화의 시장영향을 살펴보았다면, 제3장에서는 미시적인 관점에서 토지시장에서 실제 행해지고 있는 농지투기의 실태를 분석하였다. 먼저 농지투기의 개념에 대한 조작적 정의를 통해 농지투기의 범위를 위법·탈법행위에 의한 농지거래로 한정한 다음, 현재 농지거래를 규제하고 있는 규제제도를 정리하였다.
이어서 최근 건설교통부·국세청에서 실시한 토지투기조사 자료를 분석하여 적발된 투기혐의 중에서 투기행위의 종류를 추출하고, 거래단계별로 거래참여자들이 행하고 있는 투기행위 및 수법을 분석하였다. 투기행위의 유형에는 이중계약서 작성·위장증여·위장전입·미등기전매·명의신탁·토지이용의무 위반 등이 있는데, 계약체결·등기이전·토지이용의 각 단계별로 매도인·매수인·중개업자 등 거래참여자의 담합과 방조 등에 의해 복합적으로 이루어진다.제4장에서는 투기행위를 억제하기 위한 제도적 장치들을 거래단계별로 살펴보고, 그 취약점을 분석하였다. 현재의 투기행위 억제수단에 어떤 취약점이 있기에 이 같은 투기행위가 발생하는가? 현행 투기행위 억제수단들 사이에서 공통적으로 발견되는 것은 징역·벌금 등의 처벌에 주로 의존하고 있는 점이다. 더욱이 처벌의 강도가 2년 이하의 징역에서 5년 이하의 징역이나 최하 1천만원 이하의 벌금 등 매우 무거운 것이 대부분이다.
이처럼 엄중한 처벌규정에도 불구하고 투기행위가 근절되지 않고 있는 것은 무엇보다 위반사실을 적발하기가 어렵기 때문인 것으로 파악된다. 이는 앞에서 본 투기행위 억제수단들이 공통적으로 가지고 있는 취약점이다. 전문가를 대상으로 한 설문조사 결과에서 전문가들도 같은 견해를 가지고 있음이 확인되었다. 다음으로 투기행위를 억제하는 데에는 토지이용실태조사 등의 사후관리장치가 중대한 역할을 하는데, 이를 운영하기 위한 행정력을 확보하기가 쉽지 않다. 토지이용실태조사에 필요한 행정인력의 부족이 큰 취약점이 되고 있는 것이다. 아울러 토지이용실태조사들 간에 연계성이 미흡한 점도 취약점으로 나타났다.
제5장에서는 이와 같은 분석을 바탕으로, 투기행위 억제수단의 취약점을 보완하고 제도의 실효성을 제고할 수 있는 정책방안을 모색하였다. 이를 위한 기본방향은 토지거래의 투명화, 규제수단의 합리화, 사후관리의 효율화의 세 가지로 설정하였다. 그리고 다시 이를 구체화하는 방안으로 실거래가격의 확보, 토지거래 허가기준 등의 합리화, 사후관리장치의 실효성 제고에 초점을 맞추어 다양한 정책대안을 검토·제시하였다.
첫째, 실거래가격의 확보를 위한 구체적 방안의 모색에 있어서는 그 동안 관련전문가들 사이에서 논의되어 온 개선대안과 현재 정부에서 추진중인 정책방안을 검토하였다. 우선 그 동안 논의된 개선대안으로는 실거래가격 등기부 기재 방안, 부동산거래의 공증방안, 금융기관 거래내역 증명 첨부방안, 금융기관에 의한 거래중계 방안, 에스크로우 제도의 의무화방안, 취득가격에 의한 양도소득세 부과방안을 검토하였다. 그 결과, 거래가격의 등기부 기재처럼 논리적 타당성이 부족한 경우가 있는가 하면, 금융기관에 의한 거래중계·교환처럼 논리적 타당성은 있지만 현실적합성이 의문시되는 경우도 있고, 에스크로우 이용을 의무화하는 방안처럼 이상적이기는 하지만 아직 실시여건이 성숙되지 않은 경우도 있었다.
그 중에서 가장 효율적인 것은 취득가격에 의한 양도소득세 부과방안인 것으로 판단되었다. 이 방안은 검인계약서에 기재한 취득가격을 양도소득세 부과를 위한 과세표준 산정시의 취득가액으로 삼자는 것이다. 즉, 매수인이 취득한 토지를 차후에 매각할 경우, 양도가액에서 검인계약서에 실제보다 낮게 기재된 취득가격을 차감하여 양도차익을 계산하는 것이다. 이 방안대로 하는 경우 취득세·등록세 등을 줄이기 위해 취득가격을 낮게 기재하면, 양도시 훨씬 많은 양도소득세를 내게 된다. 따라서 취득가격을 저가로 기재할 유인이 전혀 없어진다. 오히려 매도인이 저가로 기재하기를 원하더라도, 매수인이 나중에 자기가 매도할 경우에 대비하여 이에 반대하게 될 것이다. 이 방안에 대해서는 전문가들도 80% 이상이 긍정적인 입장을 보였는데, 그 중에는 기본취지에는 동의하나 양도소득세제 개편이 수반되어야 하는 현실적 어려움 때문에 단기적으로 시행하기는 곤란하다는 시각이 30% 정도 있었다.
그런데 이 방안을 채택하는 경우에는 실거래가격으로 과세표준이 산정됨에 따라 세부담이 급증하지 않도록 관련세율의 조정이 수반되어야 한다. 아울러 종전에 취득가격을 저가로 신고한 탓에 추후 양도소득세 부담이 커지는 경우를 피하기 위해 이 방안의 시행일 이후 취득하는 토지부터 적용하는 것이 바람직하다.한편, 정부에서 추진중인 정책방안으로는 중개업자의 실거래가격 신고의무화 방안과 부동산거래종합전산망 입력방안이 검토되었다. 중개업자의 실거래가격 신고의무화 방안은 중개업자에게 이중계약서를 작성할 수 없도록 하는 동시에, 거래계약서의 내용을 시·군·구에 통지하도록 하여 과세당국에서 실거래가격을 확보하는 방안이다. 사실상 거래당사자를 제외하고는, 중개업자들이 거래사실 및 내용을 가장 잘 알고 있으므로 제대로만 실시하면 충분한 효과를 거둘 수 있는 방안이라고 본다. 그러나 그 동안 이들이 보여온 관계법령 위반사례 등을 감안할 때, 철저한 감시·감독과 엄중한 처벌이 뒤따라야 할 것으로 본다. 아울러 이러한 검인계약서 작성시의 실거래가격 신고의무는 중개업자뿐만 아니라, 거래당사자 및 법무사 등에 대해서도 부과하여, 이중계약서 작성 및 허위기재 등을 처벌하도록 할 필요가 있다고 본다.
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