연구보고서
보고서명포괄보조금 제도 운영의 실태와 개선 방향
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국문초록
- MB 정부는 2010년부터 기존의 국가 균형발전특별회계를 광역·지역발전특별회계로 개편하고 지역개발계정의 예산을 포괄보조 방식으로 지원토록 하면서지자체 자율적인 지역개발사업 추진 여건이 마련되었다. 그러나 아직까지는 제도 운영의 초기 단계로 그 이해의 수준 이상이하고 제도 설계상의 불합리성으로 혼란스러운 상황이 발생하는 등 여러 가지 개선 과제들이 드러나고 있다.
이 연구의 목적은 광역·지역발전특별회계의 포괄보조금 제도 운영의 최근 실태를 살펴보아 문제점을 발굴하고 현 제도의 개선 방향을 제시하는 것이다. 무엇보다 농어촌 지자체에서 제시되고 있는 문제점들을 집중적으로 조망하며 실질적으로 개선해야 할 과제를 찾아보고자 한다. 이를 통해 광역·지역발전특별회계의 효과적 운영에 기여할 수 있도록 제도의 개선 방향, 중장기적 개선 과제 등을 제안할 것이다.
이를 위해 이 연구에서는 우선, 기초생활권 정책의 취지와 광역·지역발전특별회계의 포괄보조금 제도의 주요 내용과 특징을 간략히 살펴보았다. 둘째, 관련 선행연구 및 외국 사례 검토를 바탕으로 현행 제도의 내용과 특징에 견주어쟁점을 도출하였다. 셋째, 포괄보조금 제도 운영 실태와 문제점을 조사, 분석하였다. 문헌 및 신문 자료에서 지적하는 문제점, 지자체 공무원 설문조사 내용분석, 인터뷰와 현장 조사 내용 분석, 중앙과 지방의 관련 공무원 간담회 결과등을 종합하여 제도 운영 실태를 살펴보고 문제점을 도출하였다. 넷째, 포괄보조금 제도의 개선 방향을 제안하였다. 특히 단기적으로 개선할 수 있는 부분과중장기적으로 개선할 수 있는 부분을 구분하고 주체별로 접근 방법을 달리하였다.
기초생활권 발전 정책의 기본 방향은 ‘특화와 창조’, ‘분권과 자율’, ‘협력과상생’에 기초하고 있으며, 주요 추진 전략은 지역 통합적 접근에 초점을 맞추고 있다. 도시와 농산어촌을 통합적으로 연계하여 발전시키고 내용적으로도 부문별·기능별 접근을 지양한다는 것이다. 특히 이를 실현시키기 위해 예산 지원도 포괄적으로 한다. 포괄적 예산 지원을 통해 소규모 분산 투자를 지양하고,사업 통합 조정을 통한 규모화를 유도하고자 함이다.
포괄보조금은 중앙정부의 재정 지원을 받는 지방정부가 사업 운영에 재량을가지고 광범위하게 정의된 포괄적 기능 영역에 사용될 수 있도록 법적 공식에 따라 배분되는 재원이다. 포괄보조금 제도하에서는 집행 단위에서 상당 부분지방정부의 재량이 인정되고 사업 우선순위 결정에 대한 중앙정부의 책임성이 줄어드는 강점이 있다. 그러나 제도의 성공을 위해서는 지자체에 사업 운영‘결과에 대한 책임’을 지울 수 있는 제도적 장치가 반드시 필요하다. 요컨대 지방의 자율성과 책임성 간의 균형, 선택과 그에 대한 엄밀한 평가 시스템이 포괄보조금 제도의 운영 원리인 것이다. 미국의 포괄보조금 제도를 위시하여 EU의 LEADER 프로그램, 프랑스의 농촌우수거점 사업 등은 지역발전을 위한 다양한 활동들을 포괄보조 방식으로 재정 지원하는 사례들이다.우리나라의 포괄보조금 제도라고 할 수 있는 광역·지역발전특별회계 포괄보조금 제도와 관련한 몇 가지 주요 관점을 다음과 같이 도출하였다. 첫째, 포괄보조금 제도 도입의 근본적 취지는 지방의 책임성을 바탕으로 한 지자체 지역개발사업의 자율성과 권한을 부여하는 데 주안점이 있다. 둘째, 책임성이라는측면에서 지자체 포괄보조사업 추진에 대한 성과를 평가하고, 평가 결과가 이후의 예산에 연동되도록 하는 것이 매우 중요하다. 셋째, 포괄보조금 제도의 목적과 취지를 지방에 충분히 이해시키고 제도의 필요성에 대한 공감대를 이루는 과정이 선행되어야 한다. 넷째, 포괄보조금 제도가 성공적으로 운용되기 위해서는 지방의 역량 강화가 필수적이다.
제4장에서는 포괄보조금 제도의 개선 방향 모색을 위해 현장 중심의 제도 운영 실태와 문제점을 살펴보았다. 문헌 및 신문 자료에서 지적하는 문제점, 지자체 공무원 대상의 설문조사 내용 분석, 인터뷰와 현장 조사 내용 분석, 중앙과 지방의 관련 공무원 간담회 결과 등을 통해 드러난 문제점들을 종합하였다. ‘계획 수립 - 예산편성 및 집행 - 모니터링 및 평가’의 제도 추진 절에 따라 중앙정부와 지자체 차원에서 개선이 필요한 문제점들을 제시하였다. 특히 중앙정부차원에서는 제도 추진 단계별 문제점 외에 제도 설계상의 문제점도 존재한다.
중앙정부 차원의 경우, [계획단계]에서 보면 기초생활권 발전계획 이행을 위한 제도적 기반이 미비하다. 비법정계획으로서 실질적 이행을 기대할 수 있는 수단을 확보하기 어렵고, 형식적 계획으로 세워지면서 지역의 계획수립 피로를 가중시키는 측면이 있다. [예산편성 및 집행단계]에서는 아직까지 지방의 자율적 창의적 사업을 유도할 수 있는 여건 조성이 미흡한 측면이 있다. 또한 부처별 공간 분할로 인한 제도 운영의 비효율성 비효과성 문제도 있다. 기능별로 구분된 각 부처가 3+1 지역 구분 방식의 기초생활권 정책에 참여함으로 인해전문적 업무 수행에 한계가 있을 뿐만 아니라, 기존 사업의 소관 부처와 포괄보조사업의 소관 부처가 상이하여 지방에서 혼란이 발생되고 있다. 부처별 가이드라인이 불일치하는 문제도 있다. [모니터링 및 평가단계]에서는 모니터링과정이 평가권력화되어 본연의 순기능을 수행하지 못하고 시·군에 부담을 주고 있다. 평가 시 여전히 내역사업별 평가체계로 광역·지역발전특별회계 전체나 지역 전반에 대한 평가가 부재하다. 다층적 평가로 인해 책임성, 신뢰성 확보가 어렵고, 상대평가의 획일적 적용으로 정밀한 평가결과 도출에 한계가 있다. 평가의 구체적 내용이 파악되지 않고, 막연한 인센티브 연동으로 시·도 및 시·군의 발전적 대응을 어렵게 한다.
제도 설계와 관련해서는 주로 예산 배분 및 지방비 매칭과 관련한 문제와 계정 간 유사 중복사업 조정 문제가 있다. 현행 시·도 자율편성사업과 시·군·구자율편성사업 예산 배분 방식(재원배분모델)과 특히 소관부처가 배분한도 내에서 승인하는 신규사업예산 배분 방식에 개선이 필요하다. 매칭보조금 방식으로 인해 지자체의 사업 추진에 부담이 되고 있으며, 지자체 재정여건을 감안한 보조율 차등화가 이루어지지 않는다. 타 회계와 광역·지역발전특별회계 간,시·도 자율편성사업과 시·군 자율편성사업 간 유사 중복성이나 사업배치의 적절성에 대한 논란도 존재한다.
지자체 차원의 경우, [계획단계]에서는 관련 계획 수립 의지가 낮고, 제도에 대한 이해도가 낮아 기초생활권 발전계획과 포괄보조사업 계획 간 연계가 미흡하며, 기존 단위사업 원형이 그대로 존재하는 문제가 나타난다. 전반적으로계획 수립 과정에서 요구되는 기획역량과 거버넌스 구축이 미흡한 실정이다.
[예산편성 및 집행단계]에서는 지자체 내의 총괄기획 조정 기능이 부재/미흡한 점이 꼽힌다. 제도에 대한 이해가 부족하여 대응이 미흡하고, 따라서 제도 도입의 취지였던 창의적이고 협력적인 지역개발사업 예산편성도 이루어지지 않고 있다. 포괄적 예산편성이 아닌 내역사업 위주의 예산편성으로 여전히 유사사업의 통합이나 관련 사업의 연계 추진 등에는 한계가 드러난다. [모니터링 및 평가 단계]에서는 자체 모니터링 시스템이 미비하고, 부처 및 지역위 평가 등 제도에 대한 이해가 낮다. 한편 광역지자체는 광특회계 포괄보조금 제도 틀 속에서 한정된 역할만을 수행하고 있다. 적절한 중간자 역할이미확립된 상태에서 전반적으로 예산을 전달하는 수준에 머무르고 있다.
이러한 문제점들을 바탕으로 제도의 개선 방향을 제시하였다. 지방의 현실적여건을 충분히 감안하여 포괄보조금 제도의 기본 방향을 재설정하고 제도 개편의 기준을 명확히 제시하는 것이 필요하다. 불필요하고 번거로운 계획 수립을 단순화하고, 공간 구분과 사업 불일치를 극복할 수 있도록 부처간 협력을제도화하며, 현행 공간 구분에 대해서는 전면적으로 재검토할 필요가 있다. 광역·지역발전특별회계 내 계정 간 사업을 조정하고, 지역의 현실과 비전에 적합한 사업의 다양화를 위한 노력도 요구된다. 지방 조직을 정비하고 포괄보조금제도 추진체계를 구축하는 작업도 제도의 성공적 추진을 위한 필요조건이며,계획 완료 시까지 지속적 성과 관리가 가능한 모니터링 시스템도 구축되어야한다. 이상과 같이 도출된 제도 개선 방향을 토대로 몇 가지 중장기적 개선 과제를 제안하였다. 기초생활권 발전 계획과 포괄보조금 계획의 통합과 예산의 연계, 부처별 포괄보조사업 가이드라인 개선, 공간 구분을 3개에서 2개로 변경,지역 유형화와 차등 지원, 광특회계 내 사업 조정, 예산 재원배분방식 개정 및 배분결과 공개, 포괄보조금 제도에 따른 지역자율성 및 책임성을 강화하는 평가체계 개선, 정책 주체 역량 강화 및 통합적 추진체계 구축 등이다.