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국책연구동향

연구보고서

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보고서명자연재해에 대한 연안 안전성 평가방안 연구 보고서명(영문)A Study on Coastal Safety Assessment Measures against Natural Disaster
  • 기후변화의 영향으로 자연재해의 발생과 피해는 점점 심각해지고 있다. 특히, 연안의 이용 밀집도가 높아지고 있어 내륙에 비해 상대적으로 연안에서의 자연재해 영향이 크게 나타나고 있다. 이로 인해 연안에 거주하거나 연안을 이용하는 국민들에게 불안감을 조성하고 연안시설물의 피해가 발생하고 있다. 따라서 재해에 대한 사전예방의 필요성은 논란의 여지가 없을 것이다.
    기후변화의 영향을 평가하기 위해 취약성 평가가 많이 연구되었고, 현재 연안에서의 재해 취약성 평가도 수행되고 있다. 하지만 재해 취약성의 평가는 종합적 안전성의 평가라기보다 재해로부터 취약한 정도를 평가한 것으로 일반 국민들이 알고 싶어 하는 ‘얼마나 안전한가’에 대해서는 적절한 정보를 제공하지 못한다. 최근 국내의 대형 안전사고 발생으로 인해 안전에 대한 국민적 수요가 매우 높아졌으며, 안전에 대한 정확한 정보 생산이 필요하게 되었다. 즉, 국민들은 자신이 자연재해로부터 얼마나 안전한지에 대한 정보를 필요로 하며, 이러한 정보의 생산을 위해 보다 발전된 평가로서의 안전성 평가가 필요하다.
    연안이 해양과 접하고 있는 지리적 특성과 밀집된 이용에 의한 가치 증대로 자연재해가 발생할 경우 연안에서의 피해가 내륙에 비해 크게 나타나고 있다. 이는 자연재해로 인해 피해를 받은 시설물을 볼 때 연안에 위치하고 있는 어항 및 수산관련 시설들이 가장 많은 피해를 받고 있다는 통계에서도 확인이 가능하다. 최근에는 해수면 상승에 따른 침수와 연안개발에 따른 침식의 피해도 빈번해짐에 따라 자연재해에 대한 대책의 필요성이 커지고 있다. 이처럼 연안에서의 자연재해 피해가 내륙에 비해 크지만 대책은 내륙보다 오히려 미약하다. 즉, 지연안전도진단 결과를 보면, 연안 지자체가 내륙 지자체보다 재해의 위험수준이 높음에도 불구하고 방재성능은 유사한 수준이라 전체적인 안전도가 낮다고 평가되고 있다.
    우리나라의 자연재해 대응의 제도는 「재난 및 안전관리기본법」과 「자연재해 대책법」을 기본으로 하면서, 각종 개별 법률에 따라 구체적인 재해대응 및 안전관리를 위한 제도, 정책 및 사업이 시행되고 있다. 그 가운데 지역안전도 진단은 위험환경, 위험관리능력, 방재성능을 진단하여 지역별 안전도를 진단하는 것이다. 또한 연안재해 취약성 평가는 연안지역에서 발생하는 재해에 대한 노출, 민감도, 적응능력의 취약정도를 평가하는 것이다. 지역안전도 진단과 연안재해 취약성 평가는 자연재해 위험을 평가하여 자연재해를 사전 관리하기 위한 정책의 기초자료로 활용된다. 하지만 이들 평가는 평가결과와 정책 수립·이행의 연계가 미흡하고, 평가 대상이 물리적 공간 혹은 시설에 초점을 맞추고 있어 안전함을 인식하는 주체인 사람에 대한 고려가 부족하다. 또한 자연재해 위험을 관리하는 역량에 대한 평가가 현실에 부합하지 못하고, 평가결과 및 관련 자료의 공개가 미흡한 실정이다.
    IPCC의 기후변화 4차 보고서와 최근의 5차 보고서의 변화를 살펴볼 때, 기후변화의 변화율과 규모보다는 위험관리 관점에서의 취약성을 고려하고 있으며, 위험을 보다 정확하게 평가하고 그 결과를 바탕으로 적정 적응 전략을 세울 수 있도록 하기 위해 평가단계에서는 적응을 고려하지 않고 있음을 알 수 있다. 미국의 홍수보험을 위한 지역안전도 평가(CRS)에서는 주민의 인식 제고를 위한 사업 등 인식적 측면의 지표를 평가에 포함하고 있다.
    우리나라 국민들의 자연재해로부터의 안전에 대한 인식을 파악하기 위한 설문조사결과, 연안의 자연재해 피해는 사전 방지가 가능하며, 재해발생 유무 자체보다는 피해규모나 인명 피해의 발생 여부에 따라 안전함의 여부를 판단하는 것으로 나타났다. 또한 지금까지의 취약성 평가와 달리 새로운 안전성 평가체계의 필요성은 절대적인 응답비율로 찬성하였다.
    ‘안전’에 대한 법적·제도적 정의는 없지만 ‘위험이 없음’을 의미하며, 단순한 물리적 위험이 없음을 넘어서 ‘안심할 수 있는 상태’를 의미한다. 이는 안전이 단순히 위험의 반대개념으로는 부족하고 물리적 안전이 아닌 심리적, 사회적 안전의 총합으로 이해되어야 한다. 본 연구에서 다루고 있는 안전성은 안전의 개념을 이처럼 넓게 해석하는 데서 시작된다. 이는 자연재해영향을 평가하기 위한 취약성이나 산업안전 분야에서의 안전성과 다소 차이가 있는 새로운 안전성의 개념이다. 즉, 안전성이라는 것은 안전한 정도이며 물리적, 구조적 안전뿐만 아니라 실제 사회 주체들이 안전하다고 인식하는 정도가 포함된 것이다. 이에 따라 안전성은 ‘위험이 생기거나 사고가 발생할 염려가 없으면서 사회 주체가 안전하다고 실감할 수 있는 수준’으로 정의된다.
    그렇다면 지금까지의 재해 취약성 평가가 왜 안전성 평가체계로 전환되어야 하는 것인지에 대한 이유를 살펴보면, 첫째, 안전에 대한 국민적 수요를 좀 더 정확하고 시의적절하게 정책으로 반영해야 하기 때문이다. 둘째, 과거 기후변화의 변화와 규모의 파악에 집중한 평가가 재해의 위험관리 관점으로 전환되었듯이 더 나아가 안전성의 정도를 파악하는 패러다임 전환을 주도해야 하기 때문이다. 셋째, 기존의 각종 평가체계는 행정주체 입장에서의 평가이므로 일반 국민에게 필요한 평가정보를 생산하여 능동적·효과적 대응체계를 강화할 필요가 있다. 넷째, 취약성이라는 부정적 관점에서의 평가보다는 안전성이라는 긍정적 관점에서의 평가가 필요하기 때문이다. 다섯째, 재해의 특성에 따라 적절한 대응자원 투입의 의사결정을 지원할 수 있는 평가를 통해 제한된 대응자원을 효율적으로 활용할 필요가 있다.
    안전성을 평가하기 위해서는 지역의 특성을 제대로 반영하여 연안재해 정책 마련에 활용될 수 있도록 해야 하며, 객관적인 안전성은 물론 주관적인 안전의 정도 즉 안심의 정도도 함께 평가되어야 하고, 단순한 공간적 구분이 아니라 사회 구성요소별 대상을 구분하여 평가하여야 한다. 그리고 평가 결과의 다양한 정책 활용을 위해 각 세부 평가결과를 독립적으로 도출하여야 한다. 이는 평가내용에 따라 객관적 안전 정도, 안심 환경의 정도, 자연적 안전의 정도를 가늠할 수 있는 유용한 자료가 될 것이다.
    안전성 평가의 구조는 기본적으로 객관적 안전성과 주관적 안전성을 구분하여 시설물, 거주민, 방문객, 지역사회를 대상으로 각각 평가하고, 객관적 안전성은 위험도, 대응역량을 평가하며, 주관적 안전성은 인식, 대응, 심각성을 평가한다.
    주관적 안전성의 평가는 설문조사 방법을 통해 시설물, 거주민, 방문객, 지역사회의 위험에 대한 인식 정도, 위험의 대응 정도, 위험의 심각성 정도를 척도로 평가하며, 각 평가요소들을 각자의 의미를 가지면서 표현할 수 있는 다차원적인 해석을 통해 안심과 불안의 정도를 파악하고 안심을 위한 적합한 정책개발에 활용하는 것이다.
    객관적 안전성의 평가는 위험도와 대응 역량을 평가하는데, 위험도 평가는 태풍, 해일, 파랑 등의 기후요소와 재해에 노출된 각종 시설물들과 이들의 재해 피해 이력들이다. 대응 역량 평가는 구조적, 비구조적 요소로 구분하여 지표를 통해 분석한다.
    이러한 재해 안전성 평가는 연안재해 영향을 평가하는 대표적인 방법으로 위상을 갖추어 가야하며, 연안재해 정책 수립·이행, 연안재해 대응 사업 선정·이행의 기초자료로 활용될 수 있다. 또한 공간계획과 연계한 효율적인 재해대응체계 구축에 활용되고, 각종 연안재해 대응 정책의 평가와 개선에 활용될 수 있다.
    연안의 재해 안전성 평가의 정착을 위해서는 연안관리의 기본법에 해당하는 연안관리법에 평가의 제도적 근거를 마련하고, 각종 재해대응 사업의 선정·이행 과정에서 안전성 평가를 활용하도록 하는 것이 필요하다.
    위와 같은 연구를 통해 인식하거나 얻을 수 있는 결론은 다음과 같다.
    첫째, 연안의 재해 안전성 평가는 기후변화의 영향과 재해의 대응을 위한 지금까지의 여러 평가체계와 달리 수동적·부정적인 취약성의 개념이 아니라 능동적이고 긍정적인 안전성의 개념으로 발전시킨 새로운 평가체계라는 중요한 의미를 지닌다.
    둘째, 연안재해 안전성 평가는 재해의 취약성과 위험도의 평가가 추구하는 안전한 환경의 조성이라는 궁극적 목표에 보다 직접적이고 충실하게 접근하는 평가이다. 재해로부터 안전한 환경을 확보하기 위해 위험하거나 취약한 요소를 분석하는 것이 아니라 직접 안전의 정도를 분석하고자 하는 평가이며, 본 연구에서 향후의 재해대응 평가를 위한 새로운 방향성을 제시하였다.
    셋째, 올바른 정책의 수립을 위해서는 다양한 평가결과를 활용한 과학적·객관적 근거에 기반한 의사결정체계를 강화해야 하며 이러한 측면에서 안전성 평가와 같은 발전된 평가체계는 매우 유용한 수단이 될 것이다. 안전성 평가는 재해대응 정책의 수요자인 국민의 요구(Needs)에 적합한 정보를 생산하고 다양한 분석을 가능하게 하여 정책적 활용성을 높일 수 있을 것이다.

    <이하 원문 확인>

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