연구보고서
보고서명정부3.0시대 국회 입법지원조직의 기능 강화 방안 연구
보고서명(영문)A Study on Measures for Bolstering the National Assembly's Legislative Support Organization Functions in the Government 3.0 Era
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국문초록
- 1. 연구배경 및 필요성
□ 법률안 등 국회 심사 안건의 양적 증가 및 전문화·다양화에 따라 국회의원 및 입법지원인력의 정책형성능력 향상이 절실히 요구되고 있음
○ 국회 기능 활성화를 위한 노력의 결과 제안건수와 가결건수 모두 의원발의법안이 정부제출법안 보다 높아짐
○ 그러나 기하급수적으로 늘어나는 법안에 비해서 국회의원 정수는 거의 제자리걸음
을 하고 있음
○ 입법지원조직은 확대되고 인원도 늘어났으나 법안의 확대를 따라가기에는 역부족임
- 국회예산정책처의 신설은 의원 법률안은 물론 정부 법률안에 대한 계량적 평가를 가능하게 하였고, 법률안의 집행비용과 효과를 객관적 수치로 파악할 수 있도록 함
- 2007년 국회입법조사처 설립으로 보다 전문적이고 신뢰성이 있는 입법관련 연구정보 및 자료의 제공이 가능하게 됨
○ 법률안 등 국회 심사 안건의 양적 증가 및 전문화·다양화에 따라 국회의원 및 입법지원인력의 정책형성능력 향상이 절실히 요구되고 있음
○ 국회의원들이 안정적으로 전문적인 의정활동을 수행할 수 있도록 다양한 분야의 입법지식을 적시에 제공할 수 있는 입법지원기구 강화가 필요함
□ 공무원으로 구성된 국회입법지원조직에 대한 행정학적 연구가 필요함
○ 그동안 국회에 관한 연구가 주로 ‘정치적’혹은 ‘정치학적’관점에서 이루어졌음
○ 국회 내에 수 천 명이 근무하는 공무원조직이 있음에도 불구하고 행정학적 연구의사각지대에 가까웠음
○ 국회의 입법환경이 매우 급속히 변화하고 있기 때문에 입법지원조직에 대한 다각적이고 심층적인 연구가 절실한 상황임
□ 정부3.0 시대에 대응한 입법지원조직의 기능 방안에 대한 연구가 필요함
○ 정부3.0은 행정부에 해당하는 것이나 조직이나 업무수행체계에 대한 개선의 방향성으로는 시사하는 바가 크다고 할 수 있음
○ 국회입법지원조직의 국내외적 위상 강화를 위해서는 효율적이고 효과적인 행정시스템 구축과 운용이 절심함
2. 이론적 배경
□ 웹 2.0 개념
○ 2004년 IT관련 컨퍼런스에서 O’Reilly사와 MediaLive사 간의 아이디어를 협의하는 과정에서 처음 도출됨
○ O’Reilly사의 Tim O’Reilly와 John Battle는 윈도우 PC기반의 넷스케이프가 웹1.0이라고 하고, 플랫폼으로서의 웹을 웹 2.0이라 정의함
○ 다양한 서비스를 사용자가 취사선택하여 새롭게 만들 수 있는 플랫폼을 제공하는 것이 웹 2.0
□ ‘정부2.0’의 개념
○ ‘정부2.0’은 정부부문에 웹 2.0을 적용한 것임
○ William Egger가 ‘Government 2.0’에서 정보기술로 인한 미래의 정부 모습을 논의하면서 처음 사용함
□ ‘정부3.0’의 개념
○ ‘정부3.0’이란 스마트 기술을 활용하여 정부로 하여금 올바른 일을 올바른 방법으로 하도록 하는 미래 전자정부임(황종성, 2013)
○ ‘정부3.0’은 정부를 지식기반조직으로 만들어 물리적·재정적 자원을 더욱 효과적·효율적으로 사용하게 하고 더 높은 문제해결능력을 발휘하도록 하는 정부 변혁운동이라 할 수 있음
○ 정부의 단계별 특징은 아래 표와 같음
Gov 1.0 Gov 2.0 Gov 3.0 개념 e-Government Gov as a Platform (open Government) Smart Government 목표 프로세스 혁신 (how-to-do internal) 거버넌스 혁신 (how-to-do external) 정책 혁신 (what-to-do) 특징 업무자동화, 온라인화 열린정부, 민관협력 지식조직, 과학적 정책 기술 인터넷 기술 소셜 기술 스마트 기술 핵심자원 application web & app data Government 단계별 특징 출처: 황종성, 2013
3. 정책 및 사례분석
□ 국회입법조직의 현황 분석
○ 입법지원조직의 업무 과부하 및 부실지원의 우려가 있는 현실임
- 18대 국회는 13대 국회에 비해 10.3배가 많은 의안을 접수했고, 14.8배가 많은 법률안을 접수함
- 임기만료로 폐기되는 법안은 47.7배로 급증함. 이는 부실심의의 가능성과 다른 한편으로 사회적 정책수요에 대한 국회의 반응성이 급격히 낮아지고 있음을 반증함
- 국회 내 모든 입법지원기관들은 최근 몇 년 동안 인력증원에 비해 상대적으로 과한 업무가 부여되고 있음
□ 주요국 입법조직의 현황 분석
○ 각국의 위원회 부속 조사기관의 인력을 비교해 보면, 미국이 월등히 많고, 그 다음이 일본 순이고, 영국과 독일은 우리나라 보다 적음
○ 국회의원 1인 당 평균으로 해보아도 역시 미국은 다섯 나라 중에서 월등이 많고, 일본은 우리나라와 거의 비슷하고, 영국과 독일은 우리나라 보다 적음
○ 각국의 의회도서관 조사부문 인원을 비교해 보면, 미국이 월등이 많고, 일본은 우리보다 두 배 정도이며, 영국은 우리와 비슷하며, 독일은 의회도서관에 조사부문이 없음
○ 각국의 의회 법제부문 인원을 비교해 보면, 일본이 가장 많고, 그 다음이 미국, 우리나라 순임. 영국은 매우 적고, 독일은 없음
○ 각국의 국회의원 1인당 의원비서 평균을 보면, 미국이 월등히 많으며 그 다음이 우리나라, 독일, 영국, 일본 순임
○ 각국의 기타 입법지원 조직을 보면, 우리나라에 국회예산처와 국회입법조사처가 있으며, 미국에는 의회예산국과 회계감사원이 있고, 독일에는 조사서비스과가 있음
○ 우리나라의 입법지원조직의 인원을 국회의원 1인당 평균으로 보면 미국 보다는 적지만 일본, 영국, 독일 보다 많음. 우리나라의 국회의원 1인 평균 비서 인원 역시 미국 보다는 적지만 일본, 영국, 독일 보다 많음
○ 각국의 정치체제 등이 다르기 때문에 입법지원조직 인원을 단순 비교하여 그 충실도를 평가하기는 쉽지 않음
○ 미국은 위원회 부속 지원조직의 비중이 상대적으로 크며, 법제부문은 작다. 이에 비해 일본은 법제부문만큼은 절대 인원에서도 미국에 앞서고 있음
○ 우리나라 입법지원조직은 다른 세 나라에 비해서는 미국과 가장 유사성이 있으나, 도서관 조사부문과 별도로 입법조사처가 있다는 점이 미국과 조직체계 상 크게 다르다고 할 수 있음
□ 국회 입법조직의 기능분석
○ 국회의원과 국회의원 비서들은 입법지원조직에 중복적으로 조사의뢰하고 있으며, 회답에 대해서 충분히 만족을 하지 못하고 있음
○ 위원회실 전문위원들은 채용조건, 순환보직 등으로 인하여 전문성이 충분히 확보 되지 못하는 인력운용이 이루어지고 있는 것으로 평가됨
4. 결론 및 정책대안
□ 위원회 전문위원실과 법제실 입법지원기능 개선방안
○ 위원회 전문위원실은 연구··조사능력을 갖추고, 일정 정도의 경력을 갖춘 인원으로 보강이 이루어질 필요가 있음
○ 법제실은 법안작성 지원을 할 수 있는 능력에 비해 법률안이 기하급수적으로 늘어나고 있어 인력 보강이 필요함
□ 국회도서관 입법지원기능 개선방안
○ 첫째는 ‘사실정보’―에서부터 ‘―자료제공’, ‘―현황분석’까지의 조사질의는 국회도서관에서 맡게 하고, 국회입법조사처는 ‘―현황분석+문제점’―, ‘현황분석+문제점+대안’―이 요구되는 조사질의를 맡는 방안임
- 이때 국회도서관에 있는 박사급 인력 등 분석능력이 있는 직원들을 입법조사처로 이동시키는 방안도 고려할 수 있음
○ 둘째는 국회도서관의 의회정보실과 법률정보실을 거의 통째로 국회입법조사처로 이관하는 방안임
- 국회도서관에는 그야말로 도서를 수집, 관리하는 사서 인력 중심의 조직으로 구성함
- 국회입법조사처는 ‘사실정보’‘자료제공’, ‘현황분석’을 맡는 인력과 ‘현황분석+문제점’, ‘현황분석+문제점+대안’을 맡는 인력으로 나눔
- ‘사실정보’‘자료제공’, ‘현황분석’에 대해서 신속히 회답처리 할 수 있고, 조사관들은 분석적 시각이 필요한 ‘현황분석+문제점’, ‘현황분석+문제점+대안’유형의 회답에 집중할 수 있을 것임
□ 국회예산정책처 입법지원기능 개선방안
○ 국회예산정책처의 5급 이상 공무원의 임명권을 국회의장에게 부여한 것은 재고될 필요가 있음.
- 인사권이 없이 직무의 독립성을 확보하기는 어려운 일이기 때문임
○ 기관차원에서 종합적인 정책정보 및 자료의 관리체계를 구축하여 정보자료 관리의 효율성을 높일 필요가 있음
- 조사관들이 조사와 분석에 전념할 수 있도록 연구 및 조사 지원인력을 보강할 필요함
○ 연구인력의 신분을 안정화하여 연구능력과 축적하고 지속가능성을 높여야 함
□ 국회입법조사처 입법지원기능 개선방안
○ 국회입법조사처의 인사권 독립성도 앞에서 국회예산정책처의 인사권 독립권성과 동일한 맥락에서 보장하는 방향으로 개선이 필요함
○ 국회입법조사처의 실단위로 기획 및 지원기원 기능을 수행하는 조직이 필요함
- 가령 각종 보고서 발간, 전문가 간담회나 국내외 세미나, 국내외 협력업 및 네트워크 형성, 정책용역 등 많은 업무가 조사실의 전문성을 기반으로 기획되고 집행되어야 함에도 불구하고 이를 위한 실 단위별로 별도의 지원조직이 없음
○ 입법조사처에 충원된 전문 인력들이 장기적으로 근무할 수 있는 여건을 조성하는 것이 무엇보다도 중요함
□ 국회의원 보좌진 입법지원기능 개선방안
○ 국회의원 보좌진의 설치를 국회법에서 명확히 명시하여, 그 신분과 대우를 명확히 해야 할 것임
○ 국회의원 보좌진도 다른 국회 소속 공무원에 준해서 교육, 연수, 수당 등을 제공하여 역량을 배양하고 자부심을 갖고 업무에 임할 수 있는 환경을 조성해 줄 필요가 있음
□ 정부3.0 시대에 대응한 입법지원기능 개선방안
○ 투명한 국회를 지향하고, 국민들의 알권리를 충족시킨다는 측면에서는 공개할 수 있는 정보나 자료에 대해서는 최대한 공개해야 할 것임
○ 국회 내에 다양한 분야 걸친 연구모임을 결성하여 외부전문가들을 활용하는 방안들을 더욱 강구할 필요가 있음
○ 업무의 중복을 최소화 하고, 제한된 자원을 효율적으로 활용하기 위해서, 시너지 효과를 이끌어 내기 위해서는 입법지원조직 간 칸막이 해소가 필요함
○ 협업·소통을 위한 입법지원 시스템을 위해서는 현재의 의정종합지원센터의 기능을 활성화 할 수 있는 제도적, 기술적 지원을 강화해야 할 것임
○ 입법지원조직이 필요한 사안에 대해서 빅데이터 분석을 하여 제공할 필요가 있음
○ 현재 제대로 역할을 하지 못하는 의정종합지원센터의 기능을 활성화 하여 국회의원실이 입법활동 관련하여 통합적인 서비스를 제공받을 수 있도록 해야 할 것임
○ 국회의원 보좌진에 대한 입법지원조직 이용방법에 대한 교육을 충실화 할 필요가 있음
○ 입법지원 서비스가 정보기술을 활용하여 효율적으로 제공될 수 있도록 지속적인 기술개발이 요구됨
□ 국회 입법지원조직 간 역할 재조정 방안
○ 국회 입법지원조직은 연구기능을 강화할 필요가 있음
- 국회예산정책처와 국회입법조사처 등이 국회 내 싱크탱크의 기능을 일부 담당하고 위원회 전문위원실이나 법제실이 그들로부터 지원을 받는 형태로 큰 틀을 재조정할 필요함
○ 입법지원조직의 기능과 역할에 대한 면밀한 검토를 거쳐서 종합적 틀에서 재조정할 필요가 있음
5. 기대효과
□ 정부3.0이라는 행정부의 조직과 업무수행체계 개혁을 위한 도구를 국회입법지원 조직에도 수정·¡보완을 통해서 적용할 수 있다는 점을 제언하였으며, 국회입법지원조직의 기능 개선을 위해서 유용한 시사가 되리라고 생각함
□ 국회입법지원조직에 대한 종합적인 개선이 이루어지면 국회입법지원조직이 보다 효과적이고 효율적으로 입법지원이 가능할 것이며, 국내외적으로 위상이 크게 향상될 것으로 보임