연구보고서
보고서명효과적 정책관리를 위한 특정평가제도 및 방법론 개선방안
보고서명(영문)A Study of Ways to Improve the Special Evaluation System
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국문초록
- Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
□ 연구의 배경
○ 정부는 김대중 정부 이후 정부업무평가의 체계적인 수행을 위해 처음으로 정부업무에 대한 평가기본법을 제정하여 기관을 단위로 한 정부업무평가를 도입하여 수행하고 있음. 기관평가라는 별칭으로 수행되어 온 정부업무평가는 주요정책과제, 국민만족도 평가, 자체평가 등과 관련된 역량평가 등 다양한 유형의 평가로 구성되어 수행되어 왔으며, 이러한 정부업무평가제도는 참여 정부 하에서 단일한 정부업무평가제도 하에서의 통합 및 자체평가와 성과관리를 강화하는 새로운 형태의 평가제도로 수정되어 정부업무평가에 관해 새로운 법령을 제정하는 형태를 취하여 현재의 정부업무평가제도를 시행하고 있음.
- 그러나 참여정부 하에서의 통합 단순화와 효과적 수행을 위한 지속적인 노력에도 불구하고 기관을 단위로 행해지는 정부업무평가제도는 제도 운영에 수반되는 각종 평가과정에서의 주관부서 및 부처 내 업무담당자들의 업무 부담, 평가결과로서 성과정보의 문제점과 한계에 대한 의문점 등 지속적인 문제가 지적되고 있음. 구체적으로 제기되는 한계와 문제점은 다음과 같은 점들을 지적할 수 있음.
- 첫째, 정부업무평가제도를 구성하는 평가유형의 과다에서 비롯되는 평가유형 간 중첩성 문제와 그로 인해 발생하는 평가에 수반되는 업무부담 문제를 들 수 있음. 둘째로 평가를 통해 생산되는 평가결과로서의 성과정보가 과연 업무수행의 상태 및 성과에 대한 신뢰할 수 있는 정보를 제공하고 있는가에 대한 문제를 지적할 수 있음. 셋째, 평가를 통해 생산된 성과정보가 업무수행 및 관리 측면에서 제기되는 문제점 등 효과적 업무수행과 기관관리 측면에서 요구되는 다양한 정보를 생산하고 제공하고 있는가의 문제와 연관됨.
- 정부업무평가제도와 관련하여 제기되는 이러한 문제점을 해소하고 효과적인 국정업무 수행과 관리를 위해 정부업무평가제도를 개선하고자 하는 접근들은 다양하게 이루어지고 있음. 하지만 정부업무평가제도 및 운영상 제기되는 이와 같은 한계와 문제점들은 주로 정부업무평가 내 자체평가와 관련되어 있는 경우가 많으며, 정부업무평가제도의 개선을 위한 다양한 접근들은 주로 중앙행정기관을 대상으로 한 평가 가운데서도 정부업무평가제도가 중점을 두는 자체평가를 대상으로 이루어지고 있음. 하지만 중앙행정기관을 대상으로 적용되는 정부업무평가제도는 자체평가와 더불어 특정평가로 구성되어 있고 이들 각각의 평가는 다시 다양한 유형의 평가로 구성되어 있으므로, 보다 다양하고 포괄적인 연구에 기초한 문제점의 규명과 개선이 요구되고 있음.
- 특정평가는 평가대상이 되는 각 기관에서 자체적으로 평가를 수행하는 평가 영역이 아니라, 중앙 성과관리기관으로서의 국무총리실이 정부업무평가위원회와의 관계에서 직접 평가를 수행하거나 관리하는 평가영역으로서, 각 기관에서 자체적으로 수행하는 자체평가와 그 목적이나 조사대상 및 내용, 평가방법 등에 있어 많은 차이가 있는 점을 고려하여야 함. 특히 특정평가중에서도 국민만족도 조사나 규제개혁 등의 평가유형은 이미 정형화되고 널리 정착되고 있는데 반해, “특정과제평가”는 그 취지나 목적과 더불어 평가 대상의 선정이나 평가기준 및 평가방법 등이 아직도 여전히 체계화되지 못한 상황임. 심지어 자체평가 내 주요정책과제평가 등과 중첩되는 등 많은 문제점을 제기하고 있는 상황에서, 특정평가에 대한 보다 심도 있는 분석을 통해 개선할 필요가 있음
- 특히 “특정과제평가”는 기관단위 평가에서 비롯되는 한계를 극복하고 보완하는 평가수단으로서, 보다 포괄적이고 정권 차원에서 필요로 하는 평가를 수행하고 그에 수반되는 정보를 생산 및 제시할 수 있다는 측면에서 매우 유용하게 기능할 수 있다. 그럼에도 불구하고 그간 특정평가, 특히 “특정과 제평가”가 왜 행해져야 하는지에 대한 취지와 목적이 분명하게 정립되지 않은 까닭에 자체평가 내 주요정책과제평가 등과 차별화되지 못하고, 심지어는 어떤 정보를 어떻게 생산해야 하는지에 대한 방법론 등이 정립되지 않은 채 지속되고 있는 실정임
- 이에 본 연구에서는 정부업무평가제도를 구성하고 있는 자체평가와 특정평가 가운데 특정평가, 그 중에서도 특히 “특정과제평가”를 주된 대상으로 제도 및 운영 측면에서의 실태를 다양하게 분석하고 “특정과제평가”의 목적을 보다 구체적으로 설정하여 이들 목적에 부합하는 평가가 이루어지는 한편, 필요한 정보가 제시될 수 있도록 특정평가에 대한 개선방안을 모색함. 특히 “특정과제평가”의 목적, 평가대상에 대한 선정기준, 그리고 “특정과제평가”의 대상을 그 성격이나 내용 등에 입각하여 유형화하고 이들 유형에 부합되는 평가방법론을 모색하며, 궁극적으로는 이러한 평가를 통해 생산된 정보가 효과적인 국정수행 및 관리에 반영되고 활용될 수 있도록 제도화 하는 방안을 제시함
□ 연구의 목적
○ 본 연구의 목적은 정부업무평가제도 가운데 특정평가를 구성하는 “특정과제평가”를 주요 대상으로 그 제도 및 운영 실태에 대한 분석을 통해 “특정과제평가” 제도가 제기하고 있는 한계와 문제점을 규명하고 이를 개선하기 위한 방안을 모색하는 데 있음. 이러한 목적을 위해 본 연구에서는 크게 다음과 같은 범위와 내용을 중점적인 논의와 분석의 대상으로 삼고 있음. 첫째, 정부 업무평가제도 하에서 “특정과제평가”가 차지하는 위치와 목적에 대한 부분, 둘째, “특정과제평가”와 중첩성 문제가 야기되는 주요정책과제평가와의 관계에서 평가대상 및 내용, 평가단위, 평가방법 등의 차별성에 관한 내용, 셋째, “특정과제평가”에 있어 평가대상 및 내용, 평가단위, 평가방법, 평가결과로서의 정보의 형태와 내용, 그리고 평가결과의 활용 등과 같은 운영실태에 대하여 분석함
- “특정과제평가” 제도 및 운영실태에 대한 분석을 통해 문제점을 규명하고 대안을 모색하기 위해서는 무엇보다 먼저 정부업무평가제도 내에서 “특정과제평가”가 왜 존재하는지에 대한 이해가 전제되어야 함에 따라 본 연구에서는 특정과제평가에 대한 이해를 정부업무평가제도 하에서 특정평가가 차지하는 위치나 목적 등에 대한 분석을 통해 접근함. 또한 정부업무평가제도의 취지나 목적에 대비하여 자체평가나 “특정과제평가”를 제외한 특정평가등이 이를 충족시키는 정도나 괴리를 통해 파악함. 특히 자체평가 내 주요정책과제평가와의 관계는 평가대상이 되고 있는 정책이나 정책의 특성에 대한 분석을 통해 이루어질 수 있다는 점을 고려하여, 운영실태 측면에서의 차이에 대한 규명에 한정되는 것이 아니라, 효과적 국정수행 및 관리 차원에서 요구되는 정보 가운데 주요정책과제평가에서 제공되지 않는 차별화된 정보는 무엇인지를 밝혀냄으로써 “특정과제평가”가 포함해야 할 평가대상이나 영역이 모색되어야 할 필요성을 중심으로 “특정과제평가”에 대하여 접근함.
- 또한 합리적인 국정수행 및 관리차원에서 요구되는 정보제공이라는 측면에서 “특정과제평가”가 효과적으로 수행되기 위하여 무엇보다 평가대상 및 내용과의 관계에서 적절한 평가방법론이 적용될 필요가 있다는 점을 고려하여, 평가정보에 대한 수요와 평가대상 및 내용에 부합되는 평가방법론을 모색하기 위해 본 연구에서는 몇 가지 사례와 유형을 통해 평가대상이 되는 정책의 특성과 유형에 부합되는 구체적인 평가방법론에 대하여 고려하였음.
- 아울러 “특정과제평가”와 관련된 이러한 논의와 분석에 있어, “특정과제평가”에 한정하여 접근할 경우 문제의 규명과 개선안 모색에 한계가 있는 바, 그에 대한 전제로 다양한 측면에서의 이론적인 논의가 전개될 필요가 있으며, 특히 정부업무평가와 관련하여 이론적인 논의가 전제되는 바, 이는 정부 업무평가의 목적, 평가를 통해 요구되는 성과정보의 내용, 다양한 성과정보수요에 부응하기 위해 이루어져야 하는 평가대상과 방법론 등에 대한 논의를 중심으로 “특정과제평가”와 관련된 다양한 논의에 대하여 분석함. 또한 이러한 논의와 더불어 “특정과제평가”와 유사한 형태로 외국에서 시행되고 있는 평가제도의 사례분석은 우리에게 많은 시사점을 제시할 수 있다는 점을 고려하여 몇몇 유사제도에 대하여 제도의 운영을 중심으로 분석함. 따라서 본 연구에서는 “특정과제평가”와 유사한 외국의 평가제도 및 운영방식 등에 대한 분석을 수행하여 시사점과 교훈을 도출하고 우리나라의 평가제도 개선방안 모색에 활용하고자 함.
○ 이러한 사항을 중심으로 본 과제의 주요 연구내용은 다음과 같음.
- 성과평가 및 관리에 대한 이론적 논의
：정부업부평가제도 하에서 자체평가(주요정책과제평가)와 특정평가(“특정과제평가”)간 연계성 및 차별성 분석
- 주요 외국에서의 “특정과제평가”와 유사한 형태의 평가대상 및 방법론에 대한 논의
：“특정과제평가”의 목적, 대상 선정기준, 대상 및 평가방법론, 평가결과의 활용 등 다양한 측면에서의 실태 분석 및 문제점 규명
- 정부업무평가제도 하에서 “특정과제평가”의 위치와 내용 규명
：“특정과제평가”의 내실화를 위한 개선방안 모색(대상 선정기준, 평가 대상 유형별 평가방법론, 평가결과의 활용방안 등)
Ⅱ. 주요 연구문제와 분석 결과
□ 주요 연구문제 흐름 및 연구결과
- 본 연구에서는 특정평가의 운영실태와 문제점을 규명하기 위하여 분석틀에서 제시된 “제도적 측면, 평가내용의 측면, 평가정보의 활용차원” 등 세 가지 관점에서 특정평가, 그 가운데 특히 핵심정책과제의 운영실태와 문제점을 실무자료에 대한 분석과 더불어 공직자를 대상으로 한 설문조사 등을 활용하여 현황 파악 및 분석함.
○ 주요 연구결과
- 제도적 측면에서의 문제점을 정리하면 다음과 같은 몇 가지로 요약됨
첫째, 평가의 중복성 문제를 지적할 수 있음. 특히 현행 특정평가제도는 주요정책평가의 대상사업과의 중복이 가장 많이 나타나고 있음. 특히 최근 들어 주요정책과제 가운데서 중요한 과제를 선정하여 이를 다시 특정평가대상 과제로 삼는 경우가 많이 발생하고 있으므로 특정평가와 자체평가의 중복성이 우려되는 상황이라고 할 수 있음. 둘째로 평가제도 운영상의 일관성이 부족하다는 점을 들 수 있음. 2008년까지 특정평가의 항목으로서의 “특정과제분석”은 2009년부터는 “핵심과제평가”로 평가부문의 명칭이 변형되어 운영되었을 뿐만 아니라, 2006년과 2007년에는 “특정시책평가”, 2006년 이전에는 “특정과제평가” 등의 유사하지만 서로 다른 명칭의 제도로 운영된 상황임. 따라서 제도의 명칭뿐만 아니라 평가대상 과제의 선정에도 매년 변화가 발생하여 평가제도 운영상의 일관성을 기대하기 어려운 현실임. 셋째로 특정평가의 경우 평가부문별로 평가일정이 서로 달라 업무상의 혼란을 초래하고 있는 점도 문제가 된다고 할 수 있음.
- 평가내용 측면에서의 문제점을 정리하면 다음과 같은 사항들이 주요 문제점으로 지적될 수 있음
첫째, 현행 특정평가제도는 범정부 차원에서 추진하는 국정과제에 대한 평가가 미비한 상황이라는 점을 지적할 수 있음. 현행 특정평가제도는 대통령이 공약의 일환으로 제시한 다수의 부처가 연계된 정권 차원의 대형 정책과제에 대한 점검과 관리 및 평가가 이루어지지 못하고 있으며, 참여정부의 경우 이러한 점에 대한 보완으로 정부업무평가와 별개로 국정과제를 대상으로 한 두 차례의 평가를 수행하였으나, 당초의 목표달성에는 미진하였고 평가의 부담과 혼란을 가중시켰다는 비난마저 받고 있는 실정임. 또한 현 정부가 주력하여 추진하고 있는 특정평가 중 “녹색성장” 부문의 평가 역시 별도의 과제라기보다 여타 과제와 중복적인 측면이 강하기 때문에 범정부 차원에서 추진하는 국정과제에 대한 평가로서는 한계가 있다는 점을 고려하여야 함. 둘째, 현행 정부업무평가제 도로는 기관별 고유업무의 종합적인 성과에 대한 평가와 관리가 사실상 어려움. 각 기관별 고유업무의 수행상태에 대한 평가로서의 자체평가(주요정책평가)가 기관별 자율적 평가 및 운영으로 전환된 이후, 기관내적인 정책 및 조직관리 차원에서 이루어지는데 한정되고 있음. 즉 국정최고책임자나 의회 등 외부에서 각 기관의 종합적이거나 핵심적인 성과수준을 파악하고 관리하는 접근이 이루어지지 못하고 있는 점을 지적할 수 있음. 특히 성과목표에 대한 성과지표를 성과계획상 요구하고 설정하나, 평가과정에서는 거의 활용되고 있지 못한 현실을 고려하여야 함. 또한 평가지표의 구성, 평가기준 설정 및 평가방법, 평가주체의 전문성 등도 현행 특정평가의 문제점으로 지적되고 있음.
- 평가결과 활용상의 문제점에 대하여는 다음과 같은 문제점을 지적할 수 있음
첫째, 평가결과 활용은 평가를 통해 생산되는 평가결과로서의 성과정보가 과연 업무수행의 상태 및 성과에 대한 신뢰할 수 있는 정보를 제공하고 있는가에 대한 문제점이 나타남. 또한 평가를 통해 생산된 성과정보가 업무수행 및 관리 측면에서 제기되는 문제점 등 효과적 업무수행과 기관관리 측면에서 요구되는 다양한 정보를 생산하고 제공하고 있는가에 대하여 고려할 때, 현행 특정평가제도는 이러한 관리적 차원에서의 유용성이 극히 미흡한 수준인 것으로 분석됨. 또한 성과정보를 필요로 하는 다양한 국정운영자들의 수요에 적절히 반응하고 있지 못한 것으로 나타남.
○ 이러한 문제점에 대한 분석을 중심으로 본 보고서에서는 정부업무평가제도 내에서 특정평가, 그 중에서도 특히 “핵심과제평가”(2009년 정부업무평가 기준)에 초점을 맞추어 합리적인 국정관리 차원에서 사용될 수 있는 성과정보를 생산 및 제시하고, 나아가 이들 정보가 효과적으로 활용될 수 있도록 개선 방안을 모색하고 함.
Ⅲ. 정책대안
□ 특정과제평가의 재설계 방향
○ 평가의 대상 및 범위를 중심으로 기관별 목표체계 또는 다수 부처 관련 정책에 대한 고려
- 현재는 성과계획서(성과관리시행계획과 동일) 또는 부처 업무보고 과제 중에서 부처의 핵심기능 또는 국정운영 기조와 밀접한 연관이 있는 과제를 특정평가의 핵심과제로 분류하고 있음. 그러나 성과계획서 상에서의 개별 과제는 기관의 전략목표 및 성과목표 달성을 위한 관리과제로 정부업무평가에서는 기관단위의 평가대상과제에 해당하는 경우가 다수임. 따라서 핵심과제를 성과계획서 또는 부처 업무보고 과제에서 발굴하여 평가를 수행하는 경우에 정부업무평가 내의 평가대상과제와 중복이 이루어질 뿐만 아니라, 과제선정 측면에서 평가사각 해소 또한 근본적으로 한계가 있음. 평가정보의 사각이 발생하지 않기 위한 별도의 평가방법론 적용으로 심층적인 평가가 이루어질 수도 있으나, 현실적으로 실익이 크지 않을 것으로 판단됨. 실제로 현재의 특정과제 평가 대상과제는 주요정책과제 가운데 주요한 2～3개의 과제가 선정되어 평가가 이루어짐으로써 범정부 차원에서 추진하는 국정과제에 대한 평가는 부재한 상태임.
- 특정평가는 외부에서 직접 평가하는 방식으로 모든 기관을 대상으로 공통적이고 일관된 평가수행이 가능함. 따라서 기관별로 내부관리 차원에서 수행되는 자체평가와는 달리 모든 기관을 대상으로 공통된 평가방식을 적용함으로써 객관적이고 공정한 성과정보 도출이 가능함. 따라서 대통령을 중심으로 정책결정자에게 범정부 차원에서 필요한 성과정보를 직접 생산하여 제공하는 이점이 있음을 고려함.
- 특정평가는 자체평가 내 주요정책평가와의 차별화가 필요함. 이를 위해서는 특정평가의 결과로 얻을 수 있는 평가정보의 수요자가 누구인지, 수요자가 평가정보를 어떻게 활용할 것인지를 염두에 둠으로써 현행 정부업무평가의 틀에서 벗어날 필요가 있음. 특히 기관단위에서 이루어지는 부문별 평가 결과를 지금과 같이 종합 점수화하는데 특정과제평가가 포함되는 경우에는 평가정보의 수요자와 무관하게 평가대상과제 선정이 이루어질 우려가 있음. 현재와 같은 획일화된 평가모형에 따른 평가는 평가대상과제가 어떤 범위에서 무엇을 선정하더라도 동일한 결과가 나타날 우려가 있음.
- 따라서 평가대상 정책이 어떤 단계에 있든지 이와 무관하게 평가대상연도를 1회계연도로 한정하여 정책과정별로 획일화된 평가방법이 아닌 구체적 평가방법론을 개발.적용하고자 하는 노력이 필요함. 이와 함께 무엇을 평가의 범위 및 대상으로 선정해야 하는가에 관심을 갖기 위하여, 평가결과의 활용을 어떻게 할 것이며 이를 위한 평가정보는 어떤 것이어야 하는지에 대한 고려가 요청됨. 특히 특정평가 내의 핵심과제는 물론 자체평가에서 다루어 지는 평가대상 및 범위와의 중복을 피하는 것이 무엇인지, 그로 인해 얻을 수 있는 평가정보는 무엇이고, 평가정보의 실제 수요자는 누구이며, 어떻게 활용되는 것이 바람직한지 등을 고려할 필요가 있음.
- 중앙행정기관 스스로가 자신의 성과를 관리하기 위해서 추진하는 하나의 기관단위에서 추진되는 정책이 아닌, 다부처 또는 범부처 사업이 평가대상이 되어야 함. 이는 부처의 핵심기능을 대표하는 개별 정책으로서 평가가 되는 것이 아니라 국정 운영기조와 밀접한 연관이 있는 정책이 평가되어야 하는 것을 의미함. 따라서 이러한 국정 운영기조 중심의 평가는 국정책임자나 국정운영에 관여하는 입법기관인 국회와 일반국민 모두에게 유용한 평가정보를 제공해 줄 수 있을 것으로 고려할 수 있음.
○ 평가 추진체계 내에서 민간 전문가로 구성된 평가단 운영의 필요성
- 기관별로 이루어지는 주요정책단위에서의 평가가 아닌 이들을 포괄하는 기관 전반의 성과를 파악하여 대통령과 의회 등에 객관적인 평가정보를 제공하기 위해서는 정부업무평가위원회 하에 직접 평가를 수행하는 민간전문가로 구성된 평가단에 의한 평가가 이루어지는 것을 고려해 볼 수 있음.
- 특히 현재의 기관 단위에서의 종합적인 평가정보 생산과는 차별화된 평가정보를 제공하기 위해서는 평가이전에 평가대상과제 선정을 포함하여 구체적인 평가방법 등에 관한 평가모형 설계 시부터 민간전문가에 의한 참여가 고려되어야 함. 실제로 평가를 수행하는 평가자가 평가설계에서부터 참여케하는 것은 평가자로서의 책임성을 담보하고 신뢰할 수 있는 평가정보 생산과 직접적으로 연관되며, 최종적인 평가모형을 정립하는 과정에서는 관련 부처의 의견을 적극 수립될 필요가 있음. 이는 실제 평가과정에서 나타날 수 있는 장애요인을 사전에 제거하기 위하여도 필요한 과정이라 할 수 있음.
- 평가모형 수립 이후에는 평가대상기관에 과제 선정기준 및 이유, 평가기준 및 지표, 구체적 평가방법 등을 평가 수행 시작 이전단계에서 알리고, 피평가기관에서는 평가에 필요한 관련 기초자료의 수집으로부터 1차적인 분석결과 등 필요한 평가자료를 정리.제출하도록 할 필요가 있음. 이는 본연의 업무가 있는 외부의 민간전문가에게 기초자료와 1차 자료에 대한 수집.분석을 맡기기에는 현실적인 한계가 존재하기 때문임. 특히 이러한 과정에서 정부업무평가위원회 또는 국무총리실 내의 평가업무담당 공무원의 지원.협조가 절대적으로 필요하며, 취합.수집된 평가자료에 의한 서면 및 현장 평가의 병행실시를 통해 생산되는 평가정보는 평가결과의 점수형태가 아닌 과제의 성과개선과 직접적.실질적으로 관련된 성과정보와 평가의견이 담긴 평가보고서 형태로 제시될 수 있어야 함.
○ 특정평가 내 정책과제(핵심과제) 평가를 위한 방법론 고려
- 특정평가 내 정책과제(핵심과제) 평가대상 내지 단위는 크게 각 기관의 성과 시행계획상 전략 및 성과목표를 단위로 수행하는 경우와 다수의 기관이 관련된 범 정부차원에서 추진하는 대형 국책과제로 설정한 경우로 상정될 수 있으며, 특정평가 내 정책과제(핵심과제) 평가가 이들 두 가지를 대상으로 이루어질 경우, 구체적인 평가방법론은 다음과 같이 고려될 수 있음
기관별 전략 및 성과목표를 단위로 한 평가 방법론 각 기관에서 수립한 성과관리전략 및 시행계획에는 기관이 추구하는 목표 체계가 설정되고, 이들 목표체계 하에 구체적인 실천방안으로서 정책과제 등 과제가 설정되고 있다. 목표체계는 구체적으로 위계상 전략 및 성과목표로 구성되고 있는데, 대부분의 중앙행정기관은 기관단위의 최상위 목표로 3∼5개의 전략목표가 설정되고, 전략목표별로 다시 2∼3개의 성과목표가 설정되고 있음. 기관활동을 리드하는 이러한 목표체계는 기관활동 계획을 수립하고 이행하는 과정에서 매우 중요하고 기관운영의 기준이 되는 요소임에도 불구하고 현재의 평가 시스템 하에서는 평가과정에 거의 반영되지 못한 한계가 있음. 따라서 특정 기관을 대상으로 외부에서 해당 기관의 종합적인 성과를 평가하기 위한 방안으로 특정평가 내 정책과제(핵심과제) 평가가 이들 목표를 단위로 접근하며, 전략 및 성과목표를 단위로 평가를 수행할 경우 그 방법은 현재 개별과제를 단위로 수행하는 자체평가와 같이 다음과 같은 평가요소 내지는 기준에 입각하여 평가를 수행토록 함.
○ 전략 및 성과목표를 단위로 설정된 성과지표상 목표수준의 성취도
- 전략 및 성과목표 단위별 성과지표상 목표수준 성취도
- 목표단위 성취도와 목표 내 과제별 평가결과와의 연계성
○ 전략 및 성과목표를 구현하기 위한 사업계획(과제계획)의 적절성
- 성과목표 하에 구성된 정책과제 등의 목표와의 연계성
- 성과목표 하에 구성된 정책과제 등의 목표 실현을 위한 포괄성
○ 전략 및 성과목표의 구현을 위한 핵심 사업 활동 및 추진결과
- 전략 및 성과목표별 핵심 사업 활동 추진내역
- 전략 및 성과목표별 추진과정에서 발생한 문제 및 해결 내역
- 한편 전략 및 성과목표를 단위로 이들 지표에 입각하여 평가를 수행하되, 기관별 평가에서는 모든 평가결과를 총괄적으로 검토하는 총평(Review)을 제시하도록 함. 총평은 크게 다음과 같은 요소로 구성됨.
종합적 평가등급 및 의견
기관의 전반적인 활동수행에 있어 가장 우수하게 추진된 측면
기관의 전반적인 활동수행에 있어 가장 문제가 있는 측면
기관에 요구하는 중점 개선사항
○ 다수 부처가 연계된 대형 국정과제를 단위로 한 평가 방법론
이는 특정평가 내 정책과제 평가를 기관단위에서 자체적으로 업무를 수행하고 평가하는 자체평가와 구분하여 대통령을 중심으로 한 정권이 역점적으로 추진하는 국정과제가 평가의 주된 대상이 되어 그 수행상태 및 성과를 평가 하여 정보를 생산 및 제공하는 경우를 의미함. 국정과제를 단위로 평가를 접근할 경우, 핵심적인 이슈는 평가대상이 되는 과제의 단계에 입각하여 평가기준이나 내용을 차별화 할 필요가 있다는 점을 고려하여야 함. 일반적으로 국정과제는 새롭게 등장한 정권이 국정수행계획 차원에서 새로이 설정한 정책을 추진하는 것으로 사안별로는 계획단계, 집행단계, 또는 성과가 제시되는 단계일 수 있기 때문임. 이러한 측면에서 국정과제를 단위로 한 평가는 우선적으로 평가 적용시 해당 정책이 어떤 단계에 있는가가 판단되어야 하고, 각 단계별로 다음과 같은 평가요소 내지는 기준에 입각하여 평가가 진행될 수 있도록 하는 것이 바람직함.
- 따라서 대형국정과제를 단위로 할 경우 다음과 같은 점을 고려하여야 함
계획수립 과정의 적절성
- 국정과제 추진 주체의 적절성：주관기관 및 추진체계
- 계획수립 과정에서의 관계 기관, 관련 전문가 및 민간 관계자간 협조체제 및 의사소통의 적절성
계획내용의 적절성
- 정책목표 및 목표단위 성과지표와 목표수준 설정의 적절성
- 목표와 세부과제의 연계성 및 포괄성
- 사업계획의 구체성 및 현실성：사업내용, 일정, 예산, 법령 등
사업계획 추진활동의 적절성
- 계획대비 이행도
- 사업계획 수행과정에 대한 관리와 점검 시스템 및 운영 내역
- 사업 활동 과정에서의 문제점에 대한 규명과 대응의 적절성
사업추진을 통한 성과
- 과제단위에서 설정된 성과지표상 목표수준 대비 성취도
- 해당 과제를 통해 국민과의 관계에서 구현된 주요 성과
- 해당 과제를 통해 국가차원의 기능영역에서 성취된 주요 성과(예; 정부 및 국가경쟁력 제고, 경제성장.안정화, 사회간접자본 확충, 국민복지 확충 등)
- 국정과제를 단위로 위에서 제시된 평가기준 내지는 지표에 입각하여 평가를 수행하되, 평가주체로서의 평가단은 과제별로 평가기준 내지는 지표별로 이루어진 모든 평가결과를 총괄적으로 검토하는 총평(Review)을 제시하도록 하되, 총평은 크게 다음과 같은 요소로 구성됨.
종합적 평가등급 및 의견
과제의 계획, 집행, 성과단계별 종합 평가의견
과제의 추진에 있어 가장 우수하고, 가장 문제가 있는 측면
과제 추진에 있어 요구되는 중점 개선사항
- 한편, 국정과제를 단위로 특정평가 내 정책과제(핵심과제) 평가를 수행할 경우 평가방법상 과제별 주관기관을 지정하여 주관기관으로 하여금 국정과제 수행에 관련되는 각 기관으로부터 사업계획 및 수행내역 등에 대한 모든 자료를 총괄적으로 취합하여 성과보고서로 제출하도록 함으로써 효율적인 평가가 수행되도록 함.
□ 특정평가 관련 평가제도 수립에서의 고려점
○ 특정평가의 목표가 독립적인 외부평가를 통해 평가의 객관성과 공정성을 확보하는 한편, 대통령을 중심으로 한 정권 내지 범 정부차원에서 필요한 성과 정보를 직접 생산하여 제공하는 것에 있음을 주지하여 다음과 같은 특정평가 관련 평가제도 수립에서의 고려점을 제시함.
- 첫째, 특정평가제도 개선의 기본방향은 기관내적으로 이루어지는 자체평가, 그 가운데 특히 주요정책평가와의 차별성을 확보하는 것에 잇음. 이를 위해서는 기관 단위에서의 기관 내적인 사업수행과 관리의 차원을 벗어나, 범 정부차원에서 추진 및 관리할 필요가 있는 정책(과제)이나 외부와의 관계에서 기관의 종합적인 성과를 제시할 수 있는 대상을 설정할 필요가 있으며, 특정한 양식의 보고 방식에서 벗어나 정권 차원에서 필요한 성과정보를 지속적으로 생산하여 성과정보의 활용도를 극대화시킬 필요가 있음.
- 둘째, “특정과제평가” 대상 선정에 있어 변화가 필요하다. 향후 특정평가는 기관별 주요정책 단위의 평가가 아닌 이들을 포괄하는 기관 전반의 성과를 파악하여 이를 대통령, 의회 등 성과정보의 수요자들에게 제공되어야 함. 이를 위해서는 기관별 전략목표 및 성과목표 단위의 평가가 이루어질 수 있도록 특정평가 대상과제 선정에 변화가 요구됨. 또한 다수의 부처가 관련되는 범 정부 내지는 정권 차원에서 추진하는 “국정과제 평가”의 기능을 특정평가에 포함할 필요가 있음. 정권 차원에서 다수의 부처가 연관되는 국정과제를 대상으로 진행상태 및 결과를 점검 및 평가하여 그 정보를 대통령 등에게 보고하는 한편, 과제별 주관기관을 주요 평가대상기관으로 하여 관계기관의 주 현안들을 취합하여 제시하는 형태로 평가가 이루어져야 할 것임. 또한 과제수행의 성격상 시작하는 계획단계, 계획을 집행하는 진행상태, 그리고 과제 목적의 실현 정도를 파악하는 등 과제 진행 단계별로 평가내용을 차별화할 필요가 있음.
- 셋째 , “특정과제평가”의 수행 및 관리에 있어서 개선이 필요하다. 우선, 현행 정부업무평가위원회 산하에 직접 평가를 수행하는 민간전문가로 구성된 평가단을 구성하여 직접 평가를 수행할 수 있도록 하여야 함. 물론 정부업무평가위원회 정책분석평가실 내에 전문가평가단(정부업무평가위원회 위원, 민간전문가 총리실 관계관)이 존재하기는 하지만, 평가의 객관성과 독립성을 담보할 수 있도록 기존의 전문가평가단 보다 민간전문가에 가중치를 둔 새로운 형태의 평가조직의 구성이 요구됨. 현행 특정평가의 방법은 각 부처가 부처별로 평가대상 정책의 추진과정과 성과 등에 관한 자료를 총리실에 제출하거나 전자통합평가시스템에 등록한 자료를 토대로 평가하되 필요시 현장조사를 병행하는 방식으로 이루어지고 있어, 자체평가와 동일한 방식으로 이루어진 평가 결과를 정부업무평가위원회가 단지 취합하는 것에 불과한 평가행태를 보여주고 있는 점을 고려하여야 함. 또한 평가 이전에 평가대상이 되는 정책과제의 수행단계 내지는 내용에 따라 상응하는 평가지표를 설정하여 평가대상기관에 제시함으로써 효과적인 평가가 가능케 해야 할 것임. 이는 성과정보의 유용성을 확보하는 차원에서도 반드시 필요한 사안으로, 평가지표별로 피평가기관이 관련 내용을 작성하여 성과보고서를 제출하고, 제출된 성과보고서에 기초하여 서면자료 검토 및 현장실사를 통한 평가 실사와도 연관됨. 특히 평가결과는 점수 형태에 한정되지 않고 평가대상과제 및 내용과 관련된 직접적이고 실질적인 성과정보와 평가의견의 형태로 제시되도록 함으로써, 평가결과의 활용이 극대화 될 수 있도록 제도를 정비해야 할 것임
○ 특정평가제도의 개선을 위한 정책대안