연구보고서
보고서명사회통합 관점의 보육·교육 서비스 이용 형평성 제고 방안
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국문초록
- 1. 서론
가. 연구의 필요성 및 목적
□ 본 연구는 영유아기 보육·교육 서비스의 이용에서 나타나는 집단간 격차가 사회통합을 저해할 수 있다는 관점에서, 영유아기 보육·교육서비스 이용 형평성을 저해하는 요인과 이를 해소하기 위한 방안을 찾기 위한 연구임.
□ 사회통합의 관점에서 영유아기 보육·교육 서비스의 이용 격차도 해소해야 할 과제임.
● 우리나라에서 ‘교육격차’는 사회통합을 저해하는 주요한 갈등 요인임.
― 교육격차에 대한 관심은 초등교육 이상에 초점이 두어져 왔음.
― 누리과정 도입, 무상보육·교육 실현과 같은 최근 영유아 대상 정책 변화로 영유아기에 나타날 수 있는 ‘보육·교육 서비스’ 경험의 격차와 그 영향으로 관심이 확대되고 있음.
― OECD에서도 5세 이전 양질의 보육·교육 경험의 중요성을 주장하며, 보육·유아교육 경험의 복지적 효과, 사회통합에의 기여 효과를 강조함(OECD, 2011).
― 그간 영유아의 보육·교육 서비스 이용 기회를 확대하기 위한 비용 지원과 기관 공급이 확대되었음. 그럼에도 거주지역, 가족배경에 따른 이용 기회 제한과 기관간 서비스 질 격차로 인한 ‘질 높은 서비스’에의 제한된 기회 등 보육·교육 서비스의 이용 형평성 저해 요소가 보고되고 있음.
― 아동의 생애초기 출발선의 평등 보장과 이를 통한 사회통합의 실현을 위해 보육·교육 서비스 이용의 형평성 제고가 필요함.
나. 연구내용 및 연구의 범위
□ 전문가 조사를 통해 사회통합의 개념, 영유아의 보육·교육 서비스 이용 형평성과 사회통합의 관련성을 정립함
□ 지역별 보육·교육 서비스 공급 및 이용 현황 분석을 통해 지역별 인프라 격차를 살펴봄. 유치원과 어린이집의 근거법령 비교를 통해 서비스 질 향상을 위한 시사점을 모색함.
□ 영유아 부모 대상 보육·교육 서비스 이용 실태 분석을 통해 이용 형평성 저해 요인 추출 및 제고 방안 제안
□ 본 연구의 ‘영유아의 보육·교육 서비스’는 국가 예산이 투입되는 공공 부문의 ‘기관’서비스로 보아, ‘영유아보육법’에 근거한 어린이집과 ‘유아교육법’에 근거한 유치원을 의미하는 것으로 한정함.
다. 연구방법
□ 문헌연구
□ 전문가 조사
● 영유아기 보육·교육 서비스 이용 형평성과 ‘사회통합’의 관계 정립을 위해 관련 학문분야(유아교육, 아동학, 사회복지학, 행정학, 보육학 등) 전문가 대상 조사 실시
□ 설문조사
● 영유아가 있는 학부모 1,250사례 대상 가구조사 실시. 200사례는 저소득층 할당함.
● 설문 내용은 거주 지역·학력·소득 등 가구 특성, 자녀의 보육·교육 서비스 이용 경험, 미이용 아동의 사교육 경험 및 특성, 지역 인프라 특성, 보육
● 교육 서비스 이용에 대한 관점, 정책지원 효과에 대한 인식 등임.
2. 연구의 배경
가. 보육·교육 서비스 이용 형평성과 사회통합의 관계(전문가 조사 결과)
□ 보육·교육 서비스 이용 형평성 구성 요소와 개념
● 전문가 조사 결과 보육교육 서비스의 이용 형평성을 구성하는 요소는 ‘이용 기회’(81.3%)와 ‘서비스 질(72.0%)’, ‘이용 비용(53.0%)’으로 응답됨.
● 전문가 집단의 77%는 보육·교육 서비스의 이용 형평성과 사회통합은 긴밀하게 관련된다고 응답함.
3. 보육·교육 서비스 공급·이용 현황 및 정책 분석
가. 보육·교육 서비스 공급·이용 현황
□ 시·도, 시·군·구별 어린이집, 유치원, 어린이집과 유치원 총합별로 공급·이용량과 정원충족률을 분석함.
● 지역별 어린이집 총정원과 유치원 총현원을 합산하여 지역 영유아 인구에 대비해 살펴봄.
― 전국 영유아 인구 대비 총공급량(유치원+어린이집)은 74.8%임
― 시·도중 지역 인구 대비 공급률이 가장 낮은 지역은 서울이며(63.2%), 이밖에 인천, 부산, 울산, 경기, 대전 등 대도시와 수도권이 절대적 공급량이 낮은 지역임.
― 가장 공급량이 높은 지역은 제주 지역으로 91.5%의 공급률을 보임.
● 지역별 총공급량 대비 이용량은 ‘정원충족률’로 향후 추가 수요 및 추가 설치 여부에 대한 잣대가 될 수 있음.
― 시군구별로는 서울 구로구(95.2%), 경남 거제시(94.7%), 경기 구리시(94.5%), 서울 관악구(94.5%), 부산시 부산진구(94.5%), 울산시 동구(94.4%)가 정원충족률이 가장 높은 지역으로 나타남.
― 정원충족률 상위 지역은 대부분 공급량이 절대적으로 낮은 지역으로 추가 설치 수요가 높다고 볼 수 있음.
― 시군구별로는 전남 신안군(66.4%), 경북 군위군(68.8%), 경북 청송군(69.1%), 충남 서천군(69.2%), 전남 함평군(72.3%) 순으로 정원충족률이 낮게 나타남. 충남 서천군의 경우 인구의 100% 이상을 초과하는 과잉 공급지역으로 정원충족률이 낮게 나는 전형적인 공급과잉 지역임.
나. 보육·교육 서비스 관련 법률 분석
□ 유치원과 어린이집의 기능이 점차 유사해지고 있음.
● 유아교육법은 ‘보육 수요’에 대한 대응 필요성을 제정 이유의 한 가지로 밝힘. 유아교육진흥법 시대와는 달라진 시대적 요구를 반영함.
□ 유아교육법과 영유아보육법에서는 보육교육 서비스 이용 대상과 비용 지원, 우선입소대상 등의 규정을 둠.
● 저소득 가구 등 취약계층과 연령별로는 취학 직전 아동을 우선으로 비용 지원 대상은 순차적으로 확대됨.
● 우선입소대상자는 ‘취약’계층을 배려함. 우선적으로는 전통적인 ‘복지대상 계층’이 우선순위 항목에 포함되었으나 ‘보육 수요’에 대한 대응이라는 측면에서 ‘취업모 가구’의 자녀, ‘양육부담 경감을 통한 출산률 제고’ 목적에서 ‘다자녀 가구’의 자녀 또한 추가됨.
□ 유치원과 어린이집 양 기관의 서비스 질 관련 내용 분석
● 기관 설립, 운영, 평가, 교직원의 자격이나 배치, 건강·영양·안전 관리, 장학 및 지도·감독 등에 소소한 차이가 나타남.
● 기관 설립은 어린이집이 수월하다는 점이 가장 큰 차이며, 국공립 기관 운영 방식에 있어서도 차이가 있음. 설립 이후 운영에 대해서는 영유아보육법이 법률에서 더욱 세세하게 명시하고 있음.
4. 영유아 가구의 보육·교육 서비스 이용실태
가. 조사 개요
□ 영유아가 있는 가구 대상 설문 조사 실시
□ 대리양육 수요
● 전체의 22.8%가 대리 양육이 필요하지 않다고 응답하였으나, 66.8%는 주5 일 대리양육이 필요하다고 응답.
● 대리양육을 필요로 하는 경우 주당 평균 3.8일, 일일 평균 5.7시간 대리양육을 필요로 함.
● 대리 양육 필요횟수는 유아가 영아보다 2배 가량 높았으며, 자녀가 여러명인 경우가 1명인 경우보다, 취업모가 비취업모에 비해 높음.
나. 취학전 영유아의 유치원, 어린이집 이용 실태
□ 기관 이용 경험과 선택 이유
● 응답자들 중 어린이집을 이용한 적이 있거나 이용하고 있는 비중은 70.3%였음.
― 영아에 비해(35.8%) 유아의 기관 이용 경험이 현저히 높았음(91.8%). 영아의 경우 유아에 비해 어린이집 이용 비중이 현저히 높음.
● 어린이집·유치원 이용 경험자 879명중 848명(96.5%)이 현재 어린이집 혹은 유치원을 이용하고 있다고 응답함.
― 현재 이용 기관은 민간어린이집이 38.4%로 가장 많고, 사립유치원 22.2%, 국공립 어린이집 20.3%, 국공립 유치원 13.1%, 가정 어린이집 6.0% 순임.
― 모의 취업 상태에 따른 유치원·어린이집 이용 경험 여부는 집단간 유의한 차이를 보임. 그러나, 현재 이용 가구의 모 취업여부별 이용 기관 유형 등에는 통계적으로 유의한 차이가 발견되지 않음.
― 가구소득이 200만원 미만인 경우 유치원 이용자 비중은 24.6%, 400만원 이상 가구에서는 40.8%가 유치원을 이용하고 있음.
● 유치원·어린이집을 이용하는 1순위 이유로는 아이의 전인적 발달 (32.9%)과 부모가 돌보기 어려워서(32.2%)가 각각 1/3가량으로 비슷하게 높았고, 2순위로 고려되는 요인으로는 사회성 발달(36.8%)이 가장 높음.
□ 이용 기관의 대기 경험과 접근성
● 현재 이용하고 있는 기관에 입학하기까지 대기없이 입학한 경우가 70.6%로 가장 높았으며, 3개월 이하 대기한 경우 13.6%, 4∼6개월 이하 대기가 7.3%, 6개월 이상 대기한 경우 8.5%임.
― 대도시 지역 거주 가구의 경우 중소도시나 군(읍면동) 지역에 비해 오래 대기함.
● 보육교육 서비스 총공급률이 70%미만인 지역의 경우 대기 없이 입소한 비 중이 57.6%에 불과한 반면, 총공급률이 증가할수록 대기 없이 입소할 가 능성도 높아지는 경향이 있음.
● 보육교육기관 이용자 848명중 769명(91.7%)은 동일 소재지에 있는 기관을 이용, 대부분 거리상 가까운 동일 소재지 내의 기관을 이용하는 것으로 나 타남.
□ 이용 기관 만족도와 기관 변경 의사
● 현재 이용하고 있는 보육교육기관에 대한 만족도는 만족한다는 견해가 88.4%를 차지함.
● 지원되는 유아학비·보육료 지원액을 제외하고 기관 이용시 부모가 추가로지출하고 있는 월평균 실제 부담액은 총 86,459.1원으로, 응답자의 25.5%가 부담스러운 비용이라고 응답하였음.
다. 영유아 가구의 유치원·어린이집 미이용 실태
□ 유치원·어린이집 미이용 이유
● 유치원이나 어린이집을 이용하지 않는 경우는 총 402사례로, 이용하지 않는 이유로는 53.5%가 ‘아이가 어려서’라고 응답, ‘가정에서 돌보고 싶어서’가 24.1%를 차지함.
― 영아 자녀의 경우에는 ‘기관을 이용하기에는 아이가 어려서’, ‘가정에서 돌보고 싶어서’ 기관을 이용하지 않는다는 응답이 높은 반면, 유아 자녀의 경우에는 ‘유치원·어린이집의 서비스 질에 대한 불만’ 혹은 ‘이용 기회의 제약’이 보다 주된 이유임.
라. 거주지역 보육·교육 서비스 충분성 인식
□ 거주지역 보육·교육 서비스 충분성 인식
● 현재 거주하는 지역에 취학전 아동이 이용할만한 시설이 충분한가를 질문한 결과, 국공립유치원은 ‘매우 부족하다’가 34.0%, ‘부족한 편’ 39.9%로 나타남.
― 국공립 어린이집의 경우에도 ‘매우 부족’이 28.3%, ‘부족한 편’이 41.1% 로 다수를 차지함.
― 반면, 사립유치원의 경우 ‘보통’ 43.8%, ‘충분한 편’ 33.8%였으며, 기타 어린이집(국공립외 모든 유형)의 경우에도 ‘충분하다’ 48.4%, ‘보통’ 36.2%였음.
― 지역 내 보육교육서비스 기관 공급량이 적은 지역일수록 학원의 충분성은 높게 인식되고 있음.
5. 영유아의 보육교육 서비스에 대한 인식
가. 영유아의 보육교육 서비스 이용 필요성 인식
□ 95.8%가 취학 전 보육교육 서비스를 이용할 필요가 있다고 응답함.
● 모의 최종학력, 현 기관 이용여부, 가구소득에 따라 응답의 차이가 나타남.
― 보육교육서비스 이용을 시작할 적합한 연령은 만2세~4세로 인식하였음.
― 보육교육서비스 이용 시작 시기로 적합한 연령에 대해 현재 기관 이용 여부에 따른 차이만이 통계적으로 유의미하였음. 현재 기관을 이용하고 있는 경우 이용하지 않는 경우에 비해 이른 연령을 보육교육서비스 이용을 시작하기에 적합한 연령으로 인식하는 비율이 높게 나타남.
나. 영유아의 보육·교육 서비스 이용 형평성에 대한 인식
□ 보육·교육 서비스 이용을 필요로 할 때, 누구나 원하는 기관을 이용할 수 있다고 생각하는지에 대한 조사 결과, ‘그렇다’가 54.3%로 ‘그렇지 않다’(45.7%)에 비해 다소 높게 나타남.
● 읍면지역 거주자에 비해 대도시, 중소도시 거주자의 부정적 인식이 높았으며, 보육교육서비스 총공급률이 70% 미만인 지역의 부정적 인식이 62.4%로 가장 높았음.
□ 형평성 저해 이유
● 필요할 때 누구나 원하는 보육·교육 서비스를 이용할 수 있는 것은 아니라는 견해를 보인 응답자의 경우, ‘기관 이용 대상인 영유아 인구에 비해 기관이 수적으로 부족함’(31.6%), ‘기관의 서비스 질 차이로 보내고 싶은 기관이 희소함’(28.7%), ’기관별로 실부담액 차이가 있음‘(21.2%) 순으로 응답함.
다. 영유아의 보육·교육 서비스 질 차이에 대한 인식
□ 기관간 서비스 질 차이에 대한 인식
● 약 70% 이상이 기관간의 서비스 질 차이가 있다고 인식하였음.
― 기관간 서비스 질 차이가 ‘어느 정도’ 있다는 응답이 62.3%, 기관간 서비스 질 차이가 ‘매우 크다’는 응답은 9.0%로 나타남.
― 보육교육기관별 서비스 질 차이의 가장 큰 부분은 ‘운영하는 보육/교육 프로그램’ 차이(38.1%), ‘교사 등 인력의 자질·수준’의 차이(32.6%), ‘물리적 시설 환경’의 차이(13.5%), ‘비용’ 차이(12.3%) 순으로 응답됨.
라. 영유아의 보육·교육 서비스 이용 지원 정책에 대한 인식
□ 보육·교육서비스 이용 지원 정책의 효과
● 약 70%의 부모들이 보편적인 비용 지원 정책이 서비스 이용 기회 확대에 도움이 된 것으로 평가하는 것으로 나타남.
― 2012년부터 이루어진 영아무상보육과 3~5세 누리과정 이용에 따른 보육·교육비 지원이 서비스 이용 기회 확대에 도움이 되었다고 생각하는지에 대한 조사 결과, ‘약간 도움됨’ 47.7%, ‘크게 도움됨’ 22.5%로 나타남.
· 약 80%가 누리과정의 유치원, 어린이집 간 질 격차 해소 도움 효과 긍정적 인식
― 어린이집과 유치원에 대한 공통커리큘럼(누리과정)의 도입이 어린이집과 유치원간의 서비스 질 격차 완화에 도움이 되었는지에 대해 ‘약간 도움되었다’ 57.7%, ‘크게 도움되었다’ 22.2%로 응답함.
□ 보육·교육 서비스 이용 형평성 제고를 위한 정책 지원 요구
● 기관 및 설립유형별로 정책 지원 요구에 차이가 있음.
― 국공립 유치원과 국공립 어린이집은 ‘기관 증설’이 각각 58.1%, 63.4%로 높게 나타남. 사립유치원의 경우, 추가부담 비용에 대한 규제 강화(47.8%), 기관별 서비스질 차이 해소(21.6%)순이었으며, 기타어린이집(법인, 민간, 가정 등)은 기관별 서비스질 차이 해소(34.8%), 추가부담 비용에 대한 규제 강화(29.8%)순으로 나타남.
6. 정책 제언
□ 정책의 기본 방향
● 형평성 제고 정책은 아동에게 있어 보육교육 서비스 이용 기회의 형평성이 보장되어야 하는 ‘권리’라는 측면에서 접근해야 할 것을 제시함.
□ 교육·보육 서비스 이용 형평성 제고 방안
● 지리적 접근성 증진을 통한 이용 기회 증진: 교육·보육 서비스 기관의 양적충분성 확보 및 지역별 균형 배치
― 지역별·영유아 연령별 보육·교육 서비스 수급 계획 마련을 제안함.
― 기관 유형 및 설립유형별로 수급 계획이 마련되어야 할 것을 제안함.
― 지역별·영유아별 보육교육 서비스 수요 및 공급 현황이 파악되어 수급계획이 마련된 후에 공급 확대가 필요한 지역에 보육·교육 서비스가 확충될 수 있도록 지원해야 할 것을 제안함.
● 보육·교육서비스 이용의 목적이 상이함을 고려하여, 보육·교육 서비스의 다양화와 이에 따른 맞춤형 서비스 제공이 필요함을 제안함.
● 영유아기 차별적 경험 해소: 기관 보육·교육 서비스 질 균질화 및 서비스 수준 상향 평준화 추진
― 유치원, 어린이집 운영의 근간이 되는 근거법률의 정비로 운영 기준을 동질화하며, 장기적으로 통합 법률 제정 추진
― 기관 유형 및 기관간 교사 자질 차이로 인한 서비스의 질 차이가 보육·교육서비스 이용 형평성의 저해 요인 및 자녀의 발달에도 영향을 미친다고 인식하고 있어, 서비스의 질적 수준의 균질화를 위한 노력이 필요할 것을 제안함.
― 어린이집의 설립 및 설치 기준 점진적 강화: 일정 수준 이상의 기관만 진입을 허용하며, 최소기준 미달 기관 도태를 유도함.
● 기관별 추가부담 비용에 대한 규제 강화: 기관별 비용 부담 차이 감소를 통한 형평성 제고
― 추가부담 비용 격차가 지역 및 설립유형별로 크게 나타나는데, 이는 교육·보육 서비스 이용 형평성의 저해요인임. 추가부담 비용의 적정선을 제시하는 등의 방안이 필요함.
● 추가부담 비용 차등 지원
― 저소득층을 대상으로 추가부담 비용 중 일부를 소득수준에 따라 차동 지원할 것을 제안함. 이는 경제적 취약계층의 선택 가능 기관 폭을 넓혀 계층간 보육교육서비스 이용 형평성을 제고할 수 있음.
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