연구보고서
보고서명지속가능한 상하수도 재정체계 구축 및 운용방안 연구 (Ⅱ)
보고서명(영문)A Study on Establishment and Management of Sustainable Financing System for Water and Sanitation (Ⅱ)
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국문초록
- 상하수도 부문에 대한 지속가능한 재정(Sustainable Financing)체계 구축 및 국가재정 운용방안 마련, 환경변화에 따른 새로운 사업 범위 및 서비스 수요에 대한 비용분담 및 재정체계 구축을 목적으로 하는 연구의 2차년도 연구로서, 1차년도 연구에서 제시된 비용분담 및 재정정책 방향을 기반으로 ⅰ) 상하수도사업의 지속가능한 재정체계를 구축하고, ⅱ) 상하수도 부문의 국가재정 운용체계를 구축하기 위한 방안을 제시하였다.
1.1. 상하수도사업의 지속가능한 재정(Sustainable Financing)체계 구축
상하수도사업에 대한 지속가능한 재정(Sustainable Financing) 체계를 구축하기 위해 ⅰ) 상하수도사업에 대한 전략적 재정계획(Strategic Financial Planning) 틀에 기초하여 우리나라 상하수도사업 재정의 지속가능성을 평가하고, ⅱ) 상하수도서비스의 비용부담체계 정비, 상하수도사업 자산관리체계 구축 등을 통한 지속가능한 재정운영체계를 구축하기 위한 방안을 제시하였다.
1.1.1. 우리나라 상하수도사업 재정의 지속가능성 평가
우리나라 상하수도사업 재정의 지속가능성을 평가하기 위해 전략적 재정계획의 흐름을 토대로 하여 우리나라 상하수도사업 서비스의 정책과 목표에 기초한 수용가능한 기준선(Baseline) 개발, 재원조달 및 재정운영 평가, 전략적 재정계획을 평가하였다.
평가 결과, 상하수도사업의 평균적인 정책목표 이행률은 102.8%인 것으로 나타났으며, 계획대비 실제투자금액은 1.2배정도 더 많이 소요된 것으로 나타났다. 상하수도사업의 투자재원 조달구조 계획 대비 실제투자구조를 분석한 결과 국비와 지방비 비중이 상수도는 3:7로 계획하였으나 실제 2:8로 투자가 이루어졌으며, 하수도는 6:4로 계획하였으나 실제로는 4.5:5.5로 투자된 것으로 나타났다. 사용자요금 부담을 살펴보면 상수도요금은 2012년 현재 79.7%, 하수도요금은 40.0%의 현실화율을 보이는 것으로 나타나 재원조달 구조의 균형을 통한 상하수도 부문의 재정건전성이 추구되어야 할 필요가 있을 것으로 평가하였다.
미래 상하수도사업에 대해서는 현재 상하수도 인프라시설 노후화에 따른 재투자 재원이 확보되어야 하며, 새로운 공공서비스에 대한 재정적 수요 지원이 필요할 것으로 분석하였으며, 다양한 서비스 요구의 증대에 부합한 재정수요·공급 조정이 필요할 것으로 분석하였다.
1.1.2. 상하수도사업의 지속가능 재정체계 구축
상하수도사업의 지속가능한 재정체계를 구축하기 위하여, 새로운/다변화된 서비스 공급, 요금부과체계 합리화, 정책적 추진과제에 대한 재정수요 등 상하수도 부문의 환경변화에 따라 새로운 환경·서비스 수요에 부합하는 비용분담체계를 정비하였다.
새로운/다변화된 서비스 공급에서는 상수도사업의 물서비스 Grid 구축에 따른 비용분담체계를 제시하고 하수도사업에 대해서는 산업폐수나 음폐수에 대한 연계처리에 따른 비용분담체계를 제시하였다. 또한 우수관리/침수방재 서비스에 대해서 공공서비스와 공익서비스의 복합적인 특성을 분류하여 비용분담체계를 마련하고, 빗물요금제의 도입가능성을 파악하였다.
다변화된 서비스 공급을 위해서 대체수자원을 이용한 공공용수, 소방용수, 도시공원용수 공급을 위한 요금 및 원인자부담금 제도 설계와 품질차별화된 용수공급에 따른 차별화된 요금 및 원인자부담금체계를 마련하였으며, 주방오물분쇄기 이용에 다른 요금 및 원인자부담금 제도의 필요성을 제시하였다.
요금부과체계를 합리화하기 위해서 요금부과근거를 정비하여 합리적인 차별화 구조를 통한 부과구조를 정비하여 효율적 비용을 기준으로 요금 현실화가 필요할 것으로 보았다.
정책적 추진과제에 대한 재정수요로 현행 수요관리정책에서 수도요금 감면 등의 소비자투자 촉진도구 활용으로 인한 시사점을 제시하였으며, 서비스의 형평성·복지를 위해 사회적 요금제도 및 교차보조, 공공보조, 수익공유, 공공보조방안을 제시하였다.
상하수도시설에 있어 효율적인 시설물 관리 및 개선을 위해서 유지관리 예산의 합리적 배분과 투자효과의 극대화를 위한 시설관리기법의 도입과 합리적인 지출을 위한 자산관리체계의 구축방안을 제시하였다. 수도사업 자산관리를 위한 자료구축을 체계화하고 수도사업 자산관리 시스템을 구축하여, 자산관리시스템 운영 제도화의 단계적 접근을 통한 자산관리체계의 구축 필요성을 강조하였다.
마지막으로 수도사업자 평가시스템 상의 재정계획을 평가하고 개선하기 위해 현행 상하수도사업의 평가체계인 운영실태 평가, 지방공기업 경영평가 사례 고찰과 해외 상하수도사업 성과평가체계 중 영국 수도사업자의 사업계획 제출 및 요금 조정, 미국 수도사업자의 요금 및 재정지표에 대한 상대비교 Rate Dashboard 지표를 참고하여 국내 활용가능한 지표 비교자료 활용가능성을 제시하였다.
1.2. 상하수도 부문 국가재정 운용체계
상하수도사업에 대한 국가재정 운용체계를 구축하기 위해 ⅰ) 상하수도 부문의 공공서비스 공급에 대한 공공투자 및 지원체계를 검토하고, 상하수도 부문의 투자재원 조달체계의 구축 타당성을 검토하였다. 이를 토대로 하여 상하수도시설 재투자 재원 조달 지원을 위한 기금체계를 설계·제시하였으며, ii) 공익서비스와 공공서비스에 대한 합리적인 비용분담을 통한 공공투자 및 지원체계와, iii) 상하수도서비스의 형평성·복지를 위한 공공지원방안을 제시하였다. iv) 기후변화 대응, 상수원 보호, 물 수요관리 정책, 구조개편 및 공급체계 합리화 등의 정책목표를 달성하기 위해서 필요한 재정적 지원 및 유인제도를 제시하였다. v) 마지막으로 상하수도 부문에 대한 국가재정 지원체계에 대한 전반적 개선 방안을 제시하였다.
1.2.1. 투자재원 조달을 위한 기금체계
시설 재투자를 위한 재원을 마련하기 위하여 투자재원 조달을 위한 상하수도 부문의 시설 국내외 재투자 재원확보 방안 사례를 활용하여 우리나라 상하수도시설 재투자 재원 조달 지원을 위한 기금체계를 설계·제시하였다.
상하수도시설의 재투자 수요비용을 추정한 결과, 상수도 부문의 2030년까지 노후정수장 및 노후관거 개량에 따른 소요비용이 12조 6,422억원으로 나타났으며 하수도부문의 하수처리장 및 하수관거 개량에 따른 소요비용이 현재부터 2040년까지 총 53조 3,037억원이 필요할 것으로 나타났다.
상하수도시설에 대한 재투자 재원조달을 위해 지방채, 민간자본(BTO, BTL), 민간투자사업 재원조달 지원을 위한 보증제도 등을 제시하였으며, SRF, GAP Fund, TIF제도 등의 사례를 검토하여 국내 재투자 재원을 마련하기 위한 재투자 지원기금(Revolving Fund)의 설계 및 운영체계를 구축하였다.
1.2.2. 공공서비스 공급에 대한 공공투자 및 지원체계
공공서비스 공급 중에서 하수도서비스에 대한 비용분담체계를 합리적으로 설정하기 위해서는 하수처리에 대한 비용과 우수처리에 대한 비용을 적절하게 분담하는 방안과 토지소유자의 책임범위로 볼 수 없는 부문에 대해서는 공공부문의 투자와 지원체계를 제시하였다.
하수도사업에서 하수처리 및 우수처리비용을 합리적으로 분담하기 위해서는 하수배제 및 처리서비스는 하수배출자가 우수배제 및 비점오염처리서비스는 우수배출자와 공공이 부담해야 할 것으로 보았으며 우수배체 및 침수방재서비스에 대해서는 공공이 부담해야 할 것으로 판단하였다. 단, 하수도사업의 범위에서 우수배제 및 침수방재서비스를 방재사업으로 분류하여 공공이 부담하는 방안 또한 고려할 수 있을 것이다.
1.2.3. 상하수도서비스 형평성·복지를 위한 공공지원
상하수도사업 부문의 새로운 서비스 수요와 변화된 환경에 따라 취약지역 및 계층에 대한 재정지원 부분을 변화된 환경하에서 실제 취약지역/계층 지원 효과성이 높은 항목과 지원방법으로 개선하는 방안을 제시하였다. 상하수도서비스의 형평성·복지를 위해 상하수도 부문에 대한 국가재정의 직접적 재정지원제도 외에도 취약지역 지원을 위한 제도를 상하수도 부문 사업에 활용할 수 있는 가능성을 검토하였다.
먼저 취약지역 및 소비자집단에 대한 보편적 서비스를 공급하기 위해 재정력이 열악한 상하수도사업자에 대한 사업 개발을 지원하고, 취약 소비자 집단에 대한 사용자 부담 비용을 지원하며, 취약지역 및 소비자 집단을 대상으로 시설사업에 대한 지원 및 소규모 수도시설 및 개인하수도에 대한 공공관리를 지원하는 제도를 제시하였다.
상하수도사업의 공정하고 형평성있는 서비스를 공급하기 위해서 지역상생발전기금, 전력산업기반기금, 도시주거환경정비기금 등과 같이 공정성 및 형평성 제고를 위한 제도적 지원 사례를 검토하고 벨기에의 사회적 물기금에서 착안한 국내 Social Water Fund의 도입 가능성과 기금규모를 추계하였다.
1.2.4. 정책목적 달성을 위한 재정지원 및 유인
기후변화 대응, 상수원 보호, 물 수요관리 정책, 구조개편 및 공급체계 합리화 등의 정책목표를 달성하기 위해서 필요한 재정적 지원 및 유인제도를 제시하였다.
먼저 기후변화대응을 위해서는 안전하고 안정적인 상수원을 확보하기 위해 지역여건을 고려한 다양한 대체수자원 개발을 지원하고, 침수방재서비스에 대한 공공비용 부담을 지원하기 위해 하수도서비스의 범위를 재설정하였다. 상수원보호를 위해서는 재정지원제도를 주민지원사업의 국고보조 기준 중 재정지출에 대한 법적근거를 통일할 필요성을 제시하였다. 물수요관리정책에서는 물사용단계의 수요관리제도에 대한 정부정책 협조의 유인을 위해 경제적 유인을 지원할 필요가 있으며, 물재이용단계의 수요관리제도에 대해서는 물수요관리 정책에 협조하고 성과 도출을 위해 수도사업자를 지원할 필요가 있다.
마지막으로 구조개편 및 공급체계를 합리화하기 위해서 재정능력이 열악하거나 사업추진이 어려운 지역에 집중적으로 지원하거나 경쟁력있는 사업자를 육성하여 활성화하기 위한 방안을 제시하여 재정지원제도 개선 필요성을 명시하였다.
1.2.5. 상하수도 부문 국가재정 지원체계
앞에서 논의한 재투자 재원 조달 지원을 위한 기금체계, 공익서비스와 공공서비스에 대한 합리적인 비용분담을 통한 공공투자 및 지원체계, 상하수도서비스의 형평성·복지를 위한 공공지원방안 등을 반영하여 상하수도 부문에 대한 국가재정 지원체계에 대한 전반적 개선 방안을 제시하였다.
상수도 부문은 중소도시 지방상수도 개발사업에 대해 재투자 Fund 구축시 융자 지원 전환이 필요할 것으로 보이며, 급수취약지역 및 저소득층 상수도시설 확충 및 정비사업에 전반에 대해 실제 취약지역 및 계층을 지원할 때 효과성이 높은 항목과 지원 방법으로 개선할 필요성이 있다. 고도정수처리시설 설치에 대해서는 사업범위와 지원방법을 개선하여 필요성을 재평가해야 하며, 상수관망 최적관리시스템 구축사업에 대해서는 통합운영 촉진도구로 이용됨에 따른 왜곡을 개선할 필요성이 있다고 강조하였다. 안전하고 안정적인 상수원 개발사업은 지역여건에 따라 다양한 대체취수원개발사업, 보안용수확보사업, 물재이용사업 등으로 확장할 필요성이 있다. 마지막으로 상수원보호구역 주민지원사업에 대해서는 4대강 수계지역과 4대강 수계 이외 지역 간의 국고보조 기준의 타당성 검토를 통한 형평성있는 기준으로 통일하여 개선이 필요하다.
하수도 부문에서는 하수관거정비사업에 대해 도시침수방지를 위한 우수관리, 우수관거/빗물펌프장/하수저류시설을 지원하고 노후시설 개량사업을 융자지원할 필요가 있다. 또한 하수처리장 설치사업에 대해서는 하수처리서비스에 대한 비용 보조를 폐지하고 합류식-우수처리(공공서비스)에 대한 지원에 대해 범위를 설정할 필요가 있다. 취약지역 및 계층지원사업은 실제 취약지역 및 계층을 지원할 때 효과성이 높은 항목과 지원방법으로 개선해야 한다. 하수도 부문의 정책적 촉진을 위해 뷴뇨처리시설 확충은 오염자부담원칙에 부합한 지원 타당성을 재검토해야 하며, 하수처리수 재이용에 대해서는 물순환체계를 구축해야 할 것으로 보았다. 하수도부문의 경우 하수처리장 에너지 자립화사업에 대한 신규 검토가 필요하다. 마지막으로 하수관거 정비 BTL사업에 대한 임대료 지급사업에 대해서는 하수관거정비사업과 연계하여 개선이 필요할 것이다.
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