연구보고서
보고서명OECD 교육지표 쟁점연구:교원임금과 수업시간을 중심으로
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국문초록
- 이 연구는 OECD 교육지표에서 매년 늘 쟁점이 되어온 교원임금 자료와 수업시간 자료에 대해서 미국, 영국, 일본, 독일의 네 국가의 자료 제공실태를 점검함으로서 자료의 신뢰성과 비교가능성에 대해서 살펴보았다. 그리고 교원의 임금수준 및 임금체계에 대해서 비교 검토하였으며 수업시간의 경우 근무시간의 전체적 상황 속에서 검토해보았다.
먼저 미국, 일본, 영국, 독일, 4개 국가를 검토해보았을 때 절반에 해당되는 미국과 영국 두 국가는 자료의 신뢰도에 문제가 크다는 점을 발견하였다. 미국의 경우 15년차 교원임금자료를 10년차의 학부졸업 교원임금평균과 석사학위를 가진 경력 20년차의 교원임금의 평균을 종합하여 평균을 산출해서 2005년도 OECD 교육지표에 수록해왔다. 그러나 2006년 OECD 교육지표에서는 학부경력만 가진 14, 15, 16년차 경력자의 임금평균을 산출해서 제공하기 시작했다. 이러한 산출기준의 변경은 실질적으로 대다수의 미국교원들이 15년차가 되면 석사학위를 소지하게 되는 현실을 반영하지 못함으로서 저측정해서 보고하게 되는 문제를 안고 있다. 그리고 작성기준을 통일적으로 유지해서 매년 시계열 자료로서의 가치를 유지시켜야 함에도 불구하고 미국은 자료기준을 변경함으로서 15년차 교원임금이 오히려 2005년 교육지표와 비교하면 2006년 교육지표에는 감소되는 문제점을 낳고 있다. 대략 NCES에서 조사된 자료에 근거하여 산출해보면 15년차 미국교원임금이 2004년도와 2005년도 자료가 약 6천달러 정도가 낮게 산출되어서 보고되고 있다. 따라서 미국의 15년차 교원임금자료는 신뢰성이 낮다고 볼 수 있다. 그리고 최고호봉의 경우 학교교원조사(Schools and Staffs Survey)결과를 바탕으
로 보고할 수 있으나 보고하고 있지 않은 상황이다.
한편 영국의 경우는 일반 학급교사가 6년차 이후에 상위호봉(Upper Scale)으로 전환되어 추가적인 임금상승이 이루어짐에도 불구하고 이러한 상위호봉을 반영하지 않음으로서 역시 15년차와 최고호봉의 임금을 낮게 보고하고 있다. 상위호봉의 경우 2006년 자료를 구매력지수로 전환해보면 대략 5만 3천 달러에 이른다. 그러나 OECD에 보고되는 영국의 15년차와 최고호봉의 경우는 상위호봉이 아닌 일반 학급교사의 주호봉의 6년 경력 호봉을 제공하고 있기 때문에 1만 달러정도 낮게 보고되고 있다. 영국과 미국의 임금자료가 과소측정되어서 부정확하게 보고되고 있는 반면, 한국과 일본, 독일의 경우에는 OECD에 정확한 자료를 제공하고 있는 것으로 분석되었다. 한국
과 일본은 유사한 경력중심의 임금체계를 갖고 있으며 중앙집권적인 방식으로 호봉이 관리되고 있기 때문에 자료의 정확도가 높다고 볼 수 있다. 독일의 경우도 2003년도의 노르트라인-베스트팔렌 주의 호봉과 동일 자료년도의 OECD 독일임금자료와 비교검토를 해본 결과 기본급보다 높게 OECD에 보고되고 있는 것으로 나타났다. 독일은 명절 휴가비까지 포함해서 OECD에 임금자료를 보내고 있기 때문에 정확한 자료를 보내고 있다고 볼 수 있으며 과소보고되고 있지 않는 것으로 나타나고 있다.
다음으로 교사의 순수업시간 자료는 미국의 자료는 하루 6시간 주당 30시간을 근무하는 것으로 임의적으로 산정해서 연간 36주가 법정근무시간이기 때문에 30x36로 간략히 계산해서 연간 수업시간이 초·중·고등학교 모두 1,080시간으로 OECD에 보고하고 있다. 그러나 이는 지나치게 단순한 가정에 근거한 자료이며 60분단위로 환산하지도 않았기 때문에 신뢰도가 매우 낮은 자료로 볼 수 있다. 영국의 경우 교원평가기구(School Teacher Review Body: STRB)가 2003년도 이후 매년 교사의 근무시간을 수업시간, 수업준비시간, 행정업무, 자기계발 등으로 나누어서 조사하고 있음에도 불구하고 OECD에 수업시간 자료를 제공하고 있지 않은 상황이다. 독일과 일본, 그리고 한국은 순수업시간을 영국과 미국보다 더욱 정확한 조사결과에 의해서 보고하고 있는 것으로 나타났다. 한국은 한국교육개발원의 교육통계조사에서 이루어진 순수업시간 자료에 근거해서 OECD에 자료를 송부하고 있으며 일본은 교원 설문조사 결과에 근거하여 역시 수업시간 자료를 제공하고 있다. 독일은 법정교원의 수업시간에 근거하여 자료를 제공하고 있으며 노르트라인-베스트팔렌 주의 교원의 의무수업시간자료와 비교하면 OECD 자료와 비슷하게 산출되고 있어서 신뢰도가 높은 것으로 나타나고 있다. 분석결과 순수업시간 자료만을 가지고 교원의 근무강도를 비교하는 것은 적절치 못하다. 예를 들어서 한국 중등교원의 임금은 OECD 평균보다 높지만 순수업시간은 OECD평균보다 낮다는 식의 비교는 적절하지 못하다. 그 이유는 한국을 비롯한 주요 선진국들의 근무시간 구성이 수업시간외에도 학급경영, 학생관리, 행정업무 등 여타 업무들로 이루어져 있을 뿐만 아니라 주당 총 근무시간이 모두 50여 시간에 이르고 있기 때문이다. 한국과 영국, 그리고 미국의 교원 근무시간 조사 결과에 의하면 한국은 2005년 조사 결과 초등학교 평균 주당 근무시간이 56.7시간, 중학교는 54.5시간, 일반계 고등학교는 58시간으로 나타나고 있다. 영국의 경우는 역시 2005년 조사결과를 기준으로 초등
학교는 약 51시간, 중등학교는 49시간 근무하는 것으로 조사되고 있다. 미국은 1999-2000 학교 및 교사 서베이 결과에 의하면 공립초등학교 교사는 48시간, 공립중등 학교 교사는 51시간 근무하는 것으로 나타나고 있어서 한국, 영국, 미국의 교사들이 모두 50시간을 주당 근무하고 있으며 이로 인한 업무부담이 상당히 큰 것으로 나타나고있다. 따라서 단순한 수업시간 비교는 교원의 근무강도를 정확히 비교 제시할 수 없으며 교원이 수행하는 여타 업무에 대한 분석이 이루어져야 함을 알 수 있다.
이상의 연구결과에 따른 향후 정책제언은 다음과 같다. 먼저, OECD 교육지표에 순수업시간을 포함한 실질 주당 근무시간 지표가 조사
되어 제공되어져야 한다. 지금까지 살펴본 교원의 근무시간 구성체계를 보면 한국과 일본은 수업시간이 상대적으로 작다는 것을 알 수 있다. 그러나 물론 이들 두 국가에서는 순수업시간이 적은 대신에 여타 행정업무 및 학생관리 등 여타 업무를 교사들이 직접 수행해야 한다. 이는 상대적으로 수업시간이 적은 영국의 경우도 마찬가지로 나타나고 있다. 영국의 교사들도 수업시간외에는 수업계획, 학교경영, 여타 행정업무를 위해서 주당 총 50여 시간을 근무해야 하는 것으로 나타나고 있다. 따라서 수업시간이 적다 할지라도 교사들은 그만큼 다른 업무에 많은 시간을 투자해야 하는 상황에 놓이게 된다. 따라서 교원의 근무여건과 관련해서 다소간의 차이가 있지만 전반적으로 다른 근로직종 못지않게 많은 시간을 주당 소비하고 있는 것으로 나타나고 있다. 따라서 교원의 근무여건, 근무강도와 관련해서 교원의 주당 학교 근무시간에 대한 조사 장표가 추가적으로 OECD에서 이루어질 필요가 있다. 단순히 수업시간수만 제시되어서는 안되며, 학급경영, 학생상담 관리, 학부모와의 면담, 학교경영참여, 행정 업무, 기타 등으로 주당학교 근무시간으로 구분해서 교원근무시간을 제시해야 한다. 현재 OECD 교육지표에서는 학교내 근무시간수를 연간으로 조사하고 있으나 연간조사보다는 주당으로 조사해
서 제시하는 것이 필요하며 주당 근무시간에 대한 세부적 조사를 수행해야 한다. 두 번째로 교원임금자료의 신뢰도를 높이기 위하여 상여금 등을 포함한 실질 총 급여를 제공해야 하며, 여타 전문직종과 유사기술직종과의 임금비교장표를 제공해야 한다. OECD 교육지표에 제공되는 교원 임금자료는 국공립학교 교원의 법정임금을 기준으로 하고 있다. 그러나 국가마다 여타 상여금, 명절휴가비 등 부가적인 임금이 존재하고 있다. 따라서 최대한 각 국가의 국공립학교의 교원이 실질임금을 조사해서 보고하도록 해야 한다. 한국은 중앙정부에서 기본급을 비롯한 여타 추가상여금 등을 조사해서 보고하고 있기 때문에 실질임금을 보고한다고 볼 수 있다. 최근 미국에서는 그룹성과급제 등을 수행함으로서 추가적인 임금이 지급되고 있기 때문에 역시 단순한 법정임금만을 보고해서는 정확한 임금자료 비교가 이루어질 수가 없다. 따라서 OECD 국제회의에서 최대한 주요 선진국가들과 모든 회원국들이 실질임금을 정확히 파악해서 보고하도록 요청할 필요가 있다. 또 한편으로는 교원의 경제적 사회적 지위를 비교하는 것이 임금비교 못지 않게 중요하다. 해당 국가 내에서의 주요 공공부문 직업과의 임금 비교 자료를 OECD에서는 2001년도와 2003년도에 제시한 바가 있다. 이 비교장표를 지속적으로 개선해서 매년
수록될 수 있도록 하며, 주요 화이트 칼라전문직과 유사기술직종과의 임금비교 자료를 수집해서 지수화시켜서 OECD교육지표에서 제공해주는 것이 필요하다. 이 역시 OECD 교육지표 회의에서 한국이 적극적으로 제안할 필요가 있다. 교원임금체계에 대한 지표개발을 통해서 각 국가들이 임금체계 개선을 위한 근거 자료로 활용할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 본문에서 살펴보았듯이 영국과 독일은 복선형 임금체계로 이루어져있다. 특히 영국은 일반학급교사의 경우 상위호봉체계를 두었으며 전체 호봉기간을 단축시켜서 빠르게 임금상승을 가져올 수 있는 대신에 최고 호봉에 이른 후에는 더 이상 임금이 상승되지 않는 일종의 부분적 임금피크제도를 수행하고 있다. 특히 1998년도이후에는 상위기술교사(Advanced Skills Teachers)제도를 두어서 현재 한 4%정도의 교사에 대해서 수업 외에 신임교사 지도 등의 업무를 수행하게 하고 있다. 상위기술교사의 임금체계는 평교사와 다르며 상당히 높은 임금을 지급하고 있다.
독일의 경우는 임금상승기간이 호봉이 높아질수록 길어지는 제도를 운영하고 있다. 임금수준이 전반적으로 높지만 호봉승진기간이 첫 5호봉까지는 2년마다 이루어지지만 6-9호봉은 3년마다 그리고 10-12호봉은 4년마다 이루어지고 있다. 따라서 완만한 계단식의 호봉승진체계를 이루고 있다. 그리고 중등에서는 책임학습자문교사제도를 두어서 교원의 경력체계를 일정정도 분화시키고 있다. 책임학습자문교사는 보직교사와 달리 평교사와 동일한 업무를 맡고 있다. 따라서 일종의 평교사를 우대해주기 위한 직급으로서 대다수의 교사들이 교사경력 몇 년 후에 교사로서의 수행능력이 적절하다고 평가받으면 호봉체계에서 한 단계 상승하는 우대를 받게 하는 제도로서 볼 수 있다. 한편 미국의 경우는 최근에 능력중심 개발 호봉체계로의 전환이 이루어지고 있으며 그룹성과급제도가 시행되고 있다. 따라서 학위에 따른 호봉체계가 구분되어 있으며 전문교사기준 국가위원회의 자격증을 받은 교사의 경우에 대해서도 별도의 호봉체계가 적용되고 있다. 이를 통해서 교사의 재교육과 능력개발에 대한 유인체계가 임금보수표에 반영되도록 하고 있다. 한편 학생들의 학업성취도에 따른 집단 성과급제도가 여러주에서 시행되고 있다.
이처럼 각 국가에 존재하고 있는 호봉체계에 대한 지표들이 제시됨으로서 OECD 교육지표에서 현재 제시되고 있는 초임과 15년 경력임금과 더불어서 몇 개의 임금체계가 존재하는지, 임금체계에 따른 초임과 15년경력 임금의 차이가 얼마나 존재하는지 등의 지표가 제시되어서 교원임금체계 개선방안에 대한 기초자료로서 활용되도록 지표추가 개선이 필요할 것으로 보인다.
마지막으로 교원업무현황을 보여주는 새로운 지표 발굴과 교사 재교육, 교사의 전문성 강화 정책 비교를 위한 새로운 교원지표 자료 제시가 필요하다. 교원지표가 중요시 여겨지는 이유는 교원의 질이 교육의 질을 대표하기 때문이다. 교원임금 자료와 교원수업시간 자료 등의 교원지표가 주목받는 이유는 바로 교원의 사회적 지위 향상과 근무여건 개선 등을 위해서 해당 국가들이 얼마나 노력하고 있는지를 비교해보는 것이 취지일 것이다. 단순하게 수업시간이 적은지 많은지 등은 교육의 질 향상을 위한 핵심적인 접근법은 아니다. 교원의 총괄적인 교원업무분석을 위한 교원의 주당근무시간 구성 체계에 대한 추가적인 조사가 이루어져야 한다. 예를 들어 수업시간, 수업준비시간,학생상담시간, 학부모상담시간, 행정업무 시간 등으로 세분화된 근무시간구성을 조사해야 한다. 이를 통해서 교사가 더욱 전념해서 수업의 질을 개선하고 다양한 수업방법을 도입할 수 있는 업무여건을 조성해야 한다. 한편 각 국가의 교사들이 얼마나 자기계발과 전문성 강화를 위해서 노력하는지에 대한 비교지표가 정책수립에 있어서 많은 도움이 될 것이다. 이를 통해서 각 국가들이 교원전문성 강화를 통한 교육의 질을 향상시키기 위한 기초 자료로서 활용할 수 있을 것이다. 예를 들어 교사의 승진체계관련 지표와 승진을 위해서 요구되어지는 여러 연수와 재교육관련 지표가 OECD 교육지표에서 제시되면 각 국가가 교원정책수립에 있어서 유용하게 사용할 수 있을 것이다.