연구보고서
보고서명지자체 건축·도시 관련 중앙정부 공모사업의 효율적 운영을 위한 정책방안 연구
보고서명(영문)A Strategy for Efficient Operation of Projects Supported by the Central Government for Improving Built Environment of Municipalities
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국문초록
- 최근 건축·도시환경에 대한 다양한 공간적 요구가 증대되면서 국토환경디자인의 중요성이 부각되고 있고, 지방자치단체는 다양한 디자인정책을 도입하면서 이의 실현 및 정착을 위한 시범사업을 추진하고 있다. 또한 정부의 디자인 정책강화로 중앙정부가 지원하는 지방자치단체의 디자인 시범사업도 확산되고 있는데, 2000년대 중반이후부터 국토교통부를 비롯하여 문화체육관광부, 안전행정부, 지식경제부 등 중앙정부에서 시행하고 있는 지원사업으로는 살고 싶은 도시만들기 시범사업, 살기 좋은 지역만들기 시범사업, 국토환경디자인시범사업, 공공디자인 시범도시 조성사업, 생활형 지역공공디자인 시범사업 등이 추진되었거나 추진되고 있다. 또한, 지역개발계정사업으로서 진행되고 있는 도시활력증진 지역개발사업, 일반농산어촌지역개발사업, 성장촉진지역개발사업, 특수상황지역개발사업도 지역의 건축, 도시공간 개선이 사업의 중요한 비중을 차지하고 있다.
하지만 각각의 사업은 해당 부처의 정책방향과 특성에 따라 차별성을 강조하고 있으나 지역 특성에 부합하는 사업별 거버넌스 체계, 총괄계획가선정, 마스터플랜 수립 등 구체적인 사업추진방식에 대한 차별성은 발견하기 어려운 실정이다. 지자체 또한 사업에 대한 기획능력이 충분하지 않아 지역의 특성을 반영하지 못하거나 기존의 유사사례를 모방하여 추진하는 경우가 많다. 한편 주요 선진국의 지역발전 지원동향은 지역의 필요에 따른 자체적 기획을 중시하는 포괄적·자율적 프로그램 중심으로 운영되고 있다. 즉 지역사업의 경우 지역의 자율적 역량을 발휘할 수 있도록 자발적인 사업 발굴·기획, 사업계획을 수립하도록 유도하는 것이다. 이는 중앙부처가 사업목적을 지정하고 사업계획 및 예산사용 가능항목들을 사전에 제한하는 국내 지원방식과는 차이가 있다. 따라서 지역지원 사업의 성과를 높이기 위한 전략으로 지역역량을 강화하고 지방정부의 자구노력을 자극하여 스스로 필요한 사업을 발굴할 수 있는 자율성을 강조할 필요가 있다.
이러한 관점에서 본 연구는 중앙정부 각 부처가 지자체 건축·도시공간을 대상으로 추진하고 있는 다양한 공모사업들이 사업간 차별성을 확보하고 지역의 특성을 반영하며 지역역량 강화에 기여할 수 있도록, 중앙정부 및 지자체의 효율적 사업 운영에 대한 정책방안을 모색 한다. 이를 위해 지자체 건축·도시 관련 중앙정부 공모사업의 추진현황을 조사하고 지역역량에 대응하는 지자체의 사업 운영체계와 사업 추진성과 및 한계점을 분석하였다. 이러한 기초 조사 및 분석 작업을 통해 최종적으로 중앙정부 공모사업의 실효성 확보 및 지역역량 강화를 위한 사업체계 개선방안과 실천과제를 제시하였다.
제2장 지자체 건축·도시관련 중앙정부 공모사업의 추진체계
중앙정부가 지원하는 지자체의 건축 도시관련 사업은 국가균형발전특별법에 근거한 지역개발계정사업과 각 부처의 관련법에 근거한 개별 공모사업으로 구분할 수 있다. 중앙정부 공모사업의 대상지역은 사업 범위에 따라 다르지만 대체로 기초지자체 또는 마을단위의 소규모권역에 해당하며 포괄보조사업은 인구규모별로 대상지역을 구분하고 있다. 기초지자체를 대상으로 하는 사업의 경우, 일정규모이상의 도시지역 또는 도·농복합형태의 지역이 포함되며 소규모권역단위 사업은 농촌지역의 마을단위로 진행된다. 공모사업은 모두 경쟁을 통해 선정되며, 일부 사업은 초기단계에서 시범운영 지역을 지정한 후 경쟁하는 방식으로 운영되며 또한 특정 사업의 경우 사업 선정단계에서 인센티브제도를 적용하고 있다. 공모사업은 사업비용 일부를 지방에서 부담하는 매칭펀드 방식으로 추진되는 경우가 대부분으로 일반적으로 1~5년간 사업비를 지원하며, 사업의 지속성 및 연계성 확보를 위해 다년사업으로 실행하는 경우 연차별로 사업비를 지원하게 된다.
계획범위는 기본계획 수립 및 세부 실시계획이며, 일부 사업은 상위 관리계획 수립을 권장 또는 의무화 하고 있다. 공공디자인 시범도시 조성사업, 국토환경디자인 시범사업, 생활형 지역공공디자인사업은 관리계획(총괄계획 또는 마스터플랜)수립을 의무화 하고 있으며, 이를 바탕으로 기본계획수립 및 실시계획을 수행해야 한다. 포괄보조사업은 각 시·군에서 기초생활권발전계획 및 이를 바탕으로 한 기본계획의 수립을 권장하고 있다. 계획수립 이후에는 주관부처를 통해 심사 및 승인절차를 거쳐야 하며, 최종 계획승인권은 모두 주관부처가 가지고 있다. 계획의 검토 및 조정에 대해서는 주관부처가 직접 심의위원회를 구성하여 검토하는 유형과, 별도의 평가 및 모니터링 기관을 설치하여 운영하는 유형이 있다. 대부분의 사업이 하드웨어(Hardware)사업과 소프트웨어(Software)사업을 함께 시행하며 각 사업내용 또한 유사하다. 하드웨어(Hardware)사업은 크게 건축물·시설 조성사업과 가로경관정비, 공공공간 조성 및 정비 사업이며 소프트웨어사업은 지역콘텐츠 개발, 지역역량강화 사업이다. 이 중 지역역량강화는 크게 지역주민 의식개선을 위한 교육 및 선진사례 견학으로 추진되어 왔으나 최근 그 내용이 다양화되고 있는 추세이다.
일부 건축·도시관련 공모사업들은 사업이 수행되는 과정에서 중간평가 및 모니터링을 시행하도록 하고 있으며, 연도별로 사업성과에 대한 평가를 실시하여 평가결과에 따라 차년도 예산편성을 차등화하거나 별도의 인센티브를 지급하고 있다.
제3장 지자체 지역역량과 공모사업의 성과 및 한계
지역개발계정사업을 시행하였거나 시행 중이면서 중앙부처 공모사업을 2개 이상 수행 완료 또는 수행 중인 33개 지자체를 대상으로 지자체 지역역량과 공모사업의 성과 및 한계를 분석하였다. 조사는 지역 대학의 건축·도시 분야 연구자와 협동연구(원고의뢰+조사)로 진행하고, 지자체 담당자에 대한 대면 설문조사, 관련 자료 및 보고서 등 정리·분석, 사업대상 현장 확인, 공용공간의 사용실태, 현장방문객 인터뷰 등을 실시하였다.
대부분의 지자체가 중앙정부 공모사업의 가장 큰 의의로서 상위 지자체의 지원, 민간자본 유치, 지자체 내 예산심의를 통한 지방비 확보 등 부족한 지역사업 예산확충의 근거를 마련했다는 점을 들었다. 또한 해당 사업이 높은 경쟁률을 뚫고 중앙부처의 까다로운 심사과정을 거쳐 공모사업에 선정되었다는 점에서 지역민에 대한 행정홍보효과가 매우 크고, 중앙부처 사업이라는 점에서 마스터플랜 수립, 전담조직 설치, 이해당사자들간 협의 등을 수행하기가 유리하다는 점도 의의로 들고 있다. 더불어 노후 주거지 환경 개선, 공원 및 녹지 조성, 가로환경 정비 등 마을 및 지역 단위의 도시 공간 환경 개선 및 지역민의 삶의 질 제고에 기여하고, 이와 연계한 산업 활성화의 계기를 마련하고 낙후한 농촌지역의 소득 창출 기회와 가능성 제공도 성과로 인식되고 있다. 중앙정부 공모사업의 단계별 추진실태와 지역역량 현황을 분석하여 도출한 한계와 문제점은 다음과 같다. 첫째 전담조직·전담인력 마련의 한계로 인한 통합적인 사업 추진 및 지속적인 관리가 어렵다. 지자체 행정 구성원의 잦은 부서 이동으로 기존 사업담당자의 지속적인 사업 관리 및 참여가 어렵고 따라서 기획 초기의 일관성 있는 운영과 향후 부서간 협조 협력, 지자체 차원의 조직적인 관리가 불가능한 실정이다. 둘째, 전략계획의 부재와 활용저하에 따른 지역의 특성을 반영한 사업기획 및 추진이 미흡하다. 특정 이슈나 정책 현안에 따라 사업의 우선순위를 결정하고 사업 추진과정 중에도 내용이 변경되는 등 체계적인 사업추진이 미흡하며 전략계획이 있는 경우에도 지역 숙원사업을 우선하여 추진하거나 상위 계획과의 연속성이 낮아 일관성 있는 도시공간 관리의 어려움이 있다. 셋째, 형식적인 추진협의회 운영, 지속적인 역량강화 프로그램 부재 등 거버넌스 구축이 미흡하다. 지역사업은 민, 관 협력을 유도하고 지속적으로 관리할 수 있는 추진체계가 요구되나 공모사업으로 선정이 된 이후에서야 주민협의회를 구성하는 경우가 많고, 협의회 운영 또한 구성원의 단순한 의견 제시 및 수렴 등에 그치고 있다. 넷째, 중앙 부처의 경직되고 불안정한 공모사업 운영에 따라 형식적으로 사업이 운영되거나 지자체의 불만이 고조되고 있다. 촉박한 사업기간에 따른 내실 있는 사업기획이 어렵고, 지자체가 외부에 사업을 일괄 위탁하는 경우도 많다. 또한 법제도 개정, 정부 정책 방향 수정, 그에 따른 예산조정 등 중앙정부의 불안정한 보조금 집행 방침에 따라 지자체의 안정적인 사업 추진에 한계가 있다. 다섯째, 공모사업 기간 이후의 지속적인 관리 및 성과확산 체계 부족하다. 사업관련 자료 축적 및 지속적인 모니터링·관리가 제대로 이루어지지 못하고 있다. 또한, 농어촌 지역을 대상으로 하는 사업의 경우, 수요예측 불가, 전략 부재로 사업 이후 시설을 폐쇄하거나 운영 악화 등 어려운 상황에 직면한 경우가 많다.
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