연구보고서
보고서명유럽 주요국의 백색인증제도 운영 사례 연구
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국문초록
- 1. 연구 필요성 및 목적
에너지전환 정책 기조의 일환인 효율향상 강화를 위해 에너지공급자를 대상으로 에너지효율향상의무화(EERS)를 도입하였다. 2018년 한국전력공사를 시작으로 2019년 한국가스공사 및 한국지역난방공사로 확대하여 시범사업을 실시하고 있다.
2018∼2020년 동안 EERS 시범운영을 통해 제도시행 인프라를 마련하고 관련 법령 개정을 추진하여 2021년부터 본격적으로 제도를 시행할 예정이다. 향후 누구든 에너지절약시장에 참여할 수 있도록 하는 백색인증서 도입을 고려하고 있다.
EERS가 시범사업 중이고 법제화도 되지 않은 상황에서 백색인증제도 도입을 고려하는 것은 시기상조일 수 도 있다. 그러나 해외사례 조사를 통해 백색인증제도의 운영체계 설계를 위한 주요사항과 이슈 등을 파악하고 선제적으로 대응할 수 있으므로 이를 연구하는 것이 필요하다.
아울러 미국 EERS제도에 대한 기존 연구는 많지만 유럽의 백색인증제도에 관한 연구는 국내에 거의 없다고 할 수 있다. 따라서 국내 백색인증서 거래시장 도입에 앞서 유럽 주요국의 운영사례를 우선적으로 분석하는 것이 필요하다.
본 연구는 백색인증제도를 시행하고 있는 유럽 주요국의 사례를 분석하고 이에 대한 시사점을 도출하는 것이 목적이다. 우선, EERS를 백색인증제도로 운영하고 있는 유럽 국가들의 운영사례를 비교·분석한다. 이후 국내 적용을 위한 도입 방향 및 주요 고려사항들을 검토하고 에너지서비스 산업 활성화 방안과 배출권거래제와 연계 가능성을 제시하고 한다.
2. 연구 내용 요약
백색인증서는 규제기관(authority)에서 발행하는 인증서로, 일정량의 에너지 절감이 달성되었다 점을 증명하는 인증서이다. 백색인증서 거래제도(Tradable White Certificate, TWC)는 시장 기반 도구로, 의무당사자가 직접적인 수단으로 목표 달성이 어려운 경우, 목표를 달성할 수 있도록 시장에서 에너지효율인증서 획득을 허용하는 메커니즘이다. 한편 백색인증서는 적격당사자(자발적 당사자)에게 인센티브로 작용할 수 있다.
백색인증제도는 유럽을 중심으로 발달하였고 유럽의 많은 국가들이 에너지절감을 위해 백색인증제도를 도입하였다. 유럽의 다양한 국가 중에서 본 연구에서는 백색인증제도에 관하여 오랜 역사를 갖고 있는 프랑스, 이탈리아, 영국, 덴마크를 선정하여 분석을 수행하였다. 여기서 프랑스와 이탈리아만이 백색인증서의 거래를 허용하는 국가이다. 국내에서 백색인증서의 거래를 허용하는 제도로 도입을 고려한다면 프랑스와 이탈리아의 사례를 벤치마킹할 수 있다. 따라서 백색인증제도의 운영 사례 분석은 유럽의 4개국을 중심으로 논의하며, 국내 도입 방향성 제시에 있어서는 프랑스와 이탈리아를 중심으로 논의한다.
절감목표량은 국가 혹은 규제기관이 설정한다. 프랑스는 3년을 주기로 목표를 설정하며, 최종에너지로 목표량을 표시한다. 이탈리아는 1차 에너지로 표시하고, 목표량은 매년 설정된다. 영국은 3년 주기로 ECO 포인트로 절감목표량을 표시한다. 덴마크는 에너지협약을 통해 목표량이 결정되고 협약 기간 동안 달성할 목표를 PJ로 표시한다.
의무당사자는 이행 기간 완료 시 백색인증서를 제출하여 절감 의무를 달성했음을 입증하는 당사자이다. 프랑스와 영국은 에너지공급자가 의무당사자이고 이탈리아와 덴마크는 유통업자를 대상으로 한다. 의무당사자 간의 목표량 할당에 있어 프랑스, 이탈리아, 영국 및 덴마크는 시장점유율이나 고객수를 토대로 할당한다.
프랑스, 이탈리아, 덴마크는 이행수단에 있어 제한이 없고 에너지효율을 개선할 수 있는 모든 프로젝트(사업)가 가능하다. 영국은 가장 소외되고 취약한 계층을 대상으로 에너지효율향상사업을 이행할 수 있다. 덴마크는 또한 의무당사자가 수행하는 이행수단에 구속 없이 자유롭게 행할 수 있다. 절감량 산정 시에 1.5배가 적용되는 ‘우선순위 이행수단’이 있으므로 이를 먼저 수행하여야 한다.
인증서의 거래 여부를 보면, 프랑스와 이탈리아만 인증서의 거래를 허용한다. 프랑스는 양자거래(OTC)만 인정하며 이탈리아는 현물시장 및 양자거래(OTC) 모두 허용한다. 반면 영국은 에너지공급자 간의 의무 거래를 허용한다. 덴마크는 인증서의 거래 자체를 허용하지 않는다.
대부분의 유럽 국가는 백색인증제도에 대한 비용보전을 고객(소비자)의 요금에 반영하여 회수한다. 그러다 보니 백색인증서 거래제도를 시행하고 있는 프랑스와 이탈리아의 경우 인증서의 가격이 점점 증가하고 있어 인증서를 구입하는 의무당사자뿐만 아니라 요금 증가에 따른 소비자의 부담도 증가하고 있어 사회 문제로 제기되고 있다. 이탈리아의 경우 인증서 가격이 비용보전과 직접적으로 연관되어 있는데 따라서 비싼 가격의 인증서는 의무당사에게 비용보전을 보다 많이 지급하게 되어 인증서의 가격 인상을 유도하게 되는 단점이 있다.
인증서의 거래를 허용하지 않는 덴마크에서도 유사한 문제가 발생하고 있다. 덴마크 또한 요금에 비용을 반영하고 있어 최근 소비자의 부담이 증가하여 결국 가정부문에서는 백색인증제도를 시행하지 않고 산업부문에서만 시행하기로 하였다. 소비자의 요금에 비용을 전가하여 보전하는 것은 인증서 가격을 상승시키고 에너지요금(가격)을 상승시키는 문제를 야기하고 있다.
유럽 주요국 모두 미이행에 대한 벌금이 존재한다. 프랑스만 벌금에 대한 확정된 금액이 존재하며, 다른 국가들은 지침 정도만 제시하고 있다.
프랑스는 미이행 절감량(kWh cumac)만큼 벌금을 부과한다. 벌금은 법령에 따라 정해지며, 전통적인 수단의 경우 €0.02/kWh cumac이고 연료빈곤수단의 경우 €0.015/kWh cumac이다.
이탈리아는 규제기관이 미이행 절감량을 이행하는데 요구되는 동일 비용을 벌금으로 책정한다. 1년 유예기관이 있는데 목표량의 60% 충족한 경우에만 해당된다. 유예기간 동안 의무당사자는 미이행분에 대하여 이행할 수 있다. 특이점은 벌금을 납부하였다고 미이행에 대한 절감의무가 없어지지 않는 점이다.
영국의 경우 벌금은 공급자 매출의 최대 10%까지 가능하지만 벌금 산정법에 관한 구체적인 지침은 없다. 덴마크는 벌금을 부과하고 있지만 정확한 금액으로 확정되어 있지 않다.
3. 정책 제언
3.1. 국내 도입 방향성 제안
국내 백색인증서를 도입하기에 앞서 먼저 국내에 백색인증서 거래제도를 도입하는 것이 필요한지부터 고려하는 것이 필요하다. 본 연구의 유럽 사례 조사에서 보듯이, 유럽에서 백색인증서 거래제도를 도입하고 있는 국가는 프랑스, 이탈리아, 폴란드, 네덜란드로 제한적이다. 유럽의 대부분의 국가가 미국의 EERS와 유사한 EEO로 운영을 하고 있다. 백색인증서 거래제도가 시장 기반 도구이고 제도에 유연성을 제고하는 긍정적인 측면도 있지만, 실제로 전 세계에서 도입·운영되고 있는 국가들은 그리 많지는 않다. 국내에서 EERS와 함께 백색인증서 거래제도 도입을 고려하고 있지만, 국내에 도입이 필요한지는 심사숙고해야 할 것이다.
백색인증서 거래제도가 가능하기 위해서는 절감량 측정·검증(M&V) 방법과 비용보전이 체계적으로 구축되어 있어야 한다. 국내는 이제 막 EERS 제도를 도입하는 단계에 있다. EERS 제도조차 법제화가 되어 있지 않으며, 설상가상으로 M&V 방법론 및 비용보전 거의 마련되어 있지 않는 실정이다. 백색인증서 거래제도가 시장 기반 도구로 다양한 장점을 갖고 있지만, 섣불리 인증서 거래제도를 도입·구축하기 보다는 EERS 제도가 법제화되고 정착된 후 인증서 거래시장을 도입하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.
한편 인증서 가격은 수요와 공급에 의해 결정된다. 국내 의무당사자는 에너지공급자 3사로 한정되어 있다. 해외의 경우 의무당사자의 수가 다수이므로 인증서의 수요도 많다고 볼 수 있다. 시장 원리로 인증서 가격이 결정되기 때문에 수요가 적다면 공급 과잉으로 인증서의 가격이 하락하게 되어 이를 투자한 적격당사자(ESCO 등)는 손해를 볼 수 있다. 국내 백색인증서 거래제도 도입이 ESCO와 같은 제3자 활성화를 위한 목적도 있는데, 인증서에 대한 충분한 수요가 없다면 인증서 공급은 제한적일 수밖에 없다. 즉, ESCO와 같은 제3자 시장을 활성화시키기는 도구가 될 수 없을 수도 있다. 따라서 국내 EERS제도가 정착되고 의무당사자의 수(범위)가 증가된 후에 도입하는 것이 바람직할 것 이다.
3.2. 국내 도입시 논의 사항
3.2.1. 의무당사자와 적격당사자의 정의
먼저 의무당사자와 적격당사자(혹은 자발적 당사자)의 정의가 필요하다. 국내는 우선 에너지공급자 3사를 의무당사자로 규정하고 있다. 적격당사자(혹은 자발적 당사자)는 에너지v 절감 의무는 없지만, 인증서를 발급받고 거래할 수 있는 당사자를 의미한다. 국내에 백색인증서 거래제도 도입이 ESCO와 같은 제3자의 활성화에 있다면 이탈리아와 같이 에너지절약전문기업(ESCO)를 포함한 광범위하고 다양한 제3자로 적격당사자를 규정할 수 있다.
3.2.2. 인증서 단위 및 가치
다음으로는 인증서 단위 및 가치의 설정이다. 인증서의 단위는 각국의 절감목표량의 단위와 관련이 있다. 국내는 절감목표량을 원별로 다르게 표시하고 있는데, 단일한 인증서 단위로 표시하기 위해 발열량 단위 Gcal이나 toe를 고려할 수 있다.
다음으로는 인증서의 가치이다. 인증서의 가치 혹은 가격은 시장에서 수요와 공급에 따라 형성된다. 국내의 인증서의 가치(가격)도 거래되는 시장에서 형성은 되겠지만, 국내 EERS 이행비용을 고려(반영)하여 인증서의 가격이 형성되어야 할 것이다.
3.2.3. 인증서 종류
국내는 전기, 가스, 열로 세 가지의 연료가 존재하므로 세 가지의 종류의 인증서를 고려할 수 있다. 인증서를 종류별로 하되 호환은 일단 가능하지 않도록 설정되어야 하며, 추후 제도 및 시장이 안정화 단계에 접어들면, 이탈리아처럼 부분적으로 호환을 인정하는 것이 좋을 것으로 판단된다. 이는 처음부터 호환이 가능하게 되면, 원래 의도와 달리 적격수단과 절감량 달성이 용이한 인증서 위주로 시장이 활성화될 가능성이 크기 때문에 다른 인증서 시장도 발달할 수 있도록 인증서 간의 거래는 일단 허용하지 않도록 설정하는 것이 바람직할 것 같다.
3.2.4. 거래소 유무
국내에 거래 가능한 백색인증서 도입 시, 인증서를 거래하는 공식적인 거래소를 구축하고 장외거래도 인정할 것인지, 혹은 거래소 없이 양자 간 계약을 통한 인증서 거래를 허용할 것 인지에 대해서 논의가 필요하다.
3.2.5. 이해관계자
국내 도입 시 인증서가 발급·운영되기 위해 필요한 기본 운영체계를 구성하는 이혜관계자들을 논의하고자 한다. 규제기관, 관리·인증기관, 거래소, 의무당사자, 및 적격당사자가 인증서 시장을 구성하는 이해관계자들이다. 국내에 도입되면, 규제기관은 산업통상자원부가 이 역할을 담당하는 것이 적절할 것이며, 인증서의 관리·감독·인증기관은 한국에너지공단이 적절할 것이다. 또한 거래소는 한국거래소 보다는 에너지 관련 자원을 다루는 한국전력거래소가 적합한 기관으로 판단된다. 의무대상자와 적격당사자(자발적 당사자)는 앞서 논의하였으므로 생략한다.
3.2.6. 기타 고려사항
기타 사항으로 거래 규칙, 이월 및 차입 허용하는 유연성 보장, 인증서의 수명(거래 기간) 등의 다양한 논의가 필요할 것으로 예상된다. 이에 관해서는 추후 연구가 필요하며, 추가적인 연구를 통해 백색인증서의 국내 도입 방향성이 결정될 것으로 사료된다.
3.3. 에너지서비스 산업 활성화를 위한 백색인증서 활용방안
백색인증서는 에너지서비스 산업 활성화에 기여할 수 있다. 국내 백색인증서 거래제도 도입의 주요 목적은 ESCO와 같은 에너지서비스 산업 활성화에 있기도 하다. 따라서 EERS(백색인증서) 연계 에너지서비스 산업 활성화를 위해 다음과 같이 제안하고자 한다.
첫째, EERS제도 내에서 ESCO 산업을 활성화하기 위해서는 의무당사자의 의무목표량의 일정 비율을 ESCO로 이행하도록 의무화해야 할 것이다.
둘째, 인증서 거래시장 참여를 통해 ESCO와 같은 제3자가 에너지효율사업에 선투자하고 이를 에너지공급자(의무당사자)가 시장에서 구매할 수 있는 백색인증서 거래 메커니즘을 구축하여야 할 것이다.
결론적으로 국내의 EERS제도는 미국의 EERS제도와 유럽의 백색인증서 거래제도를 결합한 ‘하이브리드 에너지효율향상의무화제도’를 구상하고 있다. 도입 초기에는 ESCO와 같은 에너지서비스 산업 참여를 확대하기 위해 에너지공급자의 의무목표량의 일정 비율을 ESCO로 사업을 수행하도록 의무화하고, EERS제도가 정착되면, 인증서 거래시장을 개설하여 ESCO와 같은 에너지서비스사업자가 시장의 원리에 따라 EERS제도에 참여하도록 해야 할 것이다.
3.4. 배출권거래제 연계 가능성
배출권거래제와 EEO(혹은 백색인증서 거래제도)를 함께 시행하고 있는 유럽 주요국은 배출권거래제와 백색인증서 거래제도 사업간의 중복 방지를 위해 EU-ETS의 적용을 받는 사업을 EEO(백색인증서 거래제도)에서 배제하고 있다. 국내도 배출권거래제에 등록된 효율화사업은 절감량 획득을 위한 EERS 혹은 백색인증서 사업에서 배제해야 할 것이다.
이와는 별개로 EERS의 효율화사업을 통해 발생한 에너지절감량을 온실가스 감축실적으로 인정받기 위해서는 배출권거래제의 외부사업으로 가능하다. 다만 요구사항을 충족해야 할 것이다.