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연구보고서

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분권형 국정관리 거버넌스 구축 방안
보고서명분권형 국정관리 거버넌스 구축 방안
  • 우리나라는 지난 60년 동안 중앙정부의 집권정책과 수도권 일극 집중으로 발전해왔다. 그러나 중앙집권으로 인한 폐해가 지속적인 성장을 저해하고 있고, 국내외적 상황을 감안할 때 이제는 더 이상 중앙정부의 권한을 이양하고 수도권의 일극집중을 분산하지 않을 수 없다. 대내적으로는 급속한 산업화와 도시화가 수도권 과밀, 비수도권 지역의 경제적 침체, 지역불균형을 야기하였고 이로 인해서 성장의 지체와 국가경쟁력 약화 현상이 나타났다. 대외적으로는 세계은행과 국제통화기금 등도 개발도상국에 대해 경제적으로 지원할 때 해당 국가들의 지방분권 노력을 반영하는 추세이다.
    본 연구는 분권을 통해서 국가경쟁력을 제고하고 국민의 삶의 질 향상을 위해 분권형 국정관리 과제를 도출하고 모델을 정립하며 이를 추진하기 위한 단계별 추진전략과 더불어 거버넌스 구축 방안을 제시하는데 있다. 이를 위하여 첫째, 균형발전과 국가경쟁력 및 국민 삶의 질을 향상시키기 위한 분권의 수준과 과제를 제시하였다. 둘째, 책임과 권한 분산의 단위로서 공간 계층구조와 연합모델을 개발하였다. 셋째, 분권형 국정관리 과제를 추진하기 위한 단계별 추진 전략을 제시하였다. 넷째, 분권형 국정관리 과제의 중앙과 지방간 역할분담과 거버넌스 구축 전략을 제시하고자 하였다.
    연구목적을 달성하기 위해 주요 이슈를 문헌조사는 물론 통계적 지표 분석 뿐 아니라 지역주민, 공무원, 그리고 전문가 설문조사분석을 통하여 도출하였다.
    중앙정부에게 권한이 집중된 실태를 입법, 사무기능배분, 재정, 인사·조직, 계획 권한 등 5대 분야를 중심으로 볼 때 다음과 같다. 첫째, 현행 법률들은 지자체가 중앙정부 의도대로 움직일 수밖에 없는 자율성이 없는 구조이다. 둘째, 국가와 지방자치단체 간 사무배분이 불균형하고, 정부가 특별지방행정기관을 통해 사무를 처리하여 중앙정부, 광역지방자치단체, 기초지방자치단체 간 업무가 중복적이다. 셋째, 국세 대 지방세 비중이 77.5%:22.5%로 불균형하다. 중앙정부의 세출은 39.5%인데 비해 세입은 77.5%로 불균형하다. 지방정부의 재정자립도와 재정자주도가 낮다. 넷째, 국가와 지방 간 인적자원 배분이 불균형하다. 국가가 지방의 인사·조직에 관여하고, 지방은 지방의 인사·조직에 대한 권한이 없다. 다섯째, 계획 수립기준을 중앙정부가 결정하기 때문에 지방자치단체가 자주적으로 계획을 수립할 수 있는 권한이 없다.
    구체적으로 분권에 대한 실험적 성격을 갖고 있는 제주특별자치도 사례를 분석한 결과 경제 및 생활지표상으로 긍정적 평가와 부정적 평가가 엇갈리게 나타났다. 긍정적 평가지표는 인구, 경제활동인구, 지역내총생산, 건축허가, 토지거래, 자동차 등록, 항공수송, 여객선수송, 여행업체 등록, 관광숙박업, 관광객, 의료기관, 의료인력, 외국인직접투자, 국세징수액, 지방세징수액, 세출결산액, 재정자립도 지표 등이다. 이 지표들은 전국평균과 비교할 때 큰 폭으로 성장한 것으로 나타났다. 부정적 평가는 소비자 물가상승, 주택 및 지가 상승, 범죄발생, 교통사고건수 증가, 차량증가, 폐기물 발생량, 환경문제 등이 크게 발생하였고, 주민들의 정주환경이 더욱 열악해졌다는 점이다.
    제도적 측면에서도 긍정적·부정적 평가가 동시에 제기되었다. 긍정적 평가로는 분권화 정책 추진 이후 가장 획기적인 권한이양사례라는 점, 다양한 형태의 권한 이양이 이루어졌다는 점, 보통 교부세 법정률 제도를 통한 재정 확충이 이루어졌다는 점 및 자치 조직권 특례기반이 조성되었다는 점 등이다. 부정적 평가로는 특정정부에 의해 설치된 특별자치도라는 인식으로 추진동력이 약하다는 점, 단일광역체제 실시로 인해 도지사 권한이 비대해졌다는 점, 분권보다는 개발 중심의 특별자치도로 전락했다는 점 등이 지적되었다.
    제주특별자치도 사례의 정책 만족도는 보통 수준으로 나타났다. 그 이유는 분권의 불완전성과 제도적 역량 부족으로 인한 부작용 때문이다. 분권의 불완전성은 주로 다음 네 가지다. 첫째, 권한이양이 오히려 행·재정적 불이익이나 부담으로 작용한다. 둘째, 자치사무를 법률에 규정하여 자기 결정권을 제약하고 있다. 셋째, 특별자치도 출범당시 단일광역행정체제나 특별지방행정기관 이관 정책이 불완전한 상태에서 출발했다. 넷째, 사무 및 권한이양에 따라 재정이 이양되지 않았다. 부작용은 주로 다음 다섯 가지다. 첫째, 난 개발 문제이다. 둘째, 지역 간 불균형 문제이다. 셋째, 부동산가격 폭등 문제이다. 넷째, 제왕적 도지사 문제이다. 다섯째, 특별자치도 출범 이후 심화된 소득 불균형 문제이다.
    제주특별자치도 사례 분석을 통해 다음과 같은 두 가지 핵심 결과가 도출되었다. 첫째, 향후 중앙정부 권한이양의 중심을 어느 계층에 둘 것인지에 대한 합의가 이루어질 필요가 있다는 점이다. 둘째, 중앙권한 이양의 우선순위 등을 결정하여 분권정책을 추진할 필요가 있다는 점이다.
    세종특별자치시는 균형발전정책 추진의 일환으로 출발하였지만 자치시 모델을 실험하고 있다. 분권 및 균형발전 정책추진결과 긍정적·부정적 평가가 나타났다. 대표적인 긍정적 평가는 수도권과 비수도권 간 균형발전에는 어느 정도 기여하였다는 점이다. 부정적 평가는 주변지역의 인구를 빨아들이면서 성장했다는 점과 광역행정 문제(광역교통과 상수도 문제)가 발생했다는 점이다.
    세종특별자치시의 단일 행정체제에 대해서는 만족도가 보통 수준이다. 그러나 불만족 비율이 약간 높다. 단일 행정체제의 문제점으로는 도시·농촌 등 지역특성에 맞는 행정 구현이 미흡하다는 점, 지역주민의 다양한 행정서비스 욕구 반영이 부족하다는 점, 시 중심의 행정 및 권한 비대로 인한 관료주의 심화, 기초자치단체가 없어 지역 간 경쟁 부재로 지역발전 약화 등이 지적되었다. 이에 따라 세종특별자치시 발전과 공공서비스 만족도 제고를 위해 두 가지 방안이 제기되었다. 첫째, 현재와 같이 단층제 특별자치시 체제하에서 책임 읍·면·동 체제를 유지하는 것이다. 둘째, 단층제 특별자치시 체제를 유지하면서 구역을 개편하고 읍·면·동장들을 직접 선출하는 것이다.
    세종특별자치시의 광역행정체제에 대해서도 만족도는 역시 보통수준이다. 그러나 불만족 비율이 약간 높게 나타났다. 광역행정에 대한 불만은 예컨대 광역대중교통망에서 나타났는데 이런 광역행정체제 문제 해결을 위해 충청권 광역기구(교통·도시계획, 환경 등)를 설치·운영할 필요가 제기되었다.
    광역행정문제 해결을 위해서는 특별지방행정기관의 권한이양 또한 필요한데 특별지방행정기관 통합청을 설치하여 중앙정부 권한을 통합청으로 이양하는 방안이 우선적으로 필요한 것으로 나타났다. 우리사회가 직면한 문제들은 국가나 중앙정부가 독자적으로 모두 해결할 수는 없고 중앙정부와 지방자치단체가 다른 이해관계자들과 함께 거버넌스 체제를 구축하여 협력할 수 밖에 없는 복합적인 문제이다. 이런 문제를 해결하기 위해서는 분권형 거버넌스 체제를 구축하여 추진해 나가는 것이 바람직하다.
    분권형 거버넌스 구축을 위해서 다음과 같은 결과를 도출하였다. 분권의 수준은 단계적·점진적으로 분권강화 지방정부형, 광역지방정부형으로 높여가는 것이 바람직하다. 공공서비스를 잘 공급하고 국가경쟁력을 높이며 국민 삶의 질을 향상시킬 수 있는 관련 주체에게 권한을 분산한다. 현재 중앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체가 수행할 수 없거나 수행이 적합하지 않다면 새로운 계층(광역연합, 기초연합)을 신설할 필요가 있다.
    중앙정부 및 지방자치단체와 수혜자인 국민의 소비수준 및 거리의 공간범위를 가능한 일치시키며, 계층구조는 단순화하되 권한은 분산하고 책임성을 제고하는 방향으로 추진한다. 현재의 중앙정부 권한은 중앙정부에서 특별지방행정기관 통합청으로, 광역지방자치단체 권한은 기초연합과 기초지방자치단체로, 기초지방자치단체 권한은 읍면동으로 이양해 나간다.
    국가와 지방자치단체 간 사무배분은 지방자치법과 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법에 제시되어 있으며, 지방자치단체 상호 간에는 불경합성의 원칙, 보충성의 원칙하에 배분한다. 사무배분에 따른 재정, 조직·인사, 계획권한 동시 이양과 보충성의 원칙, 총괄권한이양 원칙, 불간섭의 원칙 등을 마련한다. 사무이양시 이양가능성, 지역역량, 규모의 경제, 효율성 등을 고려하여 최적합한 주체에게 이양한다. 재정측면에서는 국가균형발전특별회계부터 개편하여 연계협력 계정을 만들고 신규 조직되는 연합체들의 연계협력 재원으로 활용한다.
    분권의 범위는 국가부터 개인에 이르기까지의 공공재의 공급과 수혜범위로서 국가경쟁력을 높이는 공공서비스제공과 국민 삶의 질을 향상시키는 공공서비스 공급까지 다층화한다. 분권의 영향력이 국가경쟁력 제고부터 주민 행복도까지 폭이 넓으나 규모의 경제, 보충성의 원칙, 공공재 공급의 원칙 등을 충족시킬 수 있도록 각 공공재 공급 주체와 관할 범위를 설정한다.
    지방정부의 계층구조는 단층제는 2층제로 개선하고, 2층제는 3층제로 바꾸는 것을 검토한다. 제왕적 권한 문제 해결이 가능한 방향으로 추진하되 국가경쟁력, 균형발전, 자치분권 차원에서 공공서비스 공급범위를 감안하여 설정한다. 장기적으로 단층제, 2층제의 단점을 보완하고 경쟁력과 개방성 및 효율성 제고, 지역 간 다양성 증진, 주민 삶의 질 제고를 위한 계층구조를 마련한다.
    2개 이상의 자치단체에 공히 해당하는 광역문제는 연합제도를 도입하여 해결해 나갈 수 있도록 추진한다. 2개 이상의 광역자치단체에 걸친 문제는 광역권역(광역연합)을 설정하여 해결한다. 2개 이상의 기초자치단체에 걸친 문제는 기초권역(기초연합)을 구성하여 지원한다. 지역 간 다양성과 효율성 제고를 위해 동질지역 단위로 권역을 설정하고 권역 내에서는 각 지역이 특화할 수 있도록 제도를 정비한다.
    지역의 경쟁력과 개방성 제고를 위해 인구 500만 명 규모 이상의 광역권역 설정을 모색하는데, 광역권역 설정은 혁신도시의 지역인재 문제, 추가 공공기관 이전의 문제, 광역화 문제, 특별지방행정기관 등 광역적 공공서비스공급문제, 국가경쟁력강화 문제 등 다양한 문제 해결차원에서 접근한다.
    특별지방행정기관의 지역화를 위하여 지역 내에서 기능적으로 활동하고 있는 특별지방행정기관을 특별지방행정청으로 통합하여 지역에 책임성을 강화시킨다. 현재의 특별지방행정기관은 지역에서 중앙정부 부처별 사업 추진을 위해 기능적으로 활동하여 지역 내 연계가 어렵고 폐쇄적이며, 지역 내 거버넌스가 작동하지 않는 경향이 있다. 초기단계에는 특별지방행정기관을 중앙과 지방간 연계 고리로서, 지역발전투자협약제도를 집행하는 기관으로서 활용한다. 특별지방행정기관을 통합하여 지역화하고 장기적으로 지방자치단체화 해 나가되 지방자치단체화할 때 광역연합과의 통합이 필요하다.
    중앙정부, 특별지방행정기관, 지역의 광역연합, 광역자치단체, 기초연합, 기초자치단체, 읍면동의 명확한 역할분담을 위하여 사무배분법(예: 프랑스)을 제정하여 강력하게 추진한다. 각 주체는 자치단체 유형, 연합체 유형, 행정계층 등 서로 상이한 유형일 수 있으나 명확한 사무배분으로 독립된 업무를 수행한다. 각 주체는 주민이 선출하는 의회와 집행기관을 가진 자치단체가 있고, 자치단체에서 선출하여 파견한 의회나 집행부 또는 행정계층으로 구성될 수도 있다.
    중앙정부든, 광역자치단체든, 기초자치단체든 공공서비스를 공급하기 위해서는 다음과 같은 3가지가 갖춰질 필요가 있다. 첫째, 서비스시설이 입지할 특정 공간이 있어야한다. 둘째, 이 공간을 관리하는 책임 주체가 있어야한다. 셋째, 원활한 서비스 공급을 위해서는 중앙정부, 지역정부, 기초정부 간 거버넌스 구축·운영이 필수적이다. 상급 자치단체가 통제하는 수직적 구조로부터 자치단체 간에는 동등·수평적 관계로 전환한다. 공공서비스 공급과 관리에 이해관계자간 협의와 합의, 협약이나 계약 절차 확립으로 주체 간 신뢰를 구축해 나간다.
    우선적으로 제주특별자치도 분권모델의 문제점을 개선하고 분권모델을 완성한다. 이를 바탕으로 나머지 8개 광역도의 인구규모와 지역여건 등을 반영하여 광역도 모델로 확산시켜나간다. 제주특별자치도 사례를 거울삼아 단층제 보다는 2층제를 기본으로 한다.
    세종특별자치시 분권모델의 문제점을 개선하고 분권모델을 완성한다. 이를 바탕으로 광역시·기초시·군 모델을 만든다. 그리고 각각의 인구규모와 지역여건 등을 반영하여 광역시·기초시·군 모델로 확산시켜나간다. 세종특별자치시의 읍면동 모델을 개선하여 동네자치·마을자치 모델을 확산시켜나간다. 충청권 등 여건이 갖추어진 권역부터 초광역권 분권 모델을 도입하여 실험·확산한다.
    주민 삶의 질 제고를 위한 동네자치를 실현시킬 수 있도록 제도적 기반조성과 동시에 현장에서 단계적으로 시험(실험)해 나갈 수 있도록 실험법을 제정하는 등 제도적으로 지원한다.
    분권을 성공적으로 촉진하고 균형발전을 달성하기 위하여 (가칭)분권·균형부를 신설하고 당면 복합과제 해결을 위한 컨트롤 타워 기능을 부여하며, 관련 법·제도를 개선해 나간다.

    <이하 원문 확인>

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