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[2022 고용영향평가 결과발표회] 고령자고용활성화 대책의 고용효과

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자막	안녕하십니까 노동연구원의 이승호라고 합니다. 오늘 제가 말씀드릴 주제는 고령자 고용 활성화 대책의 고용효과이고요. 이 연구는 제가 혼자 진행한 것은 아니고요. 저희 연구원의 진성진 박사님과, 부경대에 있는 정영훈 교수님, 그리고 이화여대 조영민 교수님 이렇게 네 명이서 같이 작업한 결과라는 점을 먼저 말씀드리겠습니다. 발표 순서는 다음과 같습니다. 보고서의 순서와 동일하고요. 연구를 왜 시작하게 됐고 연구가 어떻게 구성되어 있는지 그리고 고용노동시장과 관련해서 시장과 제도가 어떤 상황에 놓여 있는지 그리고 해외 사례들 그리고 지금 하고 있는 계속고용장려금의 고용 효과를 추정한 결과와 시나리오별 고용 전망까지를 순서대로 말씀드리고 그에 따른 정책 제언을 말씀드리겠습니다. 1. 연구 개요 먼저 연구 필요성입니다. 고령자 고용 활성화는 여러 가지 이유를 통해서 고령자의 고용 기간을 더 늘릴 것이 필요하다는 이야기가 주장이 제기되고 있습니다. 그중에 여러 가지를 좀 추려보면 첫 번째는 생산연령 인구가 줄어들기 때문에 노동력 공급이 줄어들면 고령자를 통해서 그 대응을 할 수 있다는 이야기가 있고요. 그리고 두 번째는 노년기 빈곤이 늘어나면 정부 재정 부담이 심해지는데 고령자 고용이 늘어나면 빈곤이 줄어드니까 정부 재정 부담을 줄일 수 있다는 그런 주장이 있습니다. 또 한 가지는 고령자 개인에게 집중해 봤을 때 일을 하고 싶어 하는 고령자가 이렇게 많은데 일을 더 할 수 있으면 그 고령자가 더 행복해진다는 그런 논의로 정리를 할 수가 있습니다. 어떤 이유든 간에 고령자 고용을 늘릴 필요가 있다는 주장에 대해서는 상당 부분 사회적 공감대가 이뤄진 것으로 보이는데요. 다만 이제 어떤 방식으로 얼마나 늘릴 것인가에 대해서는 논란이 지속되고 있는 것 같습니다. 특히 우리나라 같은 경우는 서구에 비해서 더 많은 노인들이 더 고령자들이 더 늦게까지 일을 이미 하고 있거든요. 거기다가 최근에도 정년 연장이나 이런 조치들을 취해왔기 때문에 기존 제도들에 뭔가 추가적인 게 더 필요한 건지 이런 부분에 대해서는 사회적으로 합의가 더필오한, 논의가 더 필요한 상황인 것 같습니다. 제도적으로 봐도 2013년 발표되고 2016년부터 시작된 정년 연장 조치가 아직까지도 자리를 잡았다고 보기는 좀 무리가 있는 것 같구요. 그런 상황에서도 우리 노령연금 제도는 꾸준히 2033년에 65세에 지급되죠. 2033년이 되면 65세부터 노령연금이 지급되는데 꾸준히 그 지급 연령이 상향 조정되고 있는 상황입니다. 정부는 사실 아무것도 안 하는 것이 아니고 고령자의 노동시장을 둘러싼 변화는 인구 변화에 따른 대응이기도 하고, 인구 변화는 단기간에 닥친 위험이라기보다는 장기적으로 이미 발생하고 있는 그리고 우리가 예측할 수 있는 변화라는 점에서 이미 장기적으로 대응을 하고 있고요. 그리고 여러 부처에서 합동으로 대응을 해오고 있습니다. 고령자 고용촉진법이 5년마다 제정이 되고 있고, 2021년 9월에는 고령자 고용 활성화 대책이 발표가 됐습니다. 오늘 이 연구 주제는 고령자 고용 활성화 대책이 고령자 고용에 어떤 영향을 미쳤을지를 추정하는 데 있습니다. 근데 이 고령자 고용 활성화 대책이 보시는 그림과 같이 다섯 가지 분야에 아주 많은 정책들이 포함돼 있거든요. 주된 일자리 계속 고용을 확대하고 재취업 지원을 확대하고, 창업 지원하고 직무 역량 및 고용안전망을 강화하고 인프라를 확충하는 이런 것들이 다 포함되어 있어서 이 모든 정책들을 연구 과제 하나에서 다루기에는 무리가 있다는 판단이 들었습니다. 그래서 사전에 관계부처와 협의를 통해서 가장 중요하다고 생각되는 주된 일자리 계속 고용 확대와 관련한 고용효과를 추정하는 데 초점을 두고자 했습니다. 연구 목적은 크게 네 가지로 구분할 수가 있는데요. 첫 번째로는 고령 노동시장이 어떤 위치에 있는지를 살펴보고요. 그리고 고령자 고용과 관련해서 최근에 주목할만한 성과를 냈다고 보이는 그런 주요 정책 사례들 다른 나라의 정책 사례들을 분석하고. 그리고 우리가 지금 하고 있는 현재 시행 중인 정책의 고용효과를 실증적으로 한번 추정해보고. 그에 기초해서 시나리오를 작성한 후에 각 시나리오별 고용 효과가 어느 정도가 될지 전망해보는 순서로 이런 각 장에 연구 목적을 가지고 연구를 수행했습니다. 본격적으로 연구를 말씀드리기에 앞서서 고령자의 고용이 어떤 형식으로 이루어지고 있는지 어떤 식으로 노동시장에서 퇴장이 이루어지고 있는지에 대한 이행 그림을 그려봤는데요. 이 고령자 이행의 그림은 고령자 고용 효과의 배경이 된다는 측면에서 아주 중요합니다. 고령자 고용은 고령기라고 할 수 있는 한 50대에 진입하는 시점에 그 사람이 가지고 있는 노동시장 지위가 매우 중요하게 작동한다고 기존 연구에서 말하고 있습니다. 결국 고령자 고용 계속 고용 효과는 정규직으로 정년을 맞이한 사람들이 주된 대상이 되기 때문인데요. 정규직으로 주된 정년을 맞이하는 사람들은 이미 고령기 진입 시점에 정규직이어야 한다는 것을 보여주는 결과입니다. 시간상 간략하게 말씀을 드리면 정년을 맞이하는 시점에 그 기업이 정년제를 운영하고 있어야지 그 정년을 도달할 수가 있는 것이고요. 그리고 그 회사에서 정규직으로 일을 하고 있어야지 계속 고용이나 정년 연장의 대상이 될 수가 있습니다. 결국 계속 고용 제도의 효과는 그 정년제를 운영하는 기업이 많을수록 그리고 정년에 도달한 그 고령자의 규모가 클수록 더 많은 고용 효과를 기대할 수가 있고요. 실제로 그 이후에 그 제도가 얼마만큼 고용효과를 더 늘릴 수 있는지의 문제는 그 차후의 문제가 되겠다고 정리를 할 수가 있겠습니다. 2. 고령 노동시장 및 제도 현황 다음으로는 고령자 노동시장의 특성에 대해서 말씀드리겠습니다. 잘 아시다시피 인구 변화 인구구조 변화가 아주 급격하게 다른 나라에 비해서 아주 빠르게 발생하고 있습니다. 2020년 생산연령 인구가 3,738만명인데 2030년까지 매년 36만 명이 감소할 예정입니다. 물론 이제 생산연령 인구의 감소가 바로 노동력의 감소라고 보기에는 무리가 있습니다. 생산연령 인구 내에서도 고용률이 높은 중고령자가 더 많아지기 때문인데요. 그런 것들을 고려하면 실제 경제활동 인구 감소는 생각보다는 적을 수도 있다는 얘기가 있고요. 그리고 이런 감소가 나타난다고 하더라도 기존의 우리 사회에서 노동 참여가 좀 적다고 여겨지는 여성이라든가 고령자의 고용률을 더 높인다면 노동력 감소는 더 줄어들 수도 있습니다. 결국 단기적으로 보면 물론 장기적으로 노동력 감소는 매우 중요한 이슈겠지만 단기적으로 볼 때는 청년 비중이 높은 일부 산업이나 지역에서 고용이 줄어들 때 그것들을 고령자나 여성으로 대체할 수가 있는가의 문제일 것입니다. 고령자의 고용률 변화를 살펴보면요. 우리나라 55세 이상 고용률 50.2% 2021년 기준으로요. 외환위기 90년대 후반에 외환위기로 뚝 떨어진 이후에는 꾸준히 상승 추이를 보여왔고요. 지금 코로나 위기에도 크게 감소하지는 않은 것으로 나타납니다. 근데 이거를 조금 이렇게 하위 집단별로 구분해서 보면 조금은 다른 추위가 관측됩니다. 2014년이나 2015년을 기준으로 남성 고령자 50대 초중반부터 60대 초반까지 남성 고령자 고용률이 감소 추이로 돌아선 반면에 여성 고령자는 꾸준히 증가를 하고 있죠. 결국 고령자 고용률이 증가 추이를 유지할 수 있었던 것은 남성 고령자의 고용률 감소로 여성 고령자 상승이 상쇄했기 때문이다라는 걸 볼 수 있고요. 또 한 가지 주목할 점은 예전부터 고령자들은 자영업에 많이 종사한다고 얘기가 됐었는데 우리.. 최근에는 상용직의 비중이 굉장히 크게 늘어나고 있다는 점입니다. 상용직이라 함은 자영업에 비해서 고령자가 스스로 퇴장 시점을 정할 수 없는 일자리라는 이야기입니다. 그 말은 앞으로는 노동시장 정책의 효과가 훨씬 더 크게 나타날 수 있다는 겁니다. 고령자 인구 규모가 큰 거는 베이비붐 세대가 고령자 진입으로 인해서 한 2배 정도 늘어났던 걸 볼 수가 있고요. 학력 수준이 늘어나고 그리고 자녀와 동거하는 비중이 줄고 기대 수명이 늘어나고 이런 변화들을 정리할 수가 있는데요. 결국은 고령자들이 더 생산성이 높은 일할 수 있는 고령자는 더 많아졌다. 그리고 일을 해야 하는 고령자도 더 많아졌다고 할 수 있습니다. 그리고 최근에 정년 의무화 등으로 인한 정년 퇴직자 규모 변화를 보면 50대 후반 정년 퇴직자가 2,200명 수준에서 500명 수준으로 감소하는 그러니까 50대 후반에 정년 퇴직하는 비중이 크게 줄었고요. 60대 혹은 60대 초중반에 정년 퇴직하는 규모가 늘어난 걸 보면 확실히 정년 연장으로 인한 고용기간 연장 효과는 있다고 볼 수 있습니다. 그리고 고용정보원의 연구 결과를 보면 주된 일자리 퇴직 연령이 2016년 52.5세에서 54.5세로 상향 조정되는 것도 관측이 됩니다. 제도 변화는 정년 의무화 법안 이후에 정년제 운영 비중이 증가했지만 일시적으로. 이후에는 정체 상태에 있다는 점을 주목할 필요가 있고. 우리가 지금 2020년부터 계속고용장려금을 운영하고 있다는 점 말씀드리고요. 사회보장 제도의 변화가 오히려 더 중요할 수 있는데 노령연금의 수급 개시 연령이 2033년까지 65세로 간다는 겁니다. 그러니까 지금도 정년이 60세이고 내년부터 노령연금 63세부터 수급할 수가 있는데 정년 퇴직한 사람이 63세 노령연금을 수급할 때까지 3년 동안 특별한 소득이 발생하지 않을 수 있다. 여기 흔히 말하는 소득 크레바스 문제가 제기되고 이런 것들이 2033년까지 4년 5년으로 연장될 가능성이 있다는 점입니다. 그리고 또 한 가지 잘 알려지지 않은 많이 얘기가 덜 되는 부분은 공적연금 수급률이 많이 확대됐더라도 수급률이 여전히 54.9%. 연금 수급하면 해결되는 사람들이 절반을 조금 넘는 수준이라는 점입니다. 그리고 연금을 수급하더라도 평균 급여 수준이 54만 원이기 때문에 연금만으로 생활하기에는 무리가 있다. 결국 65세 기초연금 수급할 때까지도 중요한 연령 포인트가 된다는 점을 말씀드리고요. 저희가 전문가 자문회의를 통해서 실태조사를 했는데 고령자 고용에 대한 인식이 생각보다는 좀 우호적인 것을 확인할 수가 있었습니다. 근로조건이 없어도 재고용을 희망하는 사람의 비중이 생각보다 높았다는 점을 말씀드리겠습니다. 3. 주요 국가의 고령자 고용 활성화 정책 주요 국가는 시간관계상 넘어가고요. 일본과 싱가포르에서 의무 계속 고용 제도를 통해서 상당한 고용 효과를 보이고 있다는 점만 말씀을 드리겠습니다. 4. 고령자 계속고용장려금의 고용효과 추정 저희가 이제 고용보험 DB를 통해서 고령자 계속고용장려금의 고용 효과를 추정했습니다. 고령자 계속고용장려금은 60세를 지나서 계속 고용을 하는 경우에 고령자 1인당 최대 2년까지 월 30만 원의 보조금을 지급하는 제도이고요. 수혜 사업장의 특성은 보시면 될 것 같고. 고용 원가 추정은 이제 SDID라고 일반적인 DID에서 비교 집단을 구성하기 어려운 경우에 합성 방법으로 기존 비수의 집단을 재가중해서 처치 집단을 인위적으로 구성하는 방법인데요. 그래프로 보여드리면 보여드리는 여기 붉은색 계열이 이제 처치 집단의 60대 초반 고용률 변화 재직자 비중 변화고요. 초록색으로 보여준 부분이 이제 수혜 집단인데 처치 집단. 비교 집단의 고용률도 증가했지만 수혜 사업장의 고용률이 훨씬 더 많이 증가했음을 볼 수가 있습니다. 이런 것들을 통해서 추정한 계속고용장려금의 고용 효과는 60대 초반이 5.8% 포인트 정도 늘었다는 걸 확인할 수 있었고요. 다만 50대 후반에서 약간의 고용 감소가 나타났다는 수치가 나타났는데 이건 이제 고용이 감소했다기보다는 비교 집단에서도 50대 후반에 고용이 변화했기 때문에 비교 집단의 변화에 비해서 수혜 사업장의 변화가 적었다. 이렇게 해석할 수도 있는 부분입니다. 이거 두 가지 변화를 종합했을 때 60대 초반 그러니까 계속고용장려금을 통한 고용 효과 크기는 한 2.6%포인트 정도라고 정리를 할 수가 있겠습니다. 5. 고령자 고용연장 시나리오별 고용효과 전망 이런 결과를 토대로 시나리오를 구성했습니다. 전문가 자문회의를 통해서 전문가들의 의견을 조율해서 시나리오를 짜봤는데요. 저희가 구성한 시나리오는 일단 지금 하고 있는 고령자 계속고용장려금의 효과가 어느 정도인지 그리고 이 장려금을 확대했을 경우에 고용 효과가 얼마나 달라지는지를 시나리오 1을 통해서 살펴봤고요. 시나리오 2는 해외 사례를 통해서 최근에 유의미한 고용 변화가 확인된 의무 재고용 제도를 우리가 도입했을 경우에 고용이 얼마나 달라지는지를 살펴봤습니다. 시나리오 세 번째에서는 의무 재고용제도와 함께 계속고용장려금을 병합해서 운영하는 경우에 고용효과가 어떻게 되는지를 순차적으로 살펴봤습니다. 시나리오 추정 방법에 대해서는 보고서를 참고해 주셨으면 하고요. 계속고용장려금을 통해서 발생하는 고용 효과는 저희가 매년 이 정도의 고용이 추정될 것이 발생할 것이라고 추정을 한 거고. 고용 효과가 수혜 사업장. 기존 제도를 유지하는 경우에 4,388명 정도의 신규 고용이 발생할 수 있다. 순 고용 효과가 발생할 수 있다고 보고요. 그리고 고령자가 늘어나고 수혜 사업장이 더 많아지는 경우에는 1만 명 수준으로 늘어날 수도 있다. 그리고 계속고용장려금의 보조금 수준이라든가 지급 기간을 확장하는 경우에는 12,979명으로 기존 효과의 한 3배 정도에 가까운 효과를 기대할 수가 있다는 결과를 도출했습니다. 의무 재고용의 경우에는 60세 정년을 61세로 연장하고 1년간 일정 비율을 의무적으로 재고용을 하는 경우를 가정했는데요. 지금 우선 지원 대상과 기타 사업체를 구분했습니다. 우선 지원 대상은 계속고용장려금의 수혜 대상 사업체를 의미하고요. 그리고 기타 사업체는 상대적으로 대기업인 대규모 기업들을 의미합니다. 이걸 구분한 이유는 의무재고용제도를 도입하지 않더라도 재고용률이 관측되고 있거든요. 특히 우선 지원 대상 업체에서는 재고용률이 45.5%로 이미 재고용이 발생하고 있다. 그렇기 때문에 의무 제공을 하더라도 변화가 상대적으로 적을 것이기 때문에 구분의 필요성이 있다고 봤고요. 반면에 대기업의 경우는 20%가 미치지 못하는 재고용률이 있기 때문에 그 차액이라고 할 수 있는 비중을 고용 효과로 추정할 수가 있겠습니다. 마지막 고용 효과에서는. 두 번째 고용 효과의 핵심은 결국 우선 지원 대상 업체는 고용 효과가 적게 나타나고 기타 사업체는 고용 효과가 크게 나타난다는 점입니다. 두 가지를 합치는 경우에는 왜냐하면 의무 재고용제도의 효과가 작은 기업에서는 적게 나타나기 때문에 그것을 보완하기 위해서 두 가지를 병합해서 제도를 운영하는 경우에는 고용 효과가 이렇게 늘어날 수가 있다는 점을 보여드리고요. 6. 정책 제언 마지막으로 제언을 말씀드리면요. 정년 상향 조장이 상당히 어려운 조건이라고 봅니다. 이런 조건에서 추가적인 고용 연장이 필요하다면 의무재고용제도 도입을 신중하게 검토해볼 필요가 있다는 말씀을 드리고. 주된 일자리 계속 고용제도의 고용 효과를 높이려면 일단은 주된 일자리 정년까지 계속 고용하는 사람 자체를 확보할 필요가 있다라고 말씀드리고요. 그리고 주된 일자리 계속고용제도 긍정적인 효과가 확인되더라도 우리가 정년 연장하는 과정에서 느꼈던 다른 어떤 부작용이라든가 여러 우려들을 고려할 때 점진적인 제도 도입을 고려해야 한다는 점입니다. 그리고 네 번째는 계속고용제도로 포함되지 않는 고령자가 너무 많아요. 계속고용제도만 해서는 안 되고 그 밖에 있는 고령자들을 위한 대책이 공정하게 병행 추진될 필요가 있다는 것이고. 진짜 마지막으로 말씀드리고 싶은 거는 노동시장 제도와 사회보장 제도가 이렇게 따로 변화돼서는 안 된다는 점. 2013년부터 노령연금은 수급연령이 상향 조정되기 시작했는데 정년은 도입이 미뤄졌잖아요. 근데 정년 도입이 미뤄졌음에도 노령연금 계속 올라가니까 소득단절이라는 기간이 발생하는 것이고. 근데 노령연금의 수급 연령은 또 상향 조정될 것이기 때문에 차후에는 노동시장 제도와 반드시 같이 조정될 수 있도록 논의 자리가 필요하다 이런 말씀 드립니다. 감사합니다.
표준분류	노동> 노동일반
발행기관	한국노동연구원	동영상URL	바로가기
키워드	#한국노동연구원 #고용영향평가 #고령자 #노동시장 #노령연금 #고용효과 #고용안전망 #고용촉진법
등록일		동영상포멧	YouTube
설명	고용노동부와 한국노동연구원은 '2022년 고용영향평가'를 통해 정부의 주요 정책이 고용에 미치는 영향을 추정하고, 앞으로 노동시장에 긍정적인 변화를 가져올 수 있는 정책방안을 모색해 보았습니다. 연구내용을 널리 공유하고 더 나은 대안들을 함께 고민하는 시간을 갖기 위해 고용영향평가 결과발표회를 개최하였습니다. - 고령자고용활성화 대책의 고용효과(한국노동연구원 이승호 부연구위원)

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