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연구보고서

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국가지속을 위한 3대 구조개혁(노동·교육·연금) 연계전략 The Linkage Strategy for The Three Structural Reforms (Labor, Education, and Pension) for National Sustainability
보고서명

국가지속을 위한 3대 구조개혁(노동·교육·연금) 연계전략

 보고서명(영문)

The Linkage Strategy for The Three Structural Reforms (Labor, Education, and Pension) for National Sustainability
  • 책임자 김인경
  • 소속기관한국개발연구원
  • 내부연구참여자권수연,권형준
  • 외부연구참여자김진희,김경애,이정우,김지혜,손윤희,이수정,임형재,진성진,양승엽,박수민,백원영,이태,류재린,이다미,김원섭,남재욱,문현경,우선희
  • 발행기관 경제·인문사회연구회
  • ISBN979-11-5567-762-9
  • 출판년도2024
  • 페이지711
  • 보고서유형 협동연구보고서
  • 연구유형 정책
  • 표준분류 보건·사회복지 > 보건·사회복지일반
  • 자료유형연구보고서
  • 공공누리유형 4유형 (출처표시+상업적이용금지+변경금지)
  • 주제어노동개혁, 연금개혁, 교육개혁, 3대개혁, 구조개혁, 연계전략
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  • 제1장 3대 구조개혁 현황과 연계방향
    우리나라는 저출생고령화로 인해 생산연령인구가 감소하고 고령인구가 증가하고 있다. 한편, 로봇공학, 인공지능, 자동화 등으로 인한 기술 발전은 저숙련 일자리의 감소 및 기계와 공존하는 새로운 일자리의 창출로 이어질 것이다. 고령인구가 노동시장에 활동적으로 참여하고 중장년 시기부터 재교육을 통해 기술과 지식을 신장해 노동수요 변화에 적응할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 진로 설계, 재교육, 재취업이 원활히 연결될 수 있는 정책적 지원과 더불어 고령자의 노동시장 유착을 강화하는 계속고용제도의 활성화가 필요하다. 공적연금 역시 고령자들이 노동시장에 오래 머물 수 있도록 근로활동 지속을 장려하는 방향으로 개편되어야 한다. 아울러 중장년 진입 이전 시기부터 노동생산성을 제고하도록 첨단인재, 지역혁신중심 대학지원체계(RISE)사업, 학사유연화 등 고등교육의 개선이 필요하다. 진로 설계, 직업훈련, 평생교육정책의 교육개혁과 계속고용제도 관련 노동개혁의 경우, 노동개혁이 진로 설계, 직업훈련, 평생교육에의 참요 유인과 우수 프로그램 선호를 높임으로써 교육개혁을 촉진할 수 있고, 교육개혁은 노동생산성의 제고로 노동수요를 증대함으로써 계속고용의 타당성을 강화할 수 있다. 계속고용의 노동개혁은 연금재정의 지속가능성을 개선하고 노후 빈곤을 낮춤으로써 고령화에 대응하기 위한 연금개혁의 수월성을 높일 수 있다. 연금개혁은 고령자의 경제활동 유인을 높이는 방향으로 설계되어 고용연장을 뒷받침해야 할 것이다. 한편, 고등교육 분야 주요 현안 중 지역산업과 연계, 지역 정주형 외국인 유학생을 양성하는 것은 생산연령인구 감소에 대응하는 한편, 국민연금의 보편적 포괄성을 높이는 연금개혁은 노후소득 보장 측면에서 중요하다 하겠다(제1~2절 참고).

    제2장 미래 노동시장 대응과 고등 평생교육 지원체계 구축
    중장년 대상의 직업능력개발과 평생교육은 고령화에 따른 생산연령인구 감소에 대비하고 법정 정년과 연금 수급개시연령 사이 발생할 수 있는 노후빈곤을 예방하는 데 효과적일 수 있다. 최근 평생직장 개념이 퇴화되고 더 나은 근로조건을 향한 이직이 활발함에 따라 경력개발의 주체가 조직에서 개인으로 넘어오고 있다. 자신의 경력 관련 현황을 점검하고 목표를 수립하면서 나아갈 방향을 계획할 수 있는 역량, 진로 설계역량은 고용가능성 측면에서의 직업훈련, 평생교육의 실효성을 높이고 학습에서 오는 삶의 만족도를 증대하는 데 있어 점차 중요한 요건이 되어 가고 있다. 싱가포르, 프랑스, 일본, 3개국의 경력개발제도를 분석하면, 역량, 적성, 동기 등을 고려한 자기주도적 경력개발 지원의 상담체계 구축, 개인 학습·경력·자격 관리시스템 운영, 경력개발에 대한 재정적 지원 및 장기 재교육 휴가 부여, 평생교육 프로그램 심사 및 평가 등 관리와 양질의 맞춤화된 프로그램 제공, 고용 정보 안내 및 취업 후 성과 모니터링, 재교육에 긍정적인 기업문화 조성 등의 시사점을 찾을 수 있었다(제1~2절).
    한편, 우리나라는 고숙련 엔지니어 부족, 고급인재 해외유출, AI분야 인재 양성 및 사업화가 미미하다는 인식 하에 첨단산업 성장을 견인할 수 있는 창의인재 양성이 중요해지고 있다. 아울러 수도권 집중에 따른 지역 대학의 경쟁력 약화 우려가 고조되면서 지역에서의 인재양성 중요성이 부각되며 지역혁신중심 대학지원체계(RISE) 사업이 최근 도입되었다. 이는 대학발전과 지역발전 계획을 연계해 지원함으로써 대학과 지역의 동반 성장을 유도하고 대학을 지역 혁신의 거점으로 육성하는 사업이다. 또한 지역대학의 학령인구 감소에 대응하고 해외 우수인재를 확보하기 위해 외국인 유학생 유치의 중요성 또한 대두되고 있다. 창의인재를 양성하기 위해서는 혁신융학대학 컨소시엄 내 자원공유 플랫폼 개발, 공유에 대한 인센티브 제공, 컨소시엄 대학간 학사일정 공유, 공동 강의 개발 및 기존 교육과정과의 유기적 결합, 기업-대학간 협업 프로그램 활성화, 기초역량 및 인문학적 소양 교육 강화, 산업수요 전망에 대한 정보 공개를 통해 학생의 합리적 전공선택 지원 등이 개선방안으로 도출되었다. RISE체계 성공을 위해서는 지자체의 대학지원 역량 확보, 지자체-대학-산학 등 지역혁신 주체들의 협의체 활성화, 창업생태계 구축을 통한 지역 특성에 맞는 혁신적 비즈니스 창출, 지역 뿌리산업 범위와 외국인 유학생 선발 학과의 일치, 지역산업 수요를 반영한 대학교육과정 내실화 등을 제시하였다(제3절).
    우리나라 중장년은 직업훈련 참여 정도 및 참여 성과 모두 낮다. 이는 교육훈련 제공처에 대한 인지도가 낮고, 재직중인 관계로 오프라인 수업 참여가 쉽지 않은 점, 실무역량 중심 훈련에 참여하고 싶지만 교육과정이 교육기간에 맞춰 형식적으로 진행되고 중장년 취업이 노동시장 일자리 인식이나 일자리 제한으로 즉각적인 성과가 가시화되지 않는 데서 비롯되었다. 평생교육 제공처를 A시 일자리재단, B시 자치대학, C전문대학으로 제공 주체, 제공 프로그램의 특색별로 나누어 살펴보았을 때 중장년은 학습의 결과로 소득, 고용 측면에서 만족스러운 일자리를 희망하지만 그러한 결과가 단기적으로 실현되지 않는다는 한계가 있었다. 다만 각 사례는 학습자의 수요에 맞는 창업 지원과 예산·인력·공간을 동원할 수 있는 지자체의 리더쉽, 지역주민 수요에 맞는 프로그램 구성의 중요성과 더불어 온라인-오프라인 수업, 실무중심의 교육, 분야 전문가가 보여주는 업무 태도 및 사고 등 총체적 롤모델링, 분야 전문가와의 네트워킹에 대한 수요를 확인할 수 있었다(제4~5절).

    제3장 노동시장 재구조화와 공적연금체제의 정합성 제고
    우리나라 법정 정년은 현재 60세로 국민연금 수급개시연령 63세가 되기 전 3년간의 연금공백기가 있다. 그런데 2023년 기준 55~64세 취업경험자가 가장 오래 근무한 일자리에서 그만둘 당시 평균연령은 49.4세로 법정정년을 10세 가량 앞선다. 55~79세 고령자들은 저소득 일자리에 취업해 남성은 65.4세, 여성은 67.4세까지 노동시장에 머무는 데 그럼에도 생활비를 주된 이유로 73세까지 더 오래 일하기를 희망한다. 연금공백기의 소득하락을 완화하기 위해서는 정년연장, 정년폐지, 정년퇴직 후 재고용을 포괄하는 고령자 고용연장 방안, 계속고용제도가 확대되어야 한다. 계속고용제도를 실시중인 일본과 싱가포르 사례를 살펴보면, 기존 직장에서의 계속고용 외에 이직지원, 프리랜서로서의 채용, 사회공헌활동 지원, 취업지원금 지급 등 사업주가 다양한 선택지를 갖고 고령자 직업능력 평가, 사업체 규모별 고령인력 채용을 위한 노무관리 비용을 정부에서 지원하는 모습을 보였다. 계속고용제도에 관한 노동계, 경영계, 학계, 국회관계자들을 인터뷰했을 때 계속고용 필요성에는 공감하나 기업의 인건비 부담과 청년 신규고용 축소에 대한 우려로 계속고용 방법에는 이견이 있었다. 특히 경영계와 국회관계자는 임금체계 개편이 정년연장과 함께 논의되어야 한다는 의견을 내비쳤다. 해외사례나 인터뷰 내용을 종합하면, 각 기업이 처한 여건에 맞게 계속고용을 실시할 수 있게끔 인건비와 계속고용 환경조성비를 지원하는 한편, 단기적으로는 계속고용 이행 기업 명단을 공표함으로써 기업 차원의 계속고용 유인을 강화하는 것이 바람직하다(제1절).
    인구고령화는 연금 가입자 감소와 수급자 증가로 이어져 연금 재정 안정을 위협할 수 있다. 연금제도가 근로활동 지속을 장려하는 방향으로 개편되어 재정 지속가능성을 제고해야 한다.해외 주요국의 연금개혁 사례를 살펴보면 연금 수급개시연령이 상향되고 연금 수급 연기 시 증액에 더 관대해지고, 연금 수급개시연령 이후 근로활동에 따른 연금급여 감액을 철회하는 모습을 보였다. 한편, 현재 기초연금 대상자는 65세 이상 노인의 자산과 소득을 고려해 소득인정액 기준 하위 70%를 대상으로 지급되는데, 현재 노인의 공적연금 수급률과 소득 분포 변화를 고려했을 때 목표 수급률 70%를 유지할 근거가 부족하다. 기초연금 지출은 노인 인구 증가와 급여 수준인상으로 계속 증가할 것으로 예상되는데, 인구구조 변화를 고려했을 때 기초연금의 재정 부담은 점차 가중될 것으로 우려된다(제2절).
    한편, 우리나라는 최근 고용관계 밖 고용인 특수형태근로종사자, 플랫폼노동, 프리렌서가 증가하는 가운데, 이들은 자영업자로 분류될 가능성이 높고 이 경우 국민연금 사업장가입자와 달리 국민연금 보험료 전액을 부담해야 한다. 이는 국민연금 가입률과 징수율이 낮은 원인이라 판단된다. 해외 동향을 살펴보면, 자영업자지만 근로자 특성을 지닌 종사자는 임금근로자에 준해 기존 제도로 편입하되 정부 지원으로 보험료율을 더 낮게 적용하거나, 보험료율을 조세로 지원해 취약노동집단 전체를 연금체계 내 포괄하는 경향을 보였다(제3절).
    국민연금은 저부담-고급여 체계, 낮은 실질 소득대체율이라는 문제 또한 갖고 있다. 우리나라의 경우 일단 재정안정이 확보되어야 연금제도가 사회적으로도 수용될 뿐만 아니라 연금제도의 실질적 운영이 가능하므로, 재정안정화에 우선순위를 두고 급여 적정성 나아가 세대간 형평성을 강화해야 한다. 해외 역시 관대한 공적연금 급여를 제공하다가 재정 지속가능성 중심의 연금개혁 시행과 더불어 고령노동 촉진 정책을 함께 시행했다는 점도 고려해야 한다. 단 우리나라는 OECD 국가 중 노인빈곤율이 높은 축에 속해 국민연금의 재정 지속가능성뿐만 아니라 기초연금, 국민연금, 퇴직연금, 3층 구조 다층노후소득보장체계 차원에서 급여적정성을 도모해야 한다. 2022년 기준, 기초연금과 국민연금 동시 수급자는 65세 이상 노인의 31.5%에 불과하며, 2023년 기준 국민연금 평균급여액은 62만원, 수급자의 49.8%는 월 40만원 미만을 수령하고 있다. 퇴직연금의 경우 주거비, 가족부양, 소득 공백 등의 목적으로 중도 해지나 일시금 인출이 많아 연금화 유인을 강화해야 한다(제4절).

    제4장 결론
    제4장에서는 노동·교육·연금개혁 연계 전략을 제시했다. 연계 전략은 노동개혁-교육개혁이 총 3개, 노동개혁-연금개혁이 총 3개 도출되었다. 노동개혁-교육개혁 연계 전략은 ‘성인 학습자의 진로 설계 지원을 통한 인적자원 활용 고도화’,‘산업·사회 변화를 고려한 종합적 인재 양성체계 실효성 제고’, ‘직업훈련·평생교육을 통한 경제활동 참여 증대 및 삶의 질 향상’이며, 노동개혁-연금개혁 연계 전략은 ‘공적연금과 고령자 노동시장의 정합성 제고’, ‘고용형태 다변화에 대응하는 공적연금체계 개편’, ‘노동시장 변화에 대응하는 다층노후소득보장체계 구축’이다.
    노동개혁-교육개혁의 구체적인 정책과제 및 추진전략을 기술하면 다음과 같다. 먼저 성인 진로 설계 내용체계를 구축해 직무 경험·성과, 교육이력, 삶의 경험등을 고려한 진로상담, 역량 및 숙련도 평가, 진로 설계·직업훈련·평생교육 정책 정보 제공 등을 거쳐 직업훈련과 평생교육 참여로 이어지도록 지원해야 한다. 아울러 진로 설계 평가체계를 마련해 지식과 숙련 증진, 진로관련 행동 변화, 고용가능성 및 삶의 질 개선, 소득 증가 등을 성과지표로 삼을 수 있다. 프로그램의 다양화 및 맞춤화 차원에서 중장년층에게 적합한 직군 및 직무를 선정하고, 대상별 세분화된 교육과정을 제공하며, 실무 교육 강화, 온라인 교육 플랫폼 활성화, 취업 준비 지원 등이 필요하다. 지자체-기업-직업훈련·평생교육기관의 연계를 높여, 학습자 교육 요구와 기업의 인적자원 요구를 분석, 연계하는 프로그램을 개발하거나 지자체-대학-평생교육기관 협의체를 통해 대학, 직업훈련기관, 평생교육기관의 역할분담을 설정해야 한다. 직업훈련·평생교육기관의 성과지표를 취업률 외에 고용유지율, 소득 증가율, 고용형태 다양성, 일자리 만족도 등 다면적으로 두되, 성과를 정기적으로 모니터링해야 한다. 종합적 인재 양성체계 실효성 제고와 관련해서는 부처별로 분산된 인재양성데이터의 통합플랫폼을 구축하고 지산학연 협력 기반 첨단 인재 양성을 강화해야 한다. 지자체는 지역 산업과 연계된 인재양성모델을 수립하고, 대학과 지역사업체 자원 활용을 지원할 수 있다. 대학은 지역 내 전략 산업과 연계된 프로그램을 개발하거나 산업체에서 실습과 공동연구를 진행할 수 있을 것이다. 아울러 첨단분야 모듈형 교육과정 및 학사제도 혁신과 더불어 우수 교원이 학교로 유입되고, 학교 교원이 산업체에서 실무 경험을 쌓는 등의 교류가 활성화 되어야 한다. 지역정주형 인재 양성을 위해서는 지역-산업체-대학 인재 양성 체계를 내실화하고, 지역 주력산업에 부합한 RISE 사업 및 지역대학의 특성화를 추진해야 한다. 지역 일자리 창출을 위해 법률 및 재정지원, 창업 인큐베이팅, 지역 산업 연계 등 창업 지원을 강화하고 RISE 내에서 지역산업 수요에 기반한 외국인인력 상을 수립, 지역 산업체 연계의 정주형 외국인유학생을 양성해야 할 것이다(제2절 1.).
    다음으로 노동개혁-연금개혁의 구체적인 정책과제 및 추진전략을 기술하면 다음과 같다. 개속고용제도는 사업체에 인센티브를 부여하되 자율도입을 유도하는 데에서 나아가 정년 및 재고용 연령을 단계적으로 상향하거나 예고 후 일괄적인 정년 및 재고용 연령을 상향하는 방식이 있다. 계속고용 도입으로 기업 부담이 증가하거나 청년 집단의 고용 규모가 축소될 우려를 염두에 두고, 엄밀한 실증분석과 사회적 합의를 동반한 점진적 변화를 추구하되 재고용 시 인건비 수준, 직무 이동, 임금체계 개편 등에 관한 논의 또한 필요하다. 해외사례와 국내 자료를 활용한 실증연구를 종합 검토했을 때 국민연금제도가 고령자의 노동시장 참여를 촉진하기 위해서는 국민연금 가입상한연령과 수급개시연령 상향, 연금 수급 연기 시 증액률 확대, 근로활동에 따른 연금급여 감액을 철회하는 것이 바람직하다. 아울러 고용관계 밖 불안정 노동자의 보험료 부담 완화를 위해 저소득 자영업자의 보험료를 조세로 지원하거나 사업주 종속성이 뚜렷한 종사자의 보험료를 사업주와 정부가 분담하는 방향도 고려할 수 있다. 소득 기준으로 적시에 보험료를 부과할 수 있도록 실제 소득정보를 실시간 파악할 수 있는 국민연금 부과체계 또한 마련해야 한다. 공적 연금의 재정적 지속가능성을 위해서는 국민연금은 보험료율 인상과 자동안정장치, 급여산정방식, 정부 재정지원 등 항구적인 재정안정성 확보장치를 도입하고, 기초연금은 선정기준을 중위소득 일정 수준 이하로 정해 수급대상을 축소해야 한다. 국민연금제도가 성숙하고 노인 경제활동 참여가 증대되면 점차 수급자 범위를 줄여나갈 수 있으리라 판단된다. 다층소득보장체계의 급여적정성 제고를 위해서는 국민연금은 출산 및 군복무 크레딧을 확대해야 한다. 이는 특히 세대간 형평성을 높이는 방안이기도 하다. 아울러 기초연금 급여를 인상하되 계층별로 차등화하는 방안을 모색하고 퇴직연금을 단계적으로 의무화하되 인출을 엄격히 제한하는 연금화를 추진해야 할 것이다(제2절 2).

    키워드 : 노동개혁, 연금개혁, 교육개혁, 3대개혁, 구조개혁, 연계전략

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