플라스틱 국제협약 대응방향 연구

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연구보고서

플라스틱 국제협약 대응방향 연구 Research on the Direction of Response to International Legally Binding Instrument on Plastic Pollution

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보고서명
플라스틱 국제협약 대응방향 연구
보고서명(영문)
Research on the Direction of Response to International Legally Binding Instrument on Plastic Pollution

책임자 이소라
소속기관한국환경연구원
내부연구참여자김이진,고인철,김성진,임현
외부연구참여자홍수열
발행기관 한국환경연구원
ISBN979-11-5980-947-7
출판년도2024
페이지144
보고서유형 수시연구보고서
연구유형 정책
표준분류 환경 > 환경일반
자료유형연구보고서
공공누리유형 4유형 (출처표시+상업적이용금지+변경금지)
주제어플라스틱, 국제협약, 전주기 관리, 정부간협상위원회

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Ⅰ. 서론
1. 연구의 배경
❏ 2060년, 전 세계 플라스틱 사용량이 3배 증가할 것으로 예상됨에 따라 강력한 글로벌 조치와 지역적 조치 필요(OECD, 2022)
ㅇ 현재 수준의 조치에서는 2060년 전체 플라스틱 소비량 대비 재활용 플라스틱 소비량의 비율 전망이 12%이나, 지역·국가 단위 수준의 노력이 더해질 경우에 29%, 국제적 노력이 더해질 경우 41%까지 높아질 수 있음

❏ 해양 플라스틱 쓰레기 문제가 국제사회의 쟁점으로 떠오르면서 유엔환경총회 차원에서 다수의 결의안을 도출
ㅇ ‘해양’에 한정하지 않고 플라스틱의 전주기적(full lifecycle) 관리를 핵심으로 하는 구속력 있는 협약 제정 필요

❏ 2022년 3월 개최된 제5차 유엔환경총회(UNEA-5)에서는 국제사회가 직면한 플라스틱 오염 문제를 해결하기 위해 플라스틱 전 수명주기를 다루는 구속력 있는 국제협약 채택을 목적으로 2024년 말까지 정부간 협상을 진행하기로 합의
ㅇ 국제협상을 위해 2022년 11월 출범한 정부간협상위원회(INC: Intergovernmental Negotiating Committee)는 2024년 말까지 총 5차례의 INC 회의를 통하여 플라스틱 오염에 관한 국제협약 성안을 마무리할 계획임

2. 연구의 목적
❏ 플라스틱 오염 종식을 위한 국제협약 협상회의 추진에 필요한 플라스틱 대응전략을 마련
ㅇ 국내외 플라스틱 국제협약 참여 및 추진 동향과 핵심의무 설정 체계 분석
ㅇ 국내외 플라스틱 전주기 관리 사례조사를 통해 대응방향을 제안하고 연구과제를 도출

Ⅱ. 국내외 플라스틱 관리정책 동향 분석
1. 플라스틱 오염 종식을 위한 글로벌 정책 조치 사례 분석
❏ 북유럽 각료회의에서는 2023년, 플라스틱 오염 종식을 위한 15가지 글로벌 정책 개입을 제시
ㅇ 플라스틱 오염에 대한 법적 구속력이 있는 국제기구의 공통 글로벌 정책 규칙이 채택되고 지원되면, 2040년까지 잘못 관리된 플라스틱 폐기물의 연간 발생량을 2019년 수준 대비 90%로, 1차 플라스틱 사용은 30%로 줄일 수 있음

❏ OECD는 2023년, 지속가능한 플라스틱 사용 전환을 촉진하기 위한 16가지 정책도구를 제시
ㅇ 수요 억제(단계적 사용금지, 화석연료 보조금 폐지), 순환성 고려 디자인(재활용 원료 함량 기준), 재활용 향상(보증금 반환제도 도입), 유출경로 폐쇄(수거·선별의 인프라 개선) 등

❏ 2024년 발간된 GRID-Arendal의 보고서에 따르면 플라스틱이 기후에 미치는 영향을 해결하기 위해서는 과학적 기반의 자료를 제공하고 정책적 조치와 정부 책임을 강화할 필요가 있음

❏ 플라스틱 사용 저감 방법 중 하나로 대안재와 대체재의 활용이 제시되고 있지만 현재 대안재 및 대체재에 대한 국제 수준에서 합의된 정의가 부재한 상황에서 유엔무역개발회의(UNCTAD)는 플라스틱 대안재 및 대체재에 대한 정의를 개발
ㅇ ‘플라스틱 대안재’는 기존의 화석연료 기반 폴리머로 만들지 않은 플라스틱으로서 더 나은 플라스틱, ‘플라스틱 대체재’는 화석연료 기반 폴리머 및 바이오플라스틱을 대체하는 데 사용할 수 있는 비플라스틱 재료로 정의

2. 국외 플라스틱 관리 목표·정책 및 전주기 관리전략 분석
❏ EU는 2023년, 유럽 그린딜에 따른 포장재 및 포장재 폐기물 규정(PPWR)을 통해 포장재 분야의 순환경제로의 전환을 가속화하고 재사용 가능한 포장 장려, 과대포장 최소화, 특정 일회용 포장재 금지 등의 정책 조치를 제시
ㅇ PPWR 규정에 따른 포장재 감축목표는 2030년까지 5%, 2035년까지 10%, 2040년까지 15%를 감축하는 것이며, 특히 플라스틱 포장재는 2030년까지 10%, 2035년까지 15%, 2040년까지 20%를 감축하는 목표를 설정

❏ 독일에서는 신포장재법(Verpackungsgesetz, Packaging Act)이 2017년 7월 의결되어 2019년부터 시행되었고, 이후 2021년 개정안이 마련되어 2021년 7월 3일부터 단계적으로 시행되고 있음
ㅇ 신포장재법에서는 무게를 기준으로 2025년까지 플라스틱 포장재 폐기물의 50%, 2030년까지는 플라스틱 포장재 폐기물의 55%를 재활용하는 목표를 설정

❏ 2021년, 미국 화학위원회(American Chemistry Council)는 국가전략을 통한 플라스틱 순환경제 활성화를 위해 재생원료 사용, 재활용 활성화, 생산자책임시스템 등의 내용을 포함한 5개 전략을 제시

❏ 2022년 발표된 스웨덴의 플라스틱 국가 행동계획에서는 풍선과 물티슈를 야외에서 버리는 행위 금지 등 8개 목표를 통해 온실가스 배출의 넷제로(net-zero)를 달성하고 2045년부터는 마이너스 배출을 달성하고자 하고 있음

❏ 폴리머 및 플라스틱 제품의 순 수입국인 르완다는 2022년 3월부터 플라스틱 폐기물 관리를 위한 웹 포털을 운영

❏ 이외에도 각국에서는 플라스틱세, 소비 후 재활용(PCR) 플라스틱 정책 등 다양한 정책적 노력을 하고 있음

3. 국내 정책 내 플라스틱 관련 목표 및 전략
❏ 국내에서는 ‘전주기 脫플라스틱 대책’을 통해 2021년 대비 2025년까지 폐플라스틱 발생량 20% 감축, 재생원료 사용률 10%, 생활계 폐플라스틱의 물질재활용률 25% 달성 등의 목표를 수립하였음
ㅇ 대부분의 목표가 폐기물 관리 측면에 치우쳐 있어 전주기를 아우른다고 보기 어려움

❏ 따라서 일회용 플라스틱 퇴출, 유해물질 금지, 해양 플라스틱 수거, 라벨링 등 구체적인 전주기 관리 목표와 조치가 필요

Ⅲ. 플라스틱 국제협약 협상 추진동향 분석
❏ 2022년 2월 28일부터 3월 2일까지 케냐 나이로비에서 열린 제5차 유엔환경총회(UNEA-5)에서는 플라스틱 오염 대응을 위한 역사적 결의문 채택
ㅇ UNEA-5 결의문에 따라 플라스틱 오염에 관한 법적 구속력 있는 국제문서(ILBI: International Legally Binding Instrument on plastic pollution) 도출을 위한 정부간협상위원회(INC)가 출범함

❏ 2022년 11월 우루과이에서 제1차 INC(INC-1)가 개최되었으며, 2024년 11월 부산에서 개최되는 INC-5를 마지막으로 ILBI 협상을 완료할 예정
ㅇ 다섯 차례에 걸친 INC 협상을 통해 도출한 ILBI를 바탕으로, 향후 전권외교회의를 개최하여 플라스틱 오염에 관한 국제협약을 공표한다는 계획임
ㅇ 2024년 7월 기준 INC-4까지 진행되었으나, 국가 간 이견으로 협상이 더딘 진전을 보임에 따라 2024년 말이라는 기한 내 협상 타결 가능성을 두고 우려도 있는 상황임

❏ INC 협상의 주요 쟁점에는 협약의 목적 및 범위, 핵심의무, 이행수단, 이행조치 등이 있음
ㅇ 첫째, 플라스틱 오염으로부터 인간의 건강과 환경을 보호해야 한다는 내용이 목적에 담겨야 한다는 데 대해서는 국가간 공감대가 형성되었으나, 구체적인 목표연도 설정과 플라스틱 오염 종식이라는 표현이 필요한지 여부를 두고는 큰 이견을 보임
ㅇ 둘째, 플라스틱 전 주기를 다루도록 협약의 범위를 설정해야 하는지 여부를 두고 국가간 입장 차가 존재함
ㅇ 셋째, 핵심의무와 관련해서는 1차 플라스틱 폴리머 규제, 우려 화학물질 및 폴리머 규제, 문제 플라스틱 제품 감축 및 금지, 의도적으로 첨가된 미세플라스틱 규제, 제품 디자인 및 성능 기준, 비플라스틱 대체재 규제, 생산자책임재활용제도 및 플라스틱 폐기물 관리 등이 논의되었으나, 합의점을 찾지 못함
ㅇ 넷째, 이행수단과 관련해서는 개도국의 재정 및 기술 지원, 역량 강화 등이 논의되었으며, 특히 재정 지원을 위한 다자기금의 신설 필요성이 최대 쟁점사항으로 논의됨
ㅇ 다섯째, 국가계획 수립, 이행보고서 제출, 정기적인 평가와 모니터링 등이 각국의 협약 이행을 위한 주요 조치 사항으로서 논의됨

Ⅳ. 플라스틱 전주기 관리 대응방향
❏ 국내외 플라스틱 전주기 관리정책 및 플라스틱 국제협약 협상 추진동향을 분석한 결과를 기반으로 국내 플라스틱 전주기 관리정책 현안을 도출하였음

❏ 플라스틱 전주기 관리를 위한 대응에는 정부부처 등 정책입안자부터 산업계, 일반 국민 등 정책 수용자, 연구자 등 다양한 이해관계자 공동의 노력이 필요
ㅇ 따라서 정부, 산업계, 법조계, 민간단체, 학계, 연구계 등 다층이해관계자를 대상으로 한 포럼 및 세미나를 추진하고 참여하여 의견을 수렴하였음
ㅇ 국제협약의 성안 및 체결에 대한 INC 대응 의견수렴 2건과 국제협약에 따른 국내 대응 의견수렴 4건을 추진하였고, 현안과제 발굴 및 로드맵 작성, 부처별 기능 및 역할 설정을 위한 산·학·연 전문가 조사를 2회 실시

❏ 최종적으로 국내외 플라스틱 관리정책 및 전략 분석을 통해 5개 분야 20개 조치로 구성된 국내 플라스틱 전주기 관리전략을 마련하고 정책 로드맵을 제시함
ㅇ 감산: 플라스틱 생산 최소화 정책
ㅇ 퇴출/대체: 일회용 플라스틱 및 유해물질 퇴출 및 대체
ㅇ 순환성 확대: 재활용 및 자원 재사용 증대 방안
ㅇ 환경유출 방지: 해양 및 환경 오염 방지 조치
ㅇ 미세플라스틱 방지: 미세플라스틱 오염 대응 정책

Ⅴ. 결론 및 정책 제언
❏ 본 연구에서는 플라스틱 전주기 관리를 위해 감산, 퇴출/대체, 순환성 확대, 환경유출 방지, 미세플라스틱 방지 등 5개 분야에서 31개의 현안과제를 도출하였으며, 2030 정책 로드맵을 제시하였음
ㅇ 감산: 국제협약 이행전략 마련, 통계 개선, 규제 파급효과, 디지털 플랫폼 구축, 일회용 플라스틱 부담금 등 16개의 과제
ㅇ 퇴출/대체: 국제협약 이행전략 마련, 우려화학물질 규제, 전주기 순환성 제고, 소비행동 변화 유도, 재사용 용기, 바이오매스 활용 등 13개의 과제
ㅇ 순환성 확대: 국제협약 이행전략 마련, 온실가스 저감, 재활용 기술 개발, 재생원료 사용, 용기 보증금 등 21개의 과제
ㅇ 환경유출 방지: 국제협약 이행전략 마련, 플라스틱 대체품 평가, 환경유출 방지, 가연성 폐기물 소각/매립 저감 등 15개의 과제
ㅇ 미세플라스틱 방지: 국제협약 이행전략 마련, 미세플라스틱 배출량 인벤토리, 배출 및 포집 방지 기술 등 4개의 과제

❏ 성공적인 협상 완성과 이행을 위한 부처 간 대응 전략
ㅇ 한국은 제5차 INC의 개최국으로서 최종 협상 플랫폼이 되도록 다부처 협력체계를 구축하고, 협상과 협약 채택 후 이행단계까지 중장기적 접근이 필요함

❏ 한국의 선제적 대응 및 국제 동향 선도
ㅇ 한국은 플라스틱 전주기에서 선제적으로 대응할 수 있는 분야에 집중해야 하며, 이를 통해 한국은 국제 환경규제 동향을 주도할 수 있음

❏ 과학적 연구 기반 정책 추진으로 정책 효과성 향상
ㅇ 과학적 연구 기반 정책 추진의 중요성이 대두되고 있으며, 전주기 관리, 플라스틱 생산 감축, 대체재 개발, 재활용 확대, 환경유출 및 미세플라스틱 방지를 위한 연구 수행이 필요함

❏ 다층이해관계자 참여 핵심전략
ㅇ 정부: 플라스틱 사용 감축 및 재활용 증대를 위한 규제 시행, 지속가능한 인프라 투자, 저탄소 순환 공급망 구축을 위한 기술 연구 지원
ㅇ 산업계: 에코 디자인 원칙 적용, 플라스틱 폐기물 최소화, 순환경제 참여
ㅇ NGO 및 국민: 플라스틱 오염에 대한 인식 제고 캠페인, 소비자 행동 변화 촉진
ㅇ 학계: 다학제 연구, 데이터 기반 정책 추진, 전문 인력 양성

Ⅰ. Introduction
1. Research Background
❏ Global plastic usage is expected to triple by 2060, necessitating strong global and regional actions (OECD, 2022).
ㅇ Under current measures, the proportion of recycled plastic in total plastic consumption is projected to be 12% by 2060. However, if efforts at regional and national levels are added, this can increase to 29%, and up to 41% with international efforts.

❏ As marine plastic litter began to rise as a global issue, multiple resolutions have been adopted at the United Nations Environment Assembly (UNEA).
ㅇThere is a need for a legally binding instrument that covers the full lifecycle of plastics beyond marine plastic litter.

❏ In response to the plastic pollution issue, 175 UN member states at the Fifth Session of the UNEA (UNEA-5) agreed to establish the first legally binding international agreement containing measures that address the full life cycle of plastics by the end of 2024.
ㅇ UNEA plans to finalize the text of the international agreement (also known as the Global Plastics Treaty) by the end of 2024 through five Intergovernmental Negotiating Committee (INC) sessions, starting with INC-1 which was held in November 2022.

2. Research Purpose
❏ To develop strategies for responding to international negotiations aimed at ending plastic pollution.
ㅇ Analyze trends in the participation in and positions in the negotiations for the Global Plastics Treaty, as well as the system through which key obligations are set.
ㅇ Suggest response directions and identify research tasks through case studies on plastics lifecycle management in Korea and abroad.
Ⅱ.Analysis of Domestic and International Plastic Management Policy Trends
1. Global Policy Measures to End Plastic Pollution
❏ The Nordic Council of Ministers suggested 15 global policy interventions to end plastic pollution in 2023.
ㅇ If a common, legally binding set of global policy rules supported by an international organization is adopted, the annual amount of mismanaged plastic waste can be reduced by 90% and the use of primary plastics by 30% by 2040.

❏OECD proposed 16 policy tools in 2023 to promote the transition to sustainable plastic use.
ㅇ Measures include demand suppression (phasing out, ending fossil fuel subsidies), designing for circularity (standards for recycled material content), improving recycling (introduction of deposit return schemes), and closing leakage pathways (improving collection and sorting infrastructure).

❏ According to the 2024 GRID-Arendal report, more scientific data and stronger policy actions and government accountability are needed to address the climate impact of plastics.

❏ The use of plastics alternatives and substitutes has been proposed as one of the ways to reduce the use of plastics, and the United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) has developed a definition of plastic alternatives and substitutes to address the absence of an agreed definition at the international level.
ㅇ ‘Plastic alternatives’ are defined as plastics that are not made from conventional fossil fuel-based polymers and are therefore better plastics, and ‘plastic substitutes’ as non-plastic materials that can be used to replace fossil fuel-based polymers and bioplastics.

2.Governmental Goals, Policies, and Strategies for Plastics Management
❏ The EU’s 2023 Packaging and Packaging Waste Regulations (PPWR) under the European Green Deal aim to accelerate the transition to a circular economy in the packaging sector through measures such as promoting the use of recyclable packaging minimizing packaging, and prohibiting certain disposable packaging.
ㅇ Targets include reducing packaging waste by 5% by 2030, 10% by 2035, and 15% by 2040. For plastic packaging, the reduction targets are 10% by 2030, 15% by 2035, and 20% by 2040.

❏ Germany’s Packaging Act, which was legislated on July 5, 2017, enacted in 2019, and revised in 2021, aims to recycle 50% of plastic packaging waste by 2025 and 55% by 2030 (by weight).

❏ In 2021, the American Chemistry Council outlined five national strategies for transitioning to a plastics circular economy, which includes using recycled materials, enhancing recycling, and producer responsibility systems.

❏ Sweden’s 2022 national action plan set out measures such as banning the outdoor disposal of balloons and wet wipes, under the eight (8) national goals toward realizing net-zero greenhouse gas (GHG) emissions. Under this plan, Sweden seeks to achieve minus GHG emissions by 2045.

❏Rwanda, a net importer of polymers and plastic products, has been operating a web portal for managing plastic waste since March 2022.

❏ Countries around the world have been making various policy efforts include plastic taxes, PCR policies, etc.

3. Korea’s plastics-related targets and strategies
❏ The Korean government announced the ‘Plastic Elimination Measures by Life Cycle’, which set goals such as a 20% reduction of plastic waste, 10% increase in the use of recycled content, and 25% material recycling of plastics in municipal waste by 2025 compared to 2021.
ㅇ Most of the targets focus on waste management, making it difficult to say that the measures cover the entire life cycle of plastics.

❏ Therefore, specific targets and measures need to be set for plastics lifecycle management, such as phasing-out single-use plastics, banning hazardous substances, collecting marine plastic litter, green labelling, etc.

Ⅲ.Analysis of Negotiations on International Legally Binding Instrument on Plastic Pollution
❏ A historic resolution to address plastic pollution was adopted at UNEA-5, which was held in Nairobi, Kenya from February 28 to March 2, 2022. An INC was established to develop an international legally binding instrument (ILBI) by the end of 2024, with five negotiation sessions planned.
ㅇ The first INC session took place in Uruguay in November 2022, with the final INC-5 session scheduled in Busan in November 2024.
ㅇHowever, progress has been slow in the INC negotiations due to disagreements between countries, raising concerns that a deal may not be reached by the deadline.

❏ Key issues in the negotiations include the ILBI’s purpose, scope, and core obligations, means of implementation, and implementation measures of the ILBI.
ㅇ While there is consensus on the need to protect human health and the environment from plastic pollution, there are differing views on setting a specific target years and the goal of ending plastic pollution.
ㅇ There are varying national positions on covering the full lifecycle of plastics.
ㅇ There are eight (8) key areas of core obligations that are being discussed, which include regulation of primary plastic polymers, controlling hazardous chemicals and polymers, reducing and banning problematic plastic products, regulation of intentionally added microplastics, product design and performance standards, regulation of non-plastic alternatives, extended producer responsibility (EPR) and waste management, and plastic waste management.
ㅇRegarding the multilateral fund, emphasis has been made on the importance of financial and technical support and capacity building for developing countries.
ㅇRegarding the implementation of specific measures, discussions are ongoing about national implementation plans, obligation to submit reports on implementation progress, and regular evaluations and monitoring.
ㅇ To ensure implementation, national plans, progress reports, and periodic monitoring and evaluations are particularly addressed.

Ⅳ. Policy Response for Plastics Lifecycle Management
❏ Key issues for policies concerning plastics lifecycle management in Korea were identified through an analysis of plastics management policies implemented by countries and the ongoing negotiations for the Global Plastics Treaty.

❏Effective plastics lifecycle management requires efforts from various stakeholders, including policy makers, the industry, the general public, and the academia.
ㅇForums and seminars involving stakeholders from the government, industry, legal circles, civil society, academia, and research circles were held to gather opinions and develop action plans.

❏ A comprehensive plastics lifecycle management plan consisting of 20 measures across the five areas below was developed, along with a policy roadmap, based on an analysis of plastics management policies and strategies implemented by countries.
ㅇ Reduction: Minimize plastic production.
ㅇElimination/substitution: Eliminate single-use plastics and harmful substances and promote the use of alternatives.
ㅇ Circularity: Increase recycling and resource reuse.
ㅇ Prevention of environmental leakage: Prevent marine and environmental pollution.
ㅇ Prevention of microplastics: Address microplastic pollution.

Ⅴ. Conclusion and Suggestions
❏ 31 tasks across five areas (reduction, elimination/substitution, circularity, prevention of environmental leakage and microplastics) for the lifecycle management of plastics were derived, based on which a policy roadmap for 2030 was proposed.
ㅇ Reduction: 16 tasks, including developing strategies for implementing the Global Plastics Treaty, improving statistics, analyzing regulatory spillovers, establishing a digital platform, and introducing a levy on single-use plastics.
ㅇElimination/substitution: 13 tasks, including developing strategies for implementing the Global Plastics Treaty, regulating chemicals of concern, enhancing circularity throughout product lifecycle, changing consumption behaviour, promoting reusable containers, and utilizing biomass.
ㅇCircularity: 21 tasks, including developing strategies for implementing the Global Plastics Treaty, reducing GHG emissions, developing recycling technologies, using renewable raw materials, and implementing deposit return schemes.
ㅇPrevention of environmental leakage: 15 tasks, including developing strategies for implementing the Global Plastics Treaty, evaluating plastic alternatives, preventing environmental leakage, and reducing incineration/ landfill of combustible waste.
ㅇPrevention of microplastics: 4 tasks, including developing strategies for implementing the Global Plastics Treaty, building an inventory of microplastics emissions, and developing technologies to prevent and capture microplastics leakage.

❏Inter-ministerial response strategies for successful negotiation and implementation
ㅇFor INC-5 to serve as the final negotiation platform, Korea, as the host country, should establish a system for inter-ministerial cooperation and response. Also, Korea should adopt a mid-to-long-term approach from negotiation to implementation.

❏Korea will be able to influence international environmental regulation trends by focusing on areas where it can take a proactive lead in the lifecycle of plastics.
❏Policies based on scientific research are crucial for effective outcomes. As such, more research should be conducted on plastics lifecycle management, reduction of plastic production, development of alternatives, expansion of recycling, and prevention of environmental leakage and microplastics.

❏Key strategies for stakeholders of all levels
ㅇ Government: Implement regulations to reduce plastic use and increase recycling, invest in sustainable infrastructure, and support research for low-carbon circular supply chains.
ㅇIndustry: Apply eco-design principles, minimize plastic waste, and participate in the transition to a circular economy.
ㅇNGOs and the public: Raise awareness of the plastic pollution problem and promote changes in consumer behavior.
ㅇAcademia: Conduct interdisciplinary research, promote data-driven policies, and train specialized personnel.

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