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연구보고서

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신산업정책 연구: 미·중 전략경쟁 시대 신 산업정책 New Industry Policy Research-New Industrial Policy in the Era ofU.S.-China Strategic Competition
보고서명

신산업정책 연구: 미·중 전략경쟁 시대 신 산업정책

 보고서명(영문)

New Industry Policy Research-New Industrial Policy in the Era ofU.S.-China Strategic Competition
  • 연구의 배경 및 목적
    트럼프 행정부가 출범하면서 시작된 미국과 중국 간 통상분쟁이 전략경쟁으로 확대되었고 최근 글로벌 공급망에서의 중국 배제 및 첨단 산업분야에서의 대중국 수출통제와 중국기업 제재 등으로 전략경쟁이 심화하고 있다. 이로 인한 불확실성으로 우리나라의 산업경제는 많은 위험 요인에 노출되어 있다. 정치와 안보 측면에서는 미국과 최상위 외교관계를 맺고 있고, 경제적으로 중국이 최대 교역국인상황에서 우리의 전략적 자율성을 높이기 위한 새로운 산업정책에 대한 근본적인 논의가 필요하다는 점에서 본 연구가 기획 및 추진되었다.
    전략경쟁과 러-우전쟁 및 중동전쟁 그리고 감염병의 확산 등 급변하는 글로벌 경제환경과 디지털 경제로의 전환과 그린 경제로의 전환이라는 환경 속에서 우리나라의 경제안보를 위한 산업경쟁력 강화 정책의 필요성이 커지고 있다. 대외적으로는 경제안보를 고려한 공급망 이슈와 첨단산업 육성이 가장 중요한 이슈이고 대내적으로는 따라서 산업경쟁력 제고를 통한 수출경쟁력제고가 중요한 이슈로 부상하고 있다. 이러한 상황에서 선진국조차 산업경쟁력 강화를 위한 산업정책에 관한 관심이 높아지고 있고, 전략산업 육성을 위한 세제 혜택과 보조금 지급 등을 경쟁적으로 추진하고 있다. 본 연구는 우리나라 주요 산업의 현황은 어떠하고 현재 주요한 이슈는 무엇이며 향후 어떠한 방향으로 전개될지를 전망하여 우리의 중장기적 대응방안(신 산업정책)을제시하고자 하였다. 산업의 전 분야를 연구범위로 하기보다는 현재 글로벌 사회에서 중요하게다루어지고 있는 제조업 중 반도체, 핵심광물자원, 이차전지 분야와 인공지능 등 디지털 관련 신산업 분야에 집중하였다. 이는 미국 정부가 글로벌 공급망 재편을 위하여 집중하고 있는 네 가지분야 중 일부이며, 우리나라의 주력산업이기 때문이다. 한편 디지털 관련 신산업 분야는 4차 산업혁명 관련 분야로서 향후 미래 산업경쟁력에 가장 중요한 요인이 될 전망이어서 연구의 범위에 포함하였다.

    미⋅중 전략경쟁 시대 산업의 중요성
    미⋅중 전략경쟁은 2016년 트럼프 출범과 동시에 보호무역 강화의 형태로 시작되었다. 대통령 후보 시절부터 중국과의 무역 거래에서의 불공평성을 역설하면서 중국산 수입품에 대한 고율의 관세부과와 침체되어 있는 미국 내 제조업 보호, 미국 밖에서 운영되고 있는 자국 기업 생산시설의 국내 복귀 등을 공약으로 내세웠다. 이어진 바이든 정부도 트럼프 정부와 마찬가지로 무역구제조치는 강화하는 방향을 유지하고 있으며 미국에서 사업을 영위하는 기업이 미국과의 사업관계를 유지하려면 “미국 내에 사업장을 건설하고, 미국에서 생산되는 재료를 사용하며 미국민을 고용할 것”을 강력하게 주장하고 있다. 나아가 최근 바이든 정부도 301조를 내세워 중국산주요 품목에 대한 관세를 큰 폭으로 상향 조정하고 있다. 전략경쟁이 미국에는 글로벌 산업경제의 패권 유지이고, 중국에게는 대미의존도를 낮추며 글로벌 사회의 리더가 되는 것이며, 우리나라를 비롯한 제3 국가에는 피해를 최소화하면서 전략적 자율성을 최대한 확보하는 것이다.
    미국은 반도체과학법과 인플레이션 감축법 그리고 바이오기술 및 제조 이니셔티브를 통하여 자국내 산업생산 역량을 확보하고 중국의 영향력에서 벗어남은 물론 글로벌 리더로서의 지위를 확고히 하고 있다. 고금리 정책과 함께 산업정책이 시너지를 내고 있다. 이에 대하여 중국은 독자적 산업기술 개발을 통한 가치사슬 재편을 준비하고 있다. 전략성신흥산업 분야에서의 기술자립화를 위해 정책을 집중하고 있으며, 특히 반도체의 경우 제조장비와 제조기술 개발을 위하여 적극적으로 정부가 개입하고있다. 내수시장을 통한 산업경쟁력 확보 및 친중 교역 네트워크를 구축하고 있다. 이러한 미국의 대중국 견제는 일부 부정적인 측면이 있지만 우리나라에는 전반적으로 중국이 한국을 추월하는 속도를 늦추어 주는 반사이익을 가져왔다. 이른바 골든타임(Golden Time)이 늘어나 전략적 자율성을 확보할수 있는 시간이 조금 더 주어졌다는 것이 일반적인 평가이다. 미국 주도의 글로벌 공급망재편과 중국의 경제적 영향력으로부터 소극적이고 단기적인 대응을 하기보다 우리의 국익에 부합하는 실용적이고 근본적인 산업정책의 수립이 필요한 상황이다.

    반도체산업 정책
    반도체는 전략경쟁에서 핵심적인 분야이다. 디지털 시대로의 전환에 가장 중요한 산업 요소가 되고있고 인공지능, 빅데이터, 양자컴퓨팅 등 미래산업의 경쟁력을 결정할 수 있는 중요한 소재이자 인프라이기 때문이다. 설계는 미국, 제조는 대만과 한국, 소재는 일본과 중국, 장비는 미국, 일본, 유럽이주도권을 가지고 있다. 지금 현 상태로는 미국이나, 일본, 유럽연합, 그리고 한국과 대만 누구도 독자적으로 완성된 공급망 생태계를 지니고 있지 못하다. 중국의 굴기가 반도체까지 이어질 것에 대한 미국 주도의 대중국 견제가 점점 심해지고 있다.
    우리 반도체산업이 당면한 문제는 첫째, 미국의 대중국 견제에 따른 대중국 반도체 수출의 피해가 예상되는 것이다. 중국 내 우리 기업의 반도체 생산시설이 상당한 수준으로 집적이 되어 있지만, 미국의 견제에 따른 장비의 반입이 어려워진다면 사실상 중국 내 반도체 생산과 중국 현지로의 판매가 크게 줄어들 가능성이 있다. 둘째, 우리 반도체산업의 구조적인 문제점이다. 삼성전자와SK Hynix라는 두 개의 거대한 메모리반도체 제조 중심의 생태계로 고착화되어 있어상대적으로 대만에 비해 설계와 파운드리 분야가 취약한 다소 불균형적인 산업구조를 지니고있다. 반도체 수요를 견인할 후방산업도 미흡하다. 셋째, 반도체 인력이 시의적절하게 공급되는데에 어려움이 있다. 양적으로나 질적으로 우수한 인재의 공급이 부족하고, 이는 당분간 지속될우려가 있다. 넷째, 일본과 대만 그리고 미국이 분업구조의 보완적 기능이었다가 최근 잠재적경쟁자로 바뀌고 있다. 앞서 언급한 바와 같이 경제블록 내 독자적인 공급망을 구축하기 위하여선진국 정부가 적극적으로 개입하고 있다. 미국의 반도체과학법, 유럽연합의 반도체법, 일본의반도체 디지털 산업전략, 대만의 옹스트롬 계획과 보조금 정책 등이 이를 방증한다.
    반도체 분야에서 우리 정부가 추진하고 있고 나아가야 할 방향은 다음과 같다. 첫째, 반도체기업에 대한 연구개발⋅투자지원 및 행정지원이다. 경쟁국에 비해 많은 지원이 불가능하지만, 경쟁이 가능할 수 있도록 일정 수준의 지원은 불가피하며, 정책지원의 효과를 극대화하기 위하여 시의적절한 지원이 되도록 노력해야 한다. 둘째, 공급망 안정화를 위한 국제협력은 정부에게주어진 중요한 임무이다. 반도체 분야에서 사실상 독자적인 제조 공급망을 구축한다는 것은 불가능하며, 경쟁력 측면에서도 높을 수가 없다. 공급망을 담당하는 국가들과의 협력을 통해서 가장 효율적인 공급망을 형성할 수 있다. 따라서 공급망의 안정화를 위해서는 가치를 공유하는 미국, 일본 및 유럽 국가들과 신뢰를 기반으로 협력 네트워크를 구축하고 강화하는 것이다. 셋째, 반도체 클러스터 조성이 매우 유효하고 중요하다. 그러나 필요한 때에 클러스터가 적절하게 구축되는 것이 더욱 중요하다. 이를 위해서는 행정적으로 적극적인 지원이 필요하다. 넷째, 산업의경쟁력은 인재에서 비롯된다. 향후 10년간 필요한 반도체 기술 인력의 수가 12만여 명이다. 자연 은퇴 등을 고려하면 이보다 더 큰 규모이지만 우리의 교육시스템 안에서 충분하게 양성할 수있을지 우려되는 것도 사실이다. 더욱이 우수한 인재의 자발적인 반도체 분야로의 진입을 유도하기 위해서는 교육은 물론 노동시장의 개선도 필요하다.

    핵심광물자원 공급망 정책
    핵심광물자원은 글로벌 공급망 이슈에 있어서 가장 큰 관심을 받는 이슈이다. 제한된 광물자원이 지리적으로 편중되어 있고, 그 광물자원 개발하여 정·제련을 통한 소재로서 가공해 내는 가치사슬에 있어서 중국의 시장지배력이 압도적이기 때문이다. 매장량 자체보다 정·제련을 통한 소재가공에서의 점유율이 더욱 심각한 수준으로 집중되어 있다. 따라서 핵심광물자원은 중국이 전략자산화할 경우 반도체 등 첨단산업 분야에서의 미국 주도 견제와 압박이 강해지면 보복 조치로활용할 수 있을 정도의 파급력을 지니고 있어 우리나라 산업계가 주목하고 있다. 핵심광물은전기차용 배터리, 전기차 등으로 이어지는 일련의 산업에 중요한 위상을 지닌 분야로 공급망의위기가 발생할 경우 관련 산업에 미치는 영향이 매우 크기 때문이다.
    핵심광물자원 공급망과 관련하여 우리가 당면하고 있는 문제는 첫째, 핵심광물자원을 정·제련하여 가공한 소재의 대중국의존도가 무려 80~90%에 이른다는 점이다. 편중되어 취약하기도 하지만 전략적으로 정치적 목적으로 활용될 수 있다는 점에서 불안이 커지고 있다. 둘째, 반도체와마찬가지로 미국과 유럽연합 및 일본이 핵심광물자원의 독자적인 공급망을 구축하고 있어 상대적으로 우리 관련 산업의 취약성이 더욱 커질 수 있다. 주요국과의 치열한 경쟁도 부담이 될 수밖에 없다. 셋째, 단기적인 공급망 피해 가능성에 대비하는 방법이 매우 제한적이며, 현재 정책적으로 운용하고 있는 비축조차 실질적인 도움이 되지 못하여 주요국과의 협력에 더욱 의지할수밖에 없는 상황이다.
    이러한 문제점과 추세를 고려하여 우리 정부가 마련해야 하는 핵심광물자원 공급망 정책으로 가장중요한 것은 공급망 다변화이다. 핵심광물자원을 활용하여 제조되는 소재의 공급 안정화를 위하여 수입국 다변화와 국내 소재생산 시설의 확충이 필요하다. 국내 생산시설 확충의 경우 환경오염과 경제성이 낮다는 한계가 있으나 공급망 위기가 경제안보 위기로 이어질 수 있다는 점에서 불가피하다. 둘째, 중장기적으로 해외 광물자원 개발의 꾸준한 추진이 필요하다. 직접투자를 통한 광산개발보다는 지분투자를 통한 개발이 현실적이며, 긴 안목으로 꾸준한 투자가 이루어져야 한다. 한편, 이러한 투자가 결실을 보기 위해서는 자원 부국과의 상호 지속가능한 동반성장 협력 모델이 전제되어야 한다. 셋째, 민관 협력을 통한 효율적 비축체계 마련이다. 공공 비축이 지닌 한계를 고려하여 정책자금의 투입을 통해서 실질적인 효과를 지니는 민간비축을 확대하는 것이 단기적으로 매우 중요하다.

    이차전지산업 정책
    본 연구의 대상이 되는 이차전지는 전기차용 배터리로 국한한다. 이차전지는 미국에서 개발된기술을 중심으로 일본이 Panasonic, SONY, SANYO 등을 앞세워 시장을 지배하였다가우리나라의 배터리 3사가 영향력을 키웠고, 지금은 중국의 CATL(宁德时代)과 BYD(比亚迪)가주도권을 갖고 있다. 사실상 현재 이차전지 산업은 중국과 한국 그리고 일본기업이 시장을분할하고 있다. 한국은 삼원계(NCM) 배터리를 주력으로 개발하였지만, 중국은리튬인산철(LFP) 배터리를 주력으로 개발하였고, 가성비 측면에서 리튬인산철 배터리가경쟁력을 확보하게 되면서 중국이 시장점유율을 빠르게 늘려가고 있다. 배터리는 핵심소재에필요한 광물자원의 공급과 배터리의 수요처인 전기차 시장과 연결되어 있어 매우 중요한분야이며, 글로벌 공급망 재편의 핵심대상 분야라 할 수 있다.
    전기차용 배터리 시장의 가장 큰 쟁점 이슈는 결국 시장의 주도권을 쥐기 위하여 공급망 안정화와 차세대 배터리 개발이다. 이러한 상황에서 본 보고서는 우리나라의 이차전지 분야 산업정책의 방향을 크게 네 가지로 제시하고 있다. 첫째, 차세대 이차전지 개발을 위한 적극적인 정책지원이다. 다만, 차세대 이차전지 개발에서 가장 중요한 점은 시장이 구매력을 이끌 수 있는 가성비가 전제되어야 한다는 사실이다. 전기차 가격이 배터리로 인하여 내연기관 차량과 차이가크다면 시장에서 외면당할 수밖에 없기 때문이다. 둘째, 전기차용 배터리 셀 제조만으로는 이 분야에서의 경쟁력을 확보하기 어렵기 때문에 산업생태계 전반을 고도화해야 하며, 이차전지 소재분야도 동반성장이 필요하다. 핵심광물자원을 정·제련 가공하여 소재를 만드는 가치사슬 분야를수입에만 의존해서는 경쟁력을 확보하였다고 하기 어렵다. 셋째, 이차전지 제조에 있어서 탄소배출을 줄이는 기술개발이 필요하다. 광물자원의 정·제련 및 배터리 소재 가공과 셀 제조 전반까지 산업의 특성상 탄소배출이 많으며, 이는 향후 글로벌 사회의 움직임에 따라 매우 커다란 제약조건이 됨과 동시에 이차전지 경쟁력에 중요한 요소가 될 전망이다. 넷째, 공급망 안정성 확보를위한 대외통상외교가 그 어느 때보다 중요한 상황이다. 이차전지의 소재를 일부 국산화하더라도완전히 독립적인 공급망을 구축하는 것은 경제적이지 않기 때문에 글로벌 공급망은 반드시 필요하다. 이러한 공급망을 안정화하기 위한 네트워크의 구축은 필수 불가결한 정책이라 하겠다.

    미래산업(인공지능⋅양자컴퓨팅) 육성을 위한 정책과제
    반도체, 핵심광물자원, 이차전지 등은 현재 글로벌 사회에서 주력 제조업이라고 할 수 있다. 그러나 최근 COVID-19으로 인한 디지털 사회의 도래가 빨라지면서 디지털 기술의 상용화에 주목하고 있다. 디지털 기술은 기존의 제조업이 컴퓨터를 이용한 자동화 단계에서 생산성이 폭발적으로 증가한 것보다 더 큰 파급효과를 가져올 수 있다. 이 중심에 인공지능과 양자컴퓨팅 기술이 있으며, 향후 제조업을고도화할 것으로 보인다.
    이 분야에서의 기술 수준은 미국과 중국이 우리보다 훨씬 더 앞서 있으며, 우리의 대응이 다소뒤늦은 면이 있다. 그러나 아직 성숙한 기술이 아니며 실제 활용되는 분야도 제한적으로 우리의대응 여부가 미래의 산업경쟁력을 좌우할 것으로 보인다.
    이에 대한 가장 필요하며 우선하여 정책지원이 필요한 것은 인력양성과 그를 통한 기술개발이라 할 수 있다. 전 세계가 모두 우수인재를 확보하기 위하여 교육프로그램의 고도화 및 인재 유치 정책을 수립하고 있다. 이에 차별적이고 효율적인 인재 양성 및 기술개발 방안을 마련해야 한다. 둘째, 인공지능과 양자컴퓨팅 분야를 육성하기 위해서 관련 산업 수요시장을 만드는 것이다. 정부가 공공자금을 통하여 인력을 양성하고 기술을 개발하는 것은 한계가 있으며, 적절한 시장수요 창출을 통하여 사업화 및 산업화를 유도해야 한다. 그러기 위해서 정부가 초기 시장수요의창출을 효율적으로 만들어 줄 필요가 있다.

    결론 및 정책적 시사점
    반도체와 핵심광물자원, 이차전지 그리고 미래산업까지 근본적인 산업경쟁력 제고를 위하여 정부가 어떠한 정책기조를 가져야 하는지를 살펴보았다. 그러한 분야별 정책은 산업 전반의 정책기조와 조화를 이루어야 한다. 이를 위하여 산업정책의 우선순위와 중요도를 고려해야 한다. 지금 글로벌 사회는 공급망 안정화라는 긴급현안이 있지만 디지털 전환과 그린 전환이라는 중장기 이슈도 있다. 산업정책 수립에 있어서 긴급한 것에 단기적으로 대응해야 하는 것도 있지만, 중요한 이슈에 대해 지속해서대응해야 한다. 공급망 안정화 같은 긴급현안은 정치적인 영향을 상대적으로 많이 받지만, 디지털 전환은 기술개발 경쟁이 더욱 중요할 수 있다는 점을 고려하여야 한다.
    또한, 우리나라의 높은 대외개방도를 고려하여 가치사슬 및 공급사슬을 고려한 적절한 산업생태계를 조성하고 유지하며 고도화해야 한다. 우리나라를 기반으로 하는 글로벌 기업은 해외로 생산시설뿐만 아니라 연구개발 기능까지 다각화하고 있어 한반도 내에는 오히려 공동화 현상이 일어날 수있다는 점에서 중요한 노드에 있는 기업의 유치경쟁을 위한 정책제시가 필요하다.
    이는 대외 교역의 고도화 문제로도 연결된다. 중국을 주요 생산거점으로 글로벌 시장에 공급하던이전의 교역구조는 중국의 성장으로 더 이상 유효하지 않다. 따라서 새로운 형태의 경제블록화에 주목하고 블록별 중요한 글로벌 사우스 국가와의 전략적 협력 네트워크를 구축하는 일이 필요하다.
    지금까지 제시된 산업정책이 효과적이기 위해서 무엇보다도 산업정책에 대한 신뢰가 필요하다. 정부가 제시하는 정책이 합리적이고, 예측가능한 경우 신뢰하게 된다. 우리나라는 최근 정권의 변화에 따른 정책변화의 수준이 에너지 및 탄소배출저감 관련 정책 그리고 대외정책 측면에서 합리성과 예측가능성을 훼손하였다. 단기적으로 긴급한 현안에 대하여 최선의 방안을 마련하느라 변화가 가능한 전략을 세울 수는 있지만 중장기적으로 정책기조가 흔들리는 것은 지양해야할 일이다. 우리나라의 사회적 자원을 집중하여 육성하는 산업정책에서 반드시 고려해야 할 사항이다.

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