다면적 사회문제 해결을 위한 예산제도 개선방안: 우선순위 예산제도를 중심으로

류철

연구보고서

다면적 사회문제 해결을 위한 예산제도 개선방안: 우선순위 예산제도를 중심으로 Priority Budgeting to Address Complex High-Level Policy Objectives

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보고서명
다면적 사회문제 해결을 위한 예산제도 개선방안: 우선순위 예산제도를 중심으로
보고서명(영문)
Priority Budgeting to Address Complex High-Level Policy Objectives

책임자 류철
소속기관KDI국제정책대학원
내부연구참여자
외부연구참여자
발행기관 경제·인문사회연구회
ISBN979-11-5567-661-5
출판년도2023
페이지226
보고서유형 협동연구보고서
연구유형 정책
표준분류 종합일반 > 종합일반
자료유형연구보고서
공공누리유형 4유형 (출처표시+상업적이용금지+변경금지)
주제어복합다면적 사회문제, 결과지향적 예산제도, 성과주의 예산제도, 우선순위 예산제도, 범부처적 해결 노력, 재정혁신 거버넌스, 중앙예산당국의 역할, 녹색예산, 웰빙예산, 평등예산 complex societal issues, outcome-oriented budgeting system, performance-based budgeting system, priority budgeting, cross-cutting (departmental) efforts, fiscal reform governance (framework), roles of the central budgeting authority, green budgeting, well-being budgeting, equality budgeting.

이 연구는 정부 예산의 정책 우선순위 결정과 자원 배분을 연구하며, 이에 관련된 결과지향적 예산체계와 관련된 도구에 관해 논의한다. 성과주의 예산제도의 한계로 정책 우선순위 결정과 조율의 한계를 검토하며, 결과 중심의 우선순위 예산체계를 탐구하고 발전 방향을 모색한다. 이러한 체계는 기후 변화, 사회적 불평등 감소, 지속 가능한 발전 목표 등의 정책 목표와의 조화를 이루는 것을 목표로 하며, 다양한 주요 정책 과제를 다차원적으로 접근하고 이해관계자의 참여를 통해 해결하려는 경향을 따른다. 성과주의 예산제도의 문제점으로는 산출물 중심 접근과 부처 간 칸막이, 정책 일관성 및 우선순위 결정의 어려움 등이 있으며, 이에 우선순위 예산제도가 문제 해결에 효과적일 수 있다.
복합다면적(complex) 사회문제는 간단(simple)하거나 복잡(complicated)한 문제와 달리 복잡성이 높다. 이러한 문제는 여러 원인과 주체들의 상호작용으로 구성되어 있어 전통적인 접근법만으로는 해결하기 어렵다. 문제의 복잡성, 상호 연결성 때문에 다른 문제들과 연관성이 높고, 주체들 사이에 다양한 이해나 목표가 있을 수 있다. 복합다면적 사회문제는 국가마다 공통적으로 존재하며, 경제 불균형, 교육, 환경, 웰빙, 노령화 등의 문제가 포함된다. 이를 해결하기 위해서는 다양한 부처의 협력과 우선순위 예산제도의 도입이 중요하다. 이를 통해 자원 활용의 효율성과 정책의 일관성을 높일 수 있다. 한국 또한 다양한 복합다면적 사회문제를 겪고 있다. 고령화와 저출산, 청년실업, 부동산 문제, 평등, 행복, 교육 등의 문제가 복합다면적인 사회문제들이다. 이러한 문제들의 해결을 위하여 범부처적인 협력과 전략적 우선순위 예산제도의 활용이 필요하다.
OECD는 공공 부채 증가와 인구 고령화로 인한 문제를 인식하며, 경제적 복지와 포용적 성장을 위해 효과적인 예산 편성의 중요성을 강조한다. 또한 OECD 국가들은 중기 지출 프레임워크와 다양한 전략을 통해 재정 건전성을 추구하며, 예산 프로세스의 투명성과 효율성을 향상시키는 노력을 기울이고 있다. 우선순위 예산제도를 통해 공공 자원을 효율적으로 운용하고 정치적 중요성을 강조하여 성과를 달성하며, 중앙예산당국(CBA)의 리더십을 중심으로 예산 거버넌스를 강화하고 있다. 이를 위해 IT 시스템과 데이터의 중요성이 부각되며, 자원 부족과 정책대상 설정의 어려움 등의 과제를 해결하기 위해 지속적인 노력이 필요하다.
각 국가의 우선순위 예산제도 활용사례를 보자면, 프랑스의 녹색예산은 환경 고려 사항을 예산 과정에 통합하여 지속가능한 개발을 촉진하는 개념이다. OECD와의 협력을 통해 녹색예산을 발전시키고, 녹색태깅 방법론을 활용하여 예산안 분석을 진행하고 "Yellow Book"이라는 예산안 부속 서류를 의회에 제출한다. 녹색채권을 발행하여 환경에 유리한 사업에 자금을 투자하며 녹색예산을 지원한다.
녹색예산은 환경 목표를 달성하기 위해 예산 과정을 조정하여 환경적 영향을 고려하며 지속가능한 성장 기반을 마련하는 개념으로, 통합적 평가, 일관된 정책, 투명성 강화 등이 중요한 요소로 포함된다.
두 번째로 뉴질랜드 웰빙 예산은 경제 중심의 예산편성을 넘어 사회적, 환경적 측면을 고려하여 삶의 질을 향상시키기 위한 개념이다. 뉴질랜드를 시작으로 캐나다, 호주, 아일랜드 등에서 도입되어 발전하고 있으며, 기존의 경제 중심 예산편성의 한계를 극복하고 부처 간 협력을 통한 효율적인 예산 편성과 평가를 강조한다. 뉴질랜드의 웰빙 예산은 생활수준 측정체계를 기반으로 하여 정책 우선순위를 부처 간 협력을 통해 결정하고, 웰빙 개선효과를 고려하여 사업을 구성하며 예산을 배분한다. 이러한 접근 방식은 다양한 지표를 활용하여 현재와 미래 세대의 정책 수요를 고려하며 중장기 결과를 도출하는데 초점을 두고 있다. 웰빙 예산은 부처별 협력과 웰빙지표를 중심으로 예산을 관리하며, 예산 편성 이후에도 정책 영향분석과 사업성과분석을 통해 우선순위와 배분을 조정한다. 이를 통해 정책 개선과 국민 협조를 촉진하며, 지속적인 노력을 통해 웰빙 개선을 지원한다.
마지막으로 아일랜드의 평등예산 시스템은 다양한 격차를 해소하고 정부 의사결정에 평등을 통합하기 위한 제도이다. 이 시스템은 소득 격차, 성별 격차, 지역 격차 등을 고려하여 예산 편성 및 정책 결정을 진행하며, 다양한 평등 차원에서 예산의 영향을 분석하고 정부의 정책 우선순위를 지원한다. 아일랜드의 평등예산 시범사업은 2017년에 시작되었으며, 다양한 평등 목표를 설정하고 해당 목표를 예산 프로그램에 반영하여 사회경제적 불평등 해소와 빈곤 감소를 포함한 다양한 목표를 추구하고 있습니다. 아일랜드의 평등예산 시스템은 다양한 기관과의 협력을 통해 운영된다. 전문가 자문단은 정부 부처, 기관, 전문가, 시민사회 단체 등이 평등예산 시스템의 발전과 지원을 위해 협력하며, 각 부처는 자체 정책과 평등 목표를 평등예산에 연결하고 협력한다. 그러나 평등에 대한 목표 설정의 어려움과 데이터 수집의 어려움 등으로 인해 제약이 있을 수 있으며, 이를 극복하기 위해 OECD는 정부 차원의 평등 목표 개발과 시민 및 정책 담당자 간의 소통 강화, 데이터 개발과 보호, 법적 기반 강화 등을 제안하고 있다. 아일랜드의 평등예산 시스템은 다양한 평등 차원을 고려한 효과적인 정부 정책 결정과 예산 편성을 지원하는 중요한 제도 역할을 하고 있다.
우선순위 예산제도 도입을 위한 거버넌스 구조는 다음과 같다. 전통적 예산 프로세스는 정부 정책에 따라 각 부처가 사업을 기획하고 예산을 제안한다. 반면, 우선순위 예산제도는 생활수준 측정체계 결과를 바탕으로 부처 간 협력하여 정책 우선순위를 결정한다. 생활수준 측정체계는 다양한 지표로 사회 생활수준을 파악하고, 이를 통해 정책 우선순위를 정립한다. 그 결과, 각 부처는 해당 우선순위를 기반으로 사업을 기획하고 예산을 받는다. 이 과정에서 범부처 간 협업이 증진되며 투명성과 책임성이 높아진다. 예산 결과와 정책 목표 달성 여부가 분석되어 차년도 예산에 반영한다. 제도의 핵심은 경제, 재정 지표 및 사회 환경적 지표를 이용해 정책을 기획, 평가하고 재원이 배분되며, 이를 통해 개인과 사회의 생활수준을 향상시키는 것이다. 중앙예산기구와 관련 기관의 역할이 크게 중요하며, 제도적 기반 강화, 정보의 체계적 관리 및 협력을 통한 예산제도 성공 도입이 주요 과제다.
우선순위 예산제도의 도입과 정착을 위해서는 다음과 같은 정책적인 준비와 노력이 필요하다. 첫째, 상위 레벨에서의 의사결정을 강화하고 재원을 전략적으로 배분하는 새로운 예산 시스템을 구축할 필요가 있다. 둘째, 결과 지향적 성과관리 체계와 생활수준의 객관적 측정체계를 확립하여 사회의 핵심 문제를 효과적으로 다루기 위한 거버넌스 체계와 정책토론 플랫폼을 마련해야 한다. 셋째, 복합적인 사회문제 해결을 위한 우선순위 예산제도 도입과 중앙예산기구의 역할 강화, 그리고 예산 관련 도구와 IT 시스템 개발에 대한 투자를 확대하여 예산제도의 효율성을 극대화할 수 있다.

This study examines the decision-making process of policy priorities and resource allocation in government budgets, and discusses tools associated with outcome-oriented budget systems. It evaluates the limitations of performance-based budgeting in terms of policy priority determination and coordination, and explores the concept of a outcome-oriented priority budget system along with potential avenues for its advancement. This framework aims to achieve harmony with policy objectives such as addressing climate change, reducing social inequality, and promoting sustainable development. It follows a trend of approaching various key policy challenges from multidimensional perspectives and resolving them through stakeholder engagement. The shortcomings of performance-based budgeting include an output-oriented approach, interdepartmental barriers, and challenges in maintaining policy consistency and prioritization. Consequently, the priority budget system is considered effective in addressing these issues.
Complex societal issues exhibit a higher level of complexity than simple or merely complicated problems, rooted in the interactions of multiple causes and entities. These issues are commonly found across nations and encompass economic imbalances, education, environment, well-being, and aging. South Korea also grapples with challenges related to an aging population, low birth rates, youth unemployment, real estate, equality, well-being, and education. To effectively address these issues, cross-departmental collaboration and strategic priority budgeting are essential.
The OECD recognizes the importance of effective budget allocation for economic well-being and inclusive growth. It acknowledges issues stemming from public debt escalation and aging populations. OECD member states are pursuing fiscal soundness through medium-term expenditure frameworks and various strategies, aiming to enhance transparency and efficiency in budget processes. Through priority budget systems, they efficiently utilize public resources, emphasize political significance, and achieve outcomes. Leadership from the Central Budget Authority (CBA) strengthens budget governance, while the significance of IT systems and data is highlighted. Challenges including resource scarcity and difficulty in policy targeting require continuous efforts to be addressed.
Examining case studies of priority budget systems in various countries, France's green budget integrates environmental considerations into budget processes to promote sustainable development. Collaboration with the OECD has enhanced green budgeting, employing methods such as green tagging for budget analysis and submitting a supplementary document called the "Yellow Book" to parliament. Green bonds are issued to invest in environmentally beneficial projects, supporting the green budget. This concept adjusts the budget process to achieve environmental goals, emphasizing integrated evaluation, consistent policies, and transparency.
Furthermore, the well-being budget, initiated by New Zealand and adopted by Canada, Australia, Ireland, and others, transcends economically centered budgeting to improve quality of life through considering social and environmental aspects. Overcoming limitations of economy-focused budgeting, it underscores efficient budgeting and evaluation through interdepartmental collaboration. New Zealand's well-being budget is based on a standard of living measurement framework, determining policy priorities through interdepartmental cooperation and structuring projects while considering well-being improvements. This approach focuses on deriving medium- to long-term results by utilizing various indicators to address present and future generations' policy demands. The well-being budget manages budgets through interdepartmental cooperation and well-being indicators, adjusting priorities and allocations through post-budget policy impact and project performance analysis. This encourages policy improvement, citizen participation, and sustained efforts for well-being enhancement.
Lastly, Ireland's equality budget system aims to address various disparities and integrate equality into government decision-making. Considering income, gender, and regional disparities, this system conducts budget allocation and policy decision-making, analyzing budget impacts across diverse equality dimensions and supporting government policy priorities. Ireland's equality budget pilot project started in 2017, setting various equality objectives and incorporating them into budget programs to pursue diverse goals including reducing socioeconomic inequality and poverty. The operation of Ireland's equality budget system involves collaboration with various institutions. Expert advisory groups cooperate for the development and support of the equality budget system, while each department connects their policies and equal ity objectives to the equality budget and collaborates. However, challenges in setting equality objectives and collecting data can limit this process. To overcome this, the OECD proposes developing government-level equality goals, enhancing communication between citizens and policy makers, developing and protecting data, and reinforcing legal foundations. Ireland's equality budget system plays a significant role in supporting effective government policy decision-making and budget allocation considering various equality dimensions.
The governance structure for the introduction of the priority budget system focuses on policy priority determination through inter-departmental collaboration. This system is based on a standard of living measurement system, allowing each department to plan projects and have the budget allocated transparently and responsibly. The core of the system is policy evaluation using various indicators and improving the standard of living in society. For the successful introduction and establishment of the budget system, strengthening decision-making at higher levels, establishing a results-oriented performance management system, enhancing the role of the central budget agency, and expanding investment in IT systems are essential.

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