연구보고서
보고서명행정환경 변화에 대응하기 위한 주민등록법 개정 방향 연구
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국문초록
- 주민등록법은 1962년 시행된 이래 40여 차례의 개정을 거쳤다. 그 동안 이루어진 주민등록법 개정 요인으로는 첫째, 주민통제, 둘째, 국가안보, 셋째, 국민 불편 해소, 넷째, 디지털기술의 발전, 다섯째, 개인정보 보호권 강화 등을 들 수 있다.
주민등록법 시행 초기인 1960~1970년대에는 주민통제 및 국가안보 차원에서의 법 개정이 이루어졌고, 1980년대에는 국민 불편 해소 차원에서 법 개정이 이루어졌으며, 1990년대 이후에는 디지털기술의 발전과 개인정보 보호권 강화 차원에서 법 개정이 이루어진 것을 확인할 수 있다.
그동안 주민등록법을 둘러싼 다양한 행정변화가 있었다. 주된 요인으로는 디지털기술의 발전, 개인정보 보호권 강화, 정보공개권 확대, 보이스피싱, 디지털성범죄와 같은 새로운 유형의 범죄의 급증, 1인 가구의 급증, 귀화·이민자 2세·외국인 등 이주배경인구의 증가 등을 들 수 있다.
제2장에서는 “디지털 행정환경 변화 분석 및 주민등록법의 대응”에 대해 살펴보았다, 디지털 행정환경 변화를 첫째, 디지털기술의 발전에 따른 행정환경의 변화, 둘째, 개인정보보호권 강화에 따른 행정환경 변화, 셋째, 정보공개권 확대에 따른 행정환경 변화, 넷째, 행정주소지’와 ‘생활주소지’의 도입필요에 따른 행정환경 변화, 다섯째, 보이스피싱, 디지털성범죄와 같은 새로운 유형의 범죄의 급증에 따른 변화, 여섯째, 1인 가구의 급증에 따른 행정환경 변화, 일곱째, 귀화·이민자 2세·외국인 등 이주배경인구의 증가에 따른 행정환경 변화 등으로 대별하여 고찰하였다.
첫째, 디지털기술의 발전에 따른 행정환경의 변화는 정부-민간의 협력 강화 요인을 중심으로 하는 협력형 정부, 국민 요구 수용을 위한 행정 서비스 강화 요인을 중심으로 하는 지능형 정부, 소통·참여·신뢰를 중심으로 하는 투명한 정부의 등장과 밀접한 연관성을 가지고 있다. 이와 같은 정부의 등장은 디지털기술의 발전을 전제로 하고 있다. 디지털기술의 발전에 따른 행정환경 변화에 대응하기 위하여 주민등록법은 그동안 주민등록전산정보센터의 설치(제28조), 주민등록증 모바일 확인서비스(제25조제2항, 제3항, 제4항) 등을 도입하였고, 모바일 주민등록증 도입을 적극적으로 검토할 필요가 있다는 주장이 제기되고 있다. 다만, 모바일 주민등록증 도입에 대해서는 찬반양론이 있어 신중한 검토가 필요하다.
둘째, 정보통신기술의 혁명과 정보화사회의 진전에 따라 개인정보보호의 필요성이 강조되었으며 이에 대응하기 위한 개인정보보호법제(일반법인 개인정보보호법과 개별법)의 변화가 적극 모색되고 있다. 주민등록법상 개인정보 보호권의 강화는 전자적 방식이나 디지털의 방식으로 주민
등록증을 통한 개인정보 확인절차에 대한 절차나 요건 등에 관한 개선안이 마련될 필요가 있다. 주민등록법상 전자행정의 도입에 따라 개인정보 보호의 강화 필요성이 더욱 커지게 되었다. 개정된 주민등록법에는 주민등록증의 확인주체로서 사회단체와 기업체 등을 망라하여 규정하고 있어 개인정보 보호 차원에서 각별한 주의가 필요하다. 현행 주민등록법에는 모바일 주민등록증에 관한 법적 근거만 마련하고 있을 뿐, 이와 관련된 데이터의 처리나 전달 등에 관한 규정을 전혀 정비하고 있지 않은 문제점이 있다. 그리고 주민등록법에는 전자장치에 의한 주민등록증의 발급에 대해서만 규정하고 있으며 그 신분확인절차에 따른 개인정보보호의 문제를 상세히 규정하고 있지 않다. 전자저장장치에 의한 주민등록증의 신분확인을 할 수 있는 경우를 주민등록법 제25조제1항에서 규정하고 있지만, 모바일에 의한 주민등록증의 신분확인을 하는 경우에 대해서는 절차규정을 더욱더 보완할 필요가 있다. 특히 데이터의 처리나 개인정보의 신분확인을 하는 경우에 대해서는 절차규정을 더욱더 보완할 필요가 있다.
셋째, 제도적으로 정보공개가 확대되고 이를 위한 시스템도 다양화 및 활성화되어 있는 상황에서는 헌법상 알권리에 근거한 정보공개청구권과 개인정보보호 간 조화가 필요하다. 행정환경도 데이터를 활용한 적극적 측면과 프라이버시 보호의 소극적 측면을 적절하게 안배하여 안정적인 행정 운영을 도모할 필요가 있다. 현행 정보공개법은 주민등록번호를 비공개대상으로 명시하고 있고(제9조), 청구인의 주민등록번호 제출의무는 본인임을 확인하고 공개 여부를 결정할 필요가 있는 정보를 청구하는 경우로 한정하고 있는데(제10조), 그 외의 주민등록법상 정보와의 관련성을 대상으로 제도개선의 필요성을 검토할 필요가 있다.
넷째, ‘행정주소지’와 ‘생활주소지’의 도입필요에 따른 행정환경 변화는 다음과 같다. 주민등록법 제16조 거주지의 이동에 따른 등록 및 제23조에서의 공법관계상 주소지의 인정은 행정절차 및 행정서비스의 제공에 있어서 규제적 기능과 정책적 지원 기능 모두를 포함한다고 볼 수 있다. ‘행정주소지’와 ‘생활주소지’의 도입은 첫째, 도시거주생활 선호 및 자녀교육문제로 인한 세대분리 및 행정상 주소지와 생활거주지의 분리문제가 있다. 둘째, 기업 및 공공단체의 유연근로제 도입과 도시인구의 농·어 산업 종사자 확대에 대한 대응 효과가 있다. 셋째, 지방의 인구소멸위기 대응 및 지방경제 활성화 방안으로 의미가 있다.
주민등록법상 ‘행정주소지’와 ‘생활주소지’의 개념을 도입함으로써 행정절차 및 행정서비스 제공에 있어서 규제적 기능과 정책적 지원기능이 오히려 실효성 및 효율성을 가질 수 있다. 지방의
소멸위기 상황에서 주 경제활동 및 생활영역 소재지에 대한 ‘생활주소지’의 도입은 다양한 정책적 지원과 행정서비스의 제공을 가능하게 하여 지방균형발전을 위한 단초를 형성할 수 있다.
다섯째, 보이스피싱, 디지털성범죄와 같은 새로운 유형의 범죄의 급증에 따른 변화는 다음과 같다. 지금 국회에는 보이스피싱, 텔레그램 N번방 사건과 같이 새로운 유형의 디지털 성범죄가 급증하고 주민등록번호를 활용한 2, 3차 범죄가 늘어나면서 신속하게 주민등록번호를 변경해 피해자들을 보호하기 위한 주민등록법 개정안(김철민의원 대표발의)이 발의돼 있다. 주민등록번호변경위원회는 주민등록번호의 변경을 신청하는 사람이 유출된 주민등록번호로 인하여 생명ㆍ신체에 위해를 입었거나 위해의 발생이 긴박하다고 인정하는 경우에는 주민등록번호의 변경 청구를 받은 날부터 45일 이내에 주민등록번호 변경에 대한 심사ㆍ의결을 완료하도록 하되, 30일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있도록 하려는 것이다(안 제7조의5제4항 신설 등). 현행법은 주민등록번호의 변경 청구를 받은 날부터 90일 이내에 주민등록번호 변경에 대한 심사ㆍ의결을 완료하도록 하고 있다.
여섯째, 1인 가구의 급증에 따른 행정환경 변화는 다음과 같다. 국회에는 세대 분리에 대한 명확한 기준을 규정하는 주민등록법 개정안(양기대 의원 대표발의)이 발의돼 있다. 이 개정안은 가족구성형태의 다양화, 1인 가구의 증가 등으로 인한 사회변화를 반영한 것으로 ‘대통령령으로 정하는 사유’에 한해 동일한 거주지에 2개 이상의 세대별 주민등록표를 작성할 수 있도록 했다.
일곱째, 귀화·이민자 2세·외국인 등 이주배경인구의 증가에 따른 행정환경 변화는 다음과 같다. 외국인의 귀화가 증가하고 있다는 점에서 국제화시대에 부합하도록 주민등록증의 기재사항을 추가할 필요가 있다. 참고로 독일 신분증명서법 제5조제2항에는 성(남편성과 출생당시의 성)과 이름, 박사학위 소재 여부, 출생일시와 출생장소, 여권사진, 서명, 신장, 안구색, 주소(독일에 주소가 없는 경우 미상이라고 기재), 국적, 일련번호 등을 기재하도록 규정하고 있다.
제3장에서는 “행정환경 변화에 따른 주민등록법 개선방향 검토”를 하였다. 즉, 주민등록번호, 주민등록 신고, 주민등록증 등 주민등록법의 주요 내용에 관한 법적 검토를 하였다.
제1절에서는 주민등록번호 규정의 개선방향을 개인식별번호체계의 개편과 주민등록번호에 의존하는 본인확인제도 개편 등 두 가지로 살펴보았다.
제2절에서는 주민등록 신고 규정의 개선방향을 네 가지로 살펴보았다. 첫째, 주민등록법의
주민등록 신고를 신고제도의 본연의 특성에 적합하게 개선할 필요가 있다. 둘째, 신고의무자에 관한 주민등록법 제11조, 제12조의 규정에는 불명확한 점이 없지 않으므로 개선이 필요하다. 셋째, 주민등록법 제14조제1항은 “이 법에 따른 신고사항과 「가족관계의 등록 등에 관한 법률」에 따른 신고사항이 같으면 「가족관계의 등록 등에 관한 법률」에 따른 신고를 이 법에 따른 신고로 본다”라고 개선할 필요가 있다. 넷째, 그 밖에 주민등록법 제18조는 전입신고의 방식에 대하여 구술이나 서면만으로 하도록 규정하고 있다. 전자정부와 디지털행정의 부상으로 이에 대해 전자적 방식에 의한 신고절차를 마련할 필요가 있다.
제3절에서는 주민등록증 규정의 개선방향을 네 가지로 살펴보았다. 첫째, 먼저 주민등록법 제24조제2항의 지문(指紋)에 관한 규정을 삭제하는 것을 검토할 필요가 있다. 둘째, 주민등록법 제24조제4항도 주민등록증을 발급하지 아니한 17세 이상의 재외국민 또는 해외체류자가 3개월 이상 거주할 목적으로 입국하는 때에 주민등록증의 발급을 신청하도록 개정하는 것이 바람직하다. 다만, 이 경우 신분증명이 필요한 사람에게 임시적인 주민등록증을 발급해 주는 방안도 고려할 수 있다. 셋째, 주민등록증의 확인은 개인정보의 보호와 밀접한 관련을 가진다. 따라서 주민등록증의 확인을 할 수 있는 경우를 명확히 규정할 필요가 있다. 넷째, 주민등록법 제26조에는 사법경찰관리가 범인을 체포하는 등 그 직무를 수행할 때에 신분확인, 즉 주민등록증을 제시할 수 있는 권한을 가진다는 점을 명확히 규정하고 있다. “범인을 체포하는 등”에 제한되어 있어, 구체적으로 어떠한 경우에 주민등록증의 제시를 요구할 수 있는지를 보다 자세히 규정할 필요가 있다. 다섯째, 주민등록법 시행령 제40조제3항의 규정 중에서 법률 차원에서 규정해야 할 사항은 주민등록법에서 직접 규율하는 것이 바람직하다. 또한 주민등록법 시행령 제40조제3항제1호에 규정된 “주민등록증의 기재사항 중 주소 외의 사항이 변경된 경우”는 주민등록법 제27조제1항제2호와 중복될 수 있다. 이 부분은 다소 포괄적이므로 이를 삭제할 수도 있다. 하지만 주민등록법 제27조제1항제2호를 “성명, 생년월일 또는 성별의 변경 등 주민등록증의 기재사항 중 중요한 사항이 변경된 경우” 정도로 개정하는 것이 바람직하다.
제4장에서는 “현행 주민등록법의 체계 개편에 따른 주민등록법 개정안”에 대해 고찰하였다. 현행 주민등록법은 부칙을 제외한 본칙의 조문 수는 58개에 이른다. 따라서 일반적 원칙에 따라 주민등록법의 조문을 규정의 성질이나 내용 별로 구분하여 장을 편성할 필요가 있다.
먼저 제1장에 총칙을 두고, 총칙에는 현행 제1조의 목적규정 외에 정의규정, 국가 및 지방자치단체의 책무, 국민의 책무, 다른 법령과의 관계에 관한 조문을 신설하여 규정할 필요가 있다.
제2장은 장의 제목을 ‘주민등록’으로 하고, 이 법의 핵심이 되는 행정청의 주민등록에 관한 조문을 규정하는데 장의 명칭을 주민등록으로 하고 현행 제6조의 대상자, 제7조의 주민등록표 등의 작성, 제7조의2의 주민등록번호의 부여, 제7조의3의 주민등록번호의 정정, 제7조의4의 주민등록번호의 변경, 제7조의5의 주민등록번호변경위원회, 제8조의 등록의 신고주의 원칙, 제9조의 정리에 관한 조문을 둔다. 또한 현행 제22조에서 규정하고 있는 주민등록표의 재작성에 관한 조문도 제2장에 규정한다.
제3장은 장의 제목을 ‘주민 신고’로 하고, 주민이 신고해야 할 각종 신고에 관한 사항을 규정하여 현행 제10조의 신고사항, 제10조의2의 재외국민의 신고, 제10조의3의 해외체류에 관한 신고, 제11조의 신고의무자, 제12조의 합숙하는 곳에서의 신고의무자, 제13조의 정정신고에 관한 사항, 제16조의 거주지 이동, 제16조의2의 전입신고 사실의 통보, 제17조의 다른 법령에 따른 신고와의 관계, 제18조의 신고의 방법 등, 제19조의 국외이주신고 등에 관한 사항을 규정한다.
제4장은 장의 제목을 ‘행정청의 사실조사 등’으로 하고, 이 장에는 주민등록과 가족관계 등록 등 다른 법령의 신고와의 관계 등을 규정하여 현행 제14조의 가족관계등록신고 등에 따른 주민등록의 정리, 제15조의 주민등록과 가족관계등록과의 관련, 제15조의2의 가족관계등록 전산정보의 제공 요청, 제19조의2의 출입국자료 등 자료의 제공 요청, 제20조의 사실조사와 직권조치, 제20조의2의 거주불명자에 대한 사실조사와 직권조치, 제20조의3의 사실조사와 직권조치 관련 자료의 제공, 제21조의 이의신청 등에 관한 사항을 규정한다.
제5장은 장의 제목을 ‘주민등록증의 발급 등’으로 하고, 이 장에는 주민등록표의 재작성, 주민등록증의 발급, 확인 등에 관한 사항을 규정하여 현행 제23조의 주민등록자의 지위 등, 제24조의 주민등록증의 발급 등, 제25조의 주민등록증 등의 확인, 제26조의 주민등록증의 제시요구, 제27조의 주민등록증의 재발급, 제27조의2의 중증장애인에 대한 주민등록증의 발급 및 재발급, 제28조의 주민등록전산정보센터의 설치 등에 관한 사항을 규정한다.
제6장은 장의 제목을 ‘주민등록 등초본의 열람과 교부 등’으로 하고, 이 장에는 주민등록 등초본 교부와 열람, 전산정보자료, 민원신청, 공무원에 대한 보험 등을 규정하는바 현행 제29조의 열람 또는 등ㆍ초본의 교부, 제29조의2의 전입세대확인서의 열람 또는 교부, 제30조의 주민등록전
산정보자료의 이용 등, 제31조의 주민등록표 보유기관 등의 의무, 제32조의 전산자료를 이용ㆍ활용하는 자에 대한 지도ㆍ감독, 제34조의 주민등록 관련 민원신청 등의 전자문서 처리, 제35조의 주민등록사항의 진위확인, 제36조의 보험ㆍ공제 등에의 가입에 관한 규정을 둔다.
제7장은 장의 제목을 ‘보칙’으로 하고, 이 장에는 이 법의 보충적인 사항을 규정하는바, 현행 제2조의 사무의 관장, 제3조의 감독 등, 제4조의 수수료와 과태료 등의 귀속, 제5조의 경비의 부담에 관한 사항, 제36조의3의 위원 비밀유지의무, 제36조의4의 위원의 벌칙 적용에서 공무원 의제에 관한 규정을 둔다.
마지막으로 제8장에는 ‘벌칙과 과태료에 관한 사항’을 규정하여 현행 제37조의 벌칙, 제38조의 벌칙, 제39조의 양벌규정, 제40조의 과태료 규정을 둔다.