1. 연구 배경 및 목적
■ 연구의 필요성
○ 전 세계적인 탄소중립 추진으로 인해 화석에너지의 역할이 축소되고 있으며 그 속도도 빨라지고 있음
- 에너지산업은 대규모의 투자가 필요하고 투자비 회수에도 상당한 시간이 걸리기 때문에 탄소중립 이행으로 인한 화석에너지산업의 축소는 필연적으로 여러 사회적 갈등을 유발
- 세계 주요국들은 탄소중립 체제로의 전환에 따른 화석에너지산업의 부정적 사회경제적 영향을 최소화하기 위해 정의로운 전환(just transition)을 모색
- 정의로운 전환의 필요성은 국제협상이나 국제 포럼에서 활발히 논의되고 있으며, 각국의 그린딜 및 탄소중립 선언이 뒤따르면서 국가적 차원에서의 추진 방안 마련
○ 우리나라도 2050 탄소중립 달성을 위해 발전부문의 탈탄소화 및 중장기적으로 석탄 등 화석에너지 의존도 축소가 요구되므로 이러한 과정에서 해당 산업, 근로자, 지역사회에 정의로운 전환이 이루어질 수 있도록 대비가 필요
- 주요 선도국의 석탄화력발전 부문에서의 정의로운 전환 추진 체계를 파악하여 국내에서 향후 석탄화력발전을 축소하는 데 참고할 수 있는 정책적 시사점 도출

2. 주요 연구내용
■ 세계 석탄 시장 및 주요국의 탈석탄 동향
○ 2022년 주요 화석에너지 가격은 2019년 말부터 지속된 코로나19와 2022년 초에 발발한 러시아-우크라이나 전쟁의 영향으로 최고가 갱신
- 유럽 천연가스 가격(NBP, National Balancing Point)은 $75/MMBtu 가까이 치솟았고, 아시아 LNG 현물가격도 $60/MMBtu 중반까지 상승
- 유럽의 가스공급 불안과 높은 천연가스 가격으로 대체 에너지원인 석탄의 수요는 증가하였으나 주요 석탄 수출국의 생산 차질, 유럽의 러시아산 석탄 수입 금지 등으로 석탄 가격은 유례없이 폭등
● 2022년 6월 기준 호주산 연료탄(thermal coal) 가격은 $400/t, 원료탄(coking coal) 가격은 $600/t을 넘는 수준까지 상승
- 2022년 11월 기준, 유럽의 천연가스 재고 수준이 95% 정도로 높고 온화한 기온이 예상됨에 따라 주요 에너지가격의 급격한 상승세는 주춤한 상황
○ 러시아-우크라이나 전쟁이 장기화 조짐을 보임에 따라 에너지 안보의 중요성이 높아지고 있는 가운데 전 세계 석탄 수요는 단기적으로 증가할 것으로 예상
- 2022년 전 세계 석탄 수요는 전년 대비 0.7% 증가하여 약 80억 톤 수준으로 예상되며 증가 추세는 2020년대 중반까지 이어질 것으로 전망
● 특히, 러시아산 PNG 공급이 불확실한 상황에서 유럽의 석탄 수요는 당분간 높을 것으로 예상
- 독일, 프랑스, 네덜란드, 스페인, 이탈리아, 그리스, 체코, 헝가리, 오스트리아 등 유럽 국가는 천연가스 소비를 줄이고 폐쇄 예정이던 석탄발전소를 재가동하거나 규제를 완화할 계획
○ 전 세계 석탄 교역 흐름은 구조적 변화가 있을 것으로 예상
- 국제 제재와 유럽의 금수조치로 2022년 러시아의 석탄 수출은 가장 많이 감소할 것으로 전망
- 현재 러시아는 중국, 인도 등 일부 국가에 할인된 가격으로 석탄을 판매하고 있는 상황
- 향후 전쟁이 종결되더라도 에너지 안보 위기를 경험한 유럽은 러시아에 대한 에너지 의존에서 탈피하고자 노력하여 예전과 같은 상황으로 돌아가지는 않을 것으로 예상
○ 유럽의 높은 수입 수요, 중국의 자급률 증가, 러시아의 수출 감소, 경기 침체에 대한 우려 등으로 전 세계 석탄 시장 수급은 단기적으로 타이트해질 것으로 전망
○ 그러나 장기적으로 석탄 수요는 기후변화 대응 정책의 추진 강도나 효과 등에 따라 현재 수준 대비 2030년까지 20%, 2050년까지 70% 이상 감소할 것으로 예상되며, 특히 발전부문에서의 석탄 수요 감소가 가장 두드러질 것으로 보임.
- 전 세계 석탄화력발전 설비용량은 중국을 제외하고는 감소 추세
- 석탄에 대한 금융지원도 국가적 차원에서 제한되고 있어 석탄 프로젝트 추진 여건은 매우 열악해질 것으로 예상
- 탈석탄 정책은 기후변화 대응 정책을 적극적으로 추진하고 석탄화력발전소의 가동연수가 오래된 유럽을 중심으로 추진 중
- 전 세계 석탄화력발전 설비용량의 70% 이상을 차지하고 있는 아시아 국가의 경우 가동연수가 짧으므로 강력한 탈석탄 추진으로 경제적 수명 이전에 폐쇄되면 투자비를 회수하지 못할 가능성이 높아질 우려
○ 미국, 캐나다, 영국, 독일은 석탄발전량 감소세를 보이는 대표적인 국가이지만 그 배경은 국가별로 상이
- 미국은 셰일혁명을 계기로 저가(低價)의 천연가스 이용을 확대할 수 있는 환경이 조성됨에 따라 석탄화력발전의 경제성 하락
- 캐나다와 영국은 전력시장 제도를 활용하여 석탄화력발전의 경제성 하락 유도
- 독일은 사회적 대화 거버넌스를 구축하여 탈석탄 추진

■ 주요국 석탄화력발전 부문 정의로운 전환 정책
○ 정의로운 전환은 1990년대 초 미국의 석유화학원자력 노동조합에서 독성화학물질에 노출된 근로자에게 최저임금과 교육 혜택을 제공하여 근로자들이 환경오염산업을 떠나 재취업할 수 있도록 지원을 요구하면서 논의 시작
○ 국제 포럼에서의 정의로운 전환 논의는 노동 분야에서 시작된 후 기후에너지 분야 국제 포럼에서도 논의 확대
- 2009년부터 2014년까지 진행된 유엔환경계획-국제노동기구-국제노동조합총연맹-국제사용자기구 간의 협력 이니셔티브인 ‘녹색일자리 이니셔티브’는 회원국/기관의 저탄소 및 녹색경제로의 정의로운 전환 지원을 목표로 시작
- 2015년 국제노동기구는 정의로운 전환을 이행하기 위한 가이드라인 및 정의로운 전환 원칙을 발표하였고, 2018년 국제노동조합총연맹은 기업을 위한 정의로운 전환 가이드를 발표
- 2015년 파리협정 전문에 기후변화 대응에 있어서 근로자의 정의로운 전환과 양질의 일자리 창출이 필수적이라는 내용을 포함
- 2018년 COP24에서 ‘연대와 정의로운 전환에 관한 실레지아(Silesia) 선언’ 2021년 COP26에서 정의로운 전환에 대한 선언 채택
○ 독일은 2018년 ‘성장·구조 변화・고용위원회(탈석탄위원회)’를 설립해 에너지 정책 방향을 보고서로 제출하게 하고, 보고서의 주요 내용을 ｢연방기후보호법｣, ｢탈석탄법｣, ｢석탄지역구조강화법｣으로 법제화
- 2038년까지 발전 부문의 100% 탈석탄화 목표 설정
- 무연탄 화력발전소는 2027년까지 경매를 통해 폐쇄하고, 2027년 이후에는 강제로 폐쇄하고 갈탄 화력발전소는 연방정부와 발전사업자 간 계약을 통해 단계적으로 폐쇄
- 기존 석탄화력발전소를 천연가스 또는 재생에너지원을 사용하는 열병합발전소로 전환 시 보너스 지급
- 근로자에게 실업으로 인한 소득 감소 또는 조기 퇴직에 따른 연금 감소에 대한 보상금 지급
- 탈석탄 과정에서 직·간접적인 영향을 받는 지역에 구조적 변화 지원을 위한 기금 마련
○ 영국은 2013년에 도입된 전력시장개혁(EMR) 정책에 힘입어 석탄발전 비중을 10년 전인 2012년 40%에서 2021년 2% 수준까지 낮춤
- 특히 탄소가격 하한제를 도입하여 탄소 배출이 많은 석탄발전소의 경제성을 악화시켜 석탄발전 감축에 크게 기여한 것으로 평가
- 영국의 석탄산업은 1980~1990년대 이미 쇠퇴하기 시작했고, 석탄발전설비는 노후화되었으며, 전력시장은 1990년대에 민영화 및 경쟁체제 도입
- 이러한 배경 하에 영국은 시장제도에 기반한 석탄발전소 퇴출을 유도하였기 때문에 미국, 캐나다, 독일 등의 국가와는 달리 탈석탄 정책을 추진하면서 정의로운 전환 정책에 대한 구체적인 논의는 하지 않은 것으로 파악
○ 미국은 국내 석탄 생산 감소 및 경제성 하락으로 석탄화력발전이 감소하면서 2015년 오바마 행정부에서 석탄 지역사회의 경제 개발 및 근로자 지원에 초점을 둔 연방정부 차원의 ‘파워 이니셔티브’ 시작
- 상무부 경제개발청, 노동부 직업훈련청, 중소기업청, 애팔래치아 지역위원회가 중심이 되어 지원 기금 조성
- 기금은 애팔래치아 지역위원회를 통해 애팔래치아 지역에 중점적으로 지원되었고, 지원 분야는 크게 인력개발, 지역경제·역량 개발, 근로자 건강 지원으로 구분
- 트럼프 행정부에서 파워 이니셔티브는 일부만 작동
○ 미국 워싱턴주에서 TransAlta가 운영하는 센트레일리아 석탄화력발전소는 워싱턴주의 온실가스 배출 감축 기준에 따라 2011년에 폐쇄 기한 결정
- TransAlta가 보유한 두 개의 보일러 중 하나는 2020년, 나머지를 2025년까지 폐쇄하기로 주 정부와 합의했으며, 이는 근로자의 40% 정도가 은퇴하는 시점을 고려한 결정
- 또한 TransAlta는 지역 내 온실가스 감축 사업에 재정적으로 지원한다는 것에 합의하고, ‘센트레일리아 석탄전환기금’ 마련
- 지원 분야는 센트레일리아 및 주변 지역 내 에너지효율 사업, 근로자 교육 및 지역사회 경제개발 사업, 청정에너지환경 기술 사업으로 구분
○ 캐나다는 석탄화력발전 탄소배출 감축 규정과 탄소오염가격제를 통해 석탄화력발전의 경제성 하락을 유도해왔으며, 2018년 정의로운 전환 추진의 일환으로 ‘캐나다 석탄화력 노동자와 지역사회를 위한 정의로운 전환 태스크포스’ 구성
- 태스크포스는 석탄화력발전 폐쇄로 영향받는 지역의 석탄화력 근로자와 지역사회 리더들을 방문한 후, 2018년에 열 가지 정책 권고 제시
- 연방정부는 ‘캐나다 석탄전환 이니셔티브’와 ‘캐나다 석탄전환 이니셔티브-인프라 펀드’로 조성된 기금을 석탄 지역사회 지원을 위해 배정
- 지원 분야는 고용 지원과 지역경제개발 지원으로 구분
○ 2015년 캐나다 앨버타주의 기후목표(발전믹스에서 2030년까지 천연가스 70%, 재생에너지 30%)가 발표된 후 정의로운 전환 전략 구상을 위해 앨버타 ‘석탄전환연합’과 ‘석탄지역사회 자문패널’ 발족
- 자문패널은 석탄화력발전 폐쇄의 잠재적 영향을 조사해 앨버타 주 정부에 권고사항 제시
- 주정부는 석탄 생산지역 경제 다변화를 위한 ‘석탄지역사회 전환기금’과 실직 근로자 지원을 위한 ‘석탄인력 전환 프로그램’ 기금 마련
○ 주요국의 정의로운 전환 정책을 거버넌스 중심으로 비교분석한 결과는 다음과 같음
- 정의로운 전환 거버넌스는 일반적으로 정의로운 전환 위원회 구성, 입법화, 기금 조성의 형태로 구성
- 독일과 캐나다는 정의로운 전환 위원회를 구성해 직접적인 이해관계자 와 공동으로 지역사회 조사를 진행하고, 그 결과에 따라 전환 추진 체계를 마련
- 두 나라 위원회 모두 탈석탄 관련 근로자, 발전소, 지역경제 등에 대한 지원정책을 제시하였으나 독일만 위원회의 권고안을 입법화
- 독일의 사례가 주목받는 이유는 「탈석탄법」과 「석탄지역 구조강화법」의 주요 항목에 대한 예산 편성과집행이 법적으로 의무화되어 탈석탄 과정에서 외부의 영향을 덜 받으며 일관된 방식으로 진행될 것으로 예상되기 때문
- 미국은 기금 조성 및 집행 중심으로 정의로운 전환 추진
- 모든 사례에서 정의로운 전환 지원을 위한 전용 기금 마련
○ 주요국의 정의로운 전환 정책을 지원 분야 중심으로 비교분석한 결과는 다음과 같음.
- 근로자 전환 지원 정책 중 근로자 재훈련이 가장 일반적으로 사용되는 정책 수단이었으며, 교육 기관 설립, 교육 프로그램 운영, 교육비 지원 등의 정책 수단이 사용
- 연방정부나 지방정부의 정책적 목표에 따라 석탄화력발전소 조기 폐쇄가 결정된 경우(독일, 캐나다 앨버타주)에는 근로자 개인에 대한 실직 및 조기 은퇴 보상금 지급
- 석탄화력발전의 경제성 하락으로 석탄화력발전의 점진적 폐쇄가 진행되고 있는 경우(미국, 캐나다)에는 근로자 개인에 대한 보상이 아닌 근로자 재취업을 위한 직업훈련에 중점을 두고 지원
- 발전소 전환 지원은 ①천연가스 혹은 재생에너지원 열병합발전소로 전환 시 보조금을 지급하거나, ②발전소 조기 폐쇄에 대한 보상금을 지급하는 방식으로 이행
- 연방정부나 지방정부의 정책적 목표에 따라 석탄화력발전소 조기 폐쇄가 결정된 경우(독일, 캐나다 앨버타주)에만 민간 발전사업자에게 보상금 지급
- 지역경제 전환 지원은 모든 정의로운 전환 사례에 포함되어 있었으며, 정부 주도의 기금일 경우 경제 다변화, 지역사회 개발, 기업 육성 등 모든 측면에서 지원 이행

■ 국내 석탄화력발전 부문의 정의로운 전환 추진 현황
○ 2021년 말 기준 국내 총 발전설비 용량은 134,020MW이며, 총 발전량은 576,809GWh임
- 연료원별 설비용량은, LNG가 41,201MW(30.7%)로 가장 높았으며, 다음으로는 석탄 37,338MW(27.9%) 무연탄과 유연탄 발전설비 총합이며, 집단에너지 설비 1,509MW도 포함된 수치임. 따라서 석탄화력발전소의 용량은 35,828MW임.
, 신재생 24,855MW(18.5%), 원자력 23,250MW(17.3%) 순임
- 발전량 기준으로는 여전히 석탄이 국내 제1위 발전원임. 석탄의 발전량 비중은 2010년 이후 꾸준히 40% 안팎을 유지하다가 2017년 43%까지 상승하였으나, 정부의 탈석탄 정책에 따라 2020년과 2021년 각각 35.6%, 34.3%로 급감함
○ 2022년 기준, 국내 석탄화력발전기는 58기가 가동 중이며, 3기가 건설 중임. 가동 중인 발전기는 충남이 29기로 가장 많고, 그 뒤로 경남 14기, 강원 7기, 인천 6기, 전남 2기임
○ 2022년 6월 현재, 발전공기업을 제외한 협력사와 자회사의 고용인원은 10,216명이며, 이중 석탄화력발전소에서 일하는 비정규직은 8,204명으로 추정됨.
- 협력사 중 한전KPS와 경상정비 1차 하청업체의 비정규직 인력은 모두 재배치되어 석탄화력발전소 폐쇄로 인한 고용 변화가 전혀 없었음
- 그러나 2차 하청 및 KPS 하청업체의 경우 재배치된 인력보다 계약해지된 인력이 더 많았으며, 특히 KPS 하청업체의 경우 전체 인력의 약 12%에 해당하는 38명이 계약해지됨
○ 지난 정부에서 본격화된 탈석탄 기조는 현 정부에서도 지속될 전망
- 제10차 전력수급기본계획 총괄분과위 실무안에 제시된 2030년 석탄발전량은 2021년 10월 발표된 NDC 상향안의 석탄발전량보다 더 축소
○ 석탄화력발전의 폐쇄는 지역사회와 근로자에게 부정적인 영향을 미침
- 발전소 주변지역 지원금과 지역자원 시설세 등 석탄화력발전 폐쇄에 따른 지역 지원금과 세수입은 연간 600억 원에 달함
- 근로자의 경우, 발전공기업의 정규직보다는 자회사나 2차 하청 협력사 비정규직들이 직접적인 영향을 더 받게 될 가능성이 높음
○ 석탄화력발전의 폐쇄·감축을 정의로운 전환으로 유도하기 위해서는, 이로 인해 피해를 보는 이해관계자 집단, 구체적으로는 지역사회(지자체)와 근로자에 대한 지원이 뒷받침되어야 함
- 정부도 이들에 대한 지원의 중요성을 인식하고 『산업구조 변화에 대응한 공정한 노동전환 지원방안』(2021.7)과 『석탄발전 폐지·감축을 위한 정책 방향』(2021.12) 등을 통해서 석탄발전 부문의 정의로운 전환을 위한 지역 및 일자리 지원 정책방안을 제시한 바 있음
○ 문제는 효과적인 정책 추진을 위한 근거법과 거버넌스의 부재임
- 현재까지는 석탄발전 폐쇄를 권고 또는 강제하거나, 이로 인한 피해를 보상할 수 있는 법적 근거가 없음
- 또한 중앙정부부터 근로자, 지역시민단체에 이르기까지 모든 이해관계자를 아우를 수 있는 거버넌스 구축도 아직은 부족한 상황임
- 따라서 관련법의 제·개정을 통해서 석탄화력발전소의 폐쇄·감축 유도, 비용 보전, 지역 및 일자리 지원 등의 법적 근거를 마련하고, 이를 체계적으로 이행·관리·감독할 수 있는 거버넌스를 구축하는 것이 시급한 과제임
○ 지원 대상과 규모에 대해서는 석탄화력발전 폐쇄와 비슷한 폐광 지역에 대한 개발 지원 사례가 좋은 참고가 될 수 있음

■ 국내 석탄화력발전 부문의 정의로운 전환 정책 수요 분석
[분석방법]
○ 설문조사를 통해 국내 석탄화력발전 부문의 정의로운 전환을 위한 이해관계자의 의견 및 정책 수요를 분석
- 일반국민 2,000여 명을 대상으로 설문조사를 실시하여 최대한 다양한 이해관계자의 의견을 수렴함

[주요 분석 결과]
○ 대부분의 이해관계자가 기후변화가 심각한 문제라는 점에는 동의하나 시급하고 심각한 문제로 인식하고 있지 않고, 적극적으로 대응하지 못하고 있음
- 일반 국민들은 기후변화보다 사회·경제적 양극화와 저출산·고령화를 더 심각한 문제로 인식하고 있으며, 지자체들도 중앙정부가 먼저 나서서 해결해야 할 문제로 인식하는 경향이 높았음
- 또한 정부의 탈석탄 정책이 충분하지 않다는 의견이 많았으나, 탈석탄 정책에 대한 인지율은 높지 않은 것으로 나타남
○ 정부의 석탄화력발전 폐쇄·감축 정책으로 인해 가장 큰 피해를 받게 될 대상으로 석탄화력발전소 근로자를 꼽았으며, 이러한 특정 집단의 피해를 최소화하고 지원하는 ‘정의로운 전환’ 정책 추진의 필요성에 적극적으로 공감
○ 지역사회 지원 방안으로는 지역 에너지 신산업 육성 지원과 지역 내 양질의 일자리 창출을, 일자리 지원 방안으로는 신산업 일자리 창출과 고용 유지 및 직업훈련 지원 등을 가장 필요한 정책이라고 응답함
- 이는 앞서 제시된 정부의 정의로운 전환 지원 정책 방안과도 일치하는 것으로, 정부의 지원 정책이 이해관계자의 요구를 제대로 반영하고 있음을 확인할 수 있음
○ 정의로운 전환 정책 추진을 위해 가장 중요한 사항으로는, 정확한 피해 규모 산출과 정부 계획 등의 투명한 정보 공유가 36.9%로 가장 높음
- 다음으로는 정책 수립 과정에서 이해관계자의 참여 및 사회적 대화가 필요하며(28.5%), 피해자에 대한 보상 및 지원을 위한 재원 마련(13.9%)이 필요하다는 의견이 많았음
- 이 역시 앞서 언급된 법·제도 마련, 사회적 대화기구로서의 거버넌스 구축 등의 정책 과제와 일치함
○ 결론적으로, 현재 정부가 수립·추진 중인 석탄화력발전 폐쇄·감축 및 정의로운 전환 지원 정책의 방향성은 대부분 이해관계자의 수요를 충족하고 있음을 설문조사를 통해서 확인함
- 따라서 법적 근거 마련, 거버넌스 구축, 재원 마련 등과 같은 선결 과제를 얼마나 실효성 있게 이행할 것인지가 국내 석탄화력발전 부문의 정의로운 전환의 핵심 사항이라 할 수 있음

3. 결론
○ 해외 사례와 비교하여 한국의 석탄화력발전 감축 과정은 다음과 같은 특수성 이 있음
- 첫째, 석탄산업의 구조조정이 마무리되어 석탄화력발전의 국내 석탄산업에 대한 의존도가 높지 않으며 전환의 대상은 석탄화력발전소 소재 지역, 근로자, 사업자로 한정
- 둘째, 해외 사례와 달리 국내 석탄화력발전소는 대부분 발전공기업이 소유·운영하고 있어, 석탄화력발전 감축 과정과 관련된 주요 이해당사자의 범위가 넓지 않아 정부 주도로 이들 간 합의를 보다 원활하게 도출할 수 있는 여건을 갖추고 있음
- 셋째, 국내에서 석탄화력발전 감축은 정부의 정책적 의지로 추진되고 있다는 점에서 독일과 비슷하나, 법적 강제성을 가진 폐쇄는 아니라는 점에서 독일과 차이를 보임. 또한 북미 지역과 같이 석탄화력발전의 경제성 하락이 동반되는 상황도 아님
○ 국내의 특수성을 고려하였을 때 해외 사례 분석에서 얻을 수 있는 석탄화력발전 부문의 정의로운 전환을 위한 시사점은 다음과 같음
- 첫째, 석탄화력발전 폐쇄에 대한 장기적인 로드맵을 구축하고 사회적인 합의가 이루어질 필요
- 둘째, 석탄화력발전 부문의 정의로운 전환 전 과정을 총괄하는 컨트롤타워 및 실무그룹을 구축할 필요
- 셋째, 근로자에 대한 지원은 실직을 보상하는 직접적인 금전 지원만이 아니라 근로인력의 전문성 확대, 신산업 역량 개발, 고용 전환 지원 등 지역 내 전반적인 근로인력의 역량을 강화하는 포괄적인 방안을 병행할 필요
- 넷째, 정부 정책으로 인해 석탄발전소가 조기 폐쇄되거나 타 발전원으로 전환되는 경우 발전소에 대한 금전적인 보상 논의가 불가피하므로 이를 위한 자금조달 방안을 마련할 필요
- 다섯째, 지역경제 활성화는 정의로운 전환의 핵심이라 할 수 있을 정도로 기본적인 지원 분야이므로 모든 석탄화력발전 폐쇄 지역에서 추진될 필요
- 마지막으로 석탄화력발전 부문의 정의로운 전환 과정에서 지역경제 영향, 일자리 영향, 미회수 자본 규모 등 이해관계자별 영향 정도와 피해 규모를 정확하게 파악하고 갈등과 비용을 최소화할 수 있도록 보상 범위와 규모, 책임 등의 법제화 고려
○ 전반적인 석탄화력발전 폐쇄와 이에 따른 정의로운 전환은 국제사회의 탄소중립 정책 이행 및 중국과 인도 등의 이행 속도를 보면서 논의하여야 함
- 탄소중립 달성을 위한 석탄화력발전 폐쇄는 에너지안보 측면을 함께 고려하여야 하며, 탄소중립과 에너지안보를 동시에 추진하기 위한 대책을 마련하여야 함