연구보고서
보고서명
시스템 중심 혁신정책 평가체계 구축과 활용방안
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국문초록
- 1. 서론
□ 연구배경과 필요성
○ 혁신환경이 급변하고 혁신성과 창출에 작용하는 혁신시스템의 복잡성이 높아져 시스템 실패 보완을 위한 정부정책 역시 복잡성이 커짐
- 혁신과정의 복잡성 확대 대응뿐만 아니라 다양한 국가사회문제 해결을 위한 혁신시스템의 역량 제고와 혁신시스템의 질적 수준 제고가 필요함
- 복잡한 혁신시스템 실패 및 부족한 부분에 대한 정부의 역할이 필요, 과거에 비해 더욱 전략적이고 스마트한 정책적 접근이 필요함
○ 유럽 국가를 중심으로 복잡한 혁신시스템과 국가사회문제들을 다루는데 필요한 포괄적인 정책정보의 창출을 목표로 시스템 평가 확대
- 혁신정책 평가 및 혁신시스템을 분석 진단하여 혁신정책 입안자에게 포괄적이고 증거에 기반한 정책의사결정 제공을 위한 평가 접근이 확대됨
- 혁신시스템 개념이 혁신정책의 설계 시 중요하게 고려되고 있으나 혁신정책 및 평가에 있어 시스템적 접근의 미흡함을 인식하고 개선 중임
- 시스템 중심 혁신정책평가의 필요성 강조 및 시스템 접근에 의한 혁신정책평가체계 적용을 확대 중임
○ 우리나라 혁신정책 조정체계의 발전 미흡과 조정을 위한 적합한 정책정보의 부족
- 연구개발사업 평가가 지속적으로 강화되었으나 혁신시스템 및 연구개발시스템의 시스템적 진단과 분석 정보 제공에는 한계가 있음
- 개별 사업단위 평가정보는 평가정보의 범위가 좁아 상위 정책조정 및 전략에 필요한 체계적이고 종합적인 정보를 제공하지 못함
- 개별 사업 평가정보에 의존한 정책조정 기능은 사업의 중복투자 개선 중심의 자원투입(input)의 효율성 제고 차원에 머물러 정부 정책의 효과성과 시스템 발전 효과 창출로 이어지지 못함
○ 혁신정책의 복잡성에 대응해 혁신정책 입안자에게 포괄적이고 지식기반의 정책결정 정보 제공의 중요성 확대
- 복잡한 문제해결을 위한 관련 정책들의 종합조정체계의 효과적인 운영을 위한 적합한 정책정보 확보가 필요함
- 적합한 정책정보의 부족으로 중복 등 단순 기준에 의한 조정이 이루어지고 있어 정책조정체계의 역할과 효과의 한계 타파가 필요함
- 상위 정책조정을 위한 기존 정책평가 및 평가제도의 개선이 필요함
□ 연구 목적
○ 복잡한 혁신정책 수립 및 조정의 효과성 제고를 위해 혁신시스템의 복잡성에 대응한 시스템 중심 혁신정책평가체계 구축 및 정책조정에 활용하기 위한 기본 방안 제시
- 포괄적인 혁신정책 및 전략 수립, 정책조정의 효과성 제고에 필요한 정책정보창출을 위해 시스템 중심 혁신정책 평가체계 구축방안을 제시함
□ 연구 접근 방법
○ 개념 적용의 문제
- 혁신정책 수립과 추진을 위한 기본 개념에는 혁신시스템 개념과 논리가 적용됨(Ediquist 2005; Kuhlman et al. 2010)
- 혁신시스템을 총괄하는 포괄적이고 체계적인 정책평가 정보와 지식이 필요함
- 대부분의 혁신정책평가는 여전히 개별사업이나 프로그램 수준에 머물고 있음
○ 정책조정체계 운영 문제
- 혁신의 복잡성 증가에 따라 포괄적인 정책조정체계에 대한 수요가 확대되고 있으나 그 역할이 미비함
- 현재는 개별 사업단위 중심의 정책조정에 그치고 있어 상위 정책조정체계의 운영이 미흡함
- 개별 사업단위 평가 정보창출로 인해 상위 정책조정을 지원할 정보창출 및 제공이 미흡함
[그림 요약-1] 사업단위 평가와 예산조정 중심의 정책조정체계
○ 시스템 중심 혁신정책 평가체계 접근 방향
- 개별사업단위 평가 정보창출로 상위 정책조정 지원정보 창출 및 제공이 미흡함
- 복잡한 혁신시스템의 실패를 염두에 두고, 스마트한 정책개입을 위한 포괄적이고 체계적인 지식정보 창출 및 제공이 필요함
[그림 요약-2] 시스템 중심 혁신정책 평가체계 접근 방향
○ 연구 분석방법
- 시스템 평가체계 구축에서 고려해야 할 주요 특성과 요소를 고려함
- 이론적 검토 결과와 실제 적용 가능성을 고려해 포괄적인 범위의 시스템 평가를 고려하고 시스템 관점에서 접근함
[그림 요약-3] 연구 분석방법
2. 시스템 평가의 이론적 기반
○ 혁신시스템 이론의 변화
- 국가혁신시스템(NIS) 접근 외에 지역혁신시스템(RIS), 산업분야별 혁신시스템(SIS) 등 다양한 혁신시스템 이론이 개발되어 적용 중임
- 혁신시스템의 관점은 초기 연구개발 중심에서 혁신의 다양성, 복잡성, 역동성을 강조하는 방향으로 변화 중임
- 이러한 변화를 반영한 총체적 혁신정책(Holistis Innovation Policy)이 강조됨(Borras & Ediquist, 2019)
○ 혁신시스템 이론의 적용 한계
- 혁신시스템 이론의 구조는 핵심요소들의 상호작용을 중심으로 형성되어 있으나 너무 포괄적이므로 시스템 분석과 진단을 위한 구체적인 프레임으로 적용하는 데 한계가 있음
- 본 연구는 일반시스템이론, 상황이론, 신제도이론 등을 적용해 시스템적 특성을 반영함
○ 시스템 평가에 대한 다양한 견해들
- Arnold(2004) : 혁신과 지식의 생산방식이 시스템적으로 이루어진다는 점을 적용한 시스템적 관점을 강조함
- Jakob Edler(2008) : 개별적인 정책적 조치들에 대한 단순 효과평가보다는 총체적인 접근이 필요하다는 총체적 평가 수요 관점을 강조함
- Borras & Laatsit(2018) : 시스템 성과와 혁신정책에 대한 전반적이고 전략적인 검토가 필요하다는 정책 평가 확장 관점을 강조함
○ 시스템 평가 접근방법
- Borras & Laatsit(2018)은 정책수단 평가, 정책믹스에 대한 평가, 사회경제적 평가, 그리고 평가범위 결정을 위한 전략적 검토 등을 강조함
- Arnold(2004)는 프로그램 및 포트폴리오 평가, 중간 수준의 병목현상 분석 및 평가, 시스템의 건강상태에 대한 분석을 강조함
[그림 요약-4] 연구와 혁신에 대한 시스템 평가(Arnold, 2004)
○ 시스템 수준에 따른 평가방법의 차이
- 평가방법은 평가대상과 목적, 시스템 수준에 따라 달라져야 하므로 다양한 분석방법들 중에서 평가대상과 목적에 적합한 분석방법을 적용함
- 프로젝트 수준에서는 동료평가(peer review)가 중요하지만, 프로그램 수준 이상에서는 전문가 평가(expert review)가 중요함
3. 선진국의 시스템 평가 동향
○ EU에서는 시스템 중심 혁신정책평가가 확대 중(Borras & Laatsit, 2018)
- 통합평가(holistic) 그룹 : 정교한 시스템 평가 수행
‧ 오스트리아, 핀란드, 독일, 아일랜드, 네덜란드, 스웨덴 등
- 유연평가(flexible) 그룹 : 정교함이 다소 부족
‧ 벨기에, 덴마크, 에스토니아 프랑스 영국 등
- 기초평가(starter) 그룹 : 평가의 다양성 부족
‧ 체코, 헝가리, 포르투갈, 스페인 등
○ 미국은 성과관리에서 전략적 검토로 진화
- GPRA, PART, GPRAMA를 거쳐 전략적 검토(Strategic Review)를 통해 전략적 목표 평가, 환경변화요인, 위험 및 기회요인 등을 검토함
- 정책조정을 담당하는 과학기술정책국(OSTP)의 정책정보 지원을 위해 과학기술정책연구소(STIP)가 역할을 수행함
○ 일본은 과학기술 중심에서 혁신을 강화하는 방향으로 전환
- 종합과학기술‧이노베이션회의(CSTI)는 중요사항에 대한 정책조사 및 심의를 수행, 이를 지원하는 다양한 전문조사회 운영을 통해 전문적인 조사와 분석을 실시함
○ 선진국들은 혁신 중심의 통합적 접근 및 종합조정 기능을 강화
- 시스템 평가를 위해 혁신시스템에 대한 조사 분석 기능의 강화, 포괄적인 분석 접근을 추진함
- 상위 정책조정에 필요한 증거기반의 정책정보 확보를 위해 모니터링과 평가시스템을 강조함
4. 우리나라 종합조정체계 및 평가체계 현황 진단
□ 종합조정 및 정책평가의 주요 문제점
○ 상위 정책 수준의 조정 미비
- 연구개발사업을 중심으로 종합조정이 이루어지고 있으며, 예산배분과정에서 중복성 위주의 조정에 집중되고 있음
- 기본계획의 역할 부족, 중장기계획의 복잡다기성과 연계 미흡, 계획에 대한 사전조정 미비 등이 발생함
- 과학기술정책과 관련된 다양한 부처의 행정과 연계조정이 미흡함
- 국가과학기술심의회의 위원회 중심의 종합조정체계 운영의 실효성이 부족함
○ 정책평가 체계의 미성숙
- 예산배분 중심의 사업단위 평가체계 운영으로 상위 정책결정에 필요한 평가정보가 미창출됨
- 예산배분과 연계된 개별사업 단위의 평가에 치우쳐 있어 사업군 프로그램 및 정책에 대한 평가가 미흡함
- 심층평가(특정평가)제도의 미성숙 및 효과 미흡으로 포괄적 평가체계가 정착되지 못함
○ 심층평가 및 정책연구의 한계 노정
- 심층평가 사례 및 정책평가 접근에 의한 정책연구 사례들의 한계가 노정됨
- 문제에 대한 적확한 분석이 부족한 채 해결방안을 찾는 접근이 적용됨
- 심층평가 추진 목적의 명확성 및 결과 제시에 필요한 전문성이 부족함
- 정책문제의 해결을 위한 실제적 방안 제시보다 연구 수준의 결과 제시에 그치고 있음
□ 설문조사의 주요 결과
○ 설문조사 추진
- 혁신정책조정 및 평가체계에 대한 관련 전문가 대상 설문조사를 실시함
- 국과심 위원회 및 지원기관 전문가 대상으로 조사를 추진함
○ 전략 및 정책조정 부문(5점 척도)
- 범부처 수준의 상위전략 및 정책 조정(2.77점), 주요 정책 부문별 조정 수준(2.61점) 등 정책조정 수준이 낮게 평가됨
- 국과심 관련 위원회의 포괄성 수준(2.88점), 개별 중장기계획의 조정 수준(1.33점)도 낮게 평가됨
- 주요 원인은 컨트롤타워의 권한 부족과 운영체계의 문제로 제시됨
5. 시스템 평가체계 구축 및 적용방안
○ 시스템 평가 구축 목표
- 시스템 평가를 통한 상위 정책지원체계 구축을 목표로 설정함, 즉 상위 정책조정을 위한 시스템 평가 구축을 목표로 제시함
- 상위 전략 및 정책수준의 조정을 기반으로 예산배분조정이 이루어지는 종합조정체계의 발전을 목표로 설정함
[그림 요약-5] 시스템 평가를 통한 상위정책지원체계 구축
○ 시스템 평가정책 추진 기본 방향
- 시스템 관점 접근 강화
‧ 복잡한 혁신시스템의 세계에 대응한 시스템 관점과 접근이 필요함
‧ 시스템 구성 개별 요소뿐만 아니라 하위 시스템 및 전체시스템의 포괄적 종합성 고려가 필요함
- 혁신시스템에 대한 종합적, 포괄적 접근의 목적은 전략적 접근을 위한 기반으로 작용함
‧ 국가 상위 차원에서 국가적으로 중요한 분야 및 부문에 대한 정부의 전략적 역할을 강화함
- 정책문제의 명확화와 분석적 접근을 강화함
‧ 정책문제의 실질적 해결을 위해 구조적이고 본원적인 해결 접근을 추진함
‧ 대증적인 빠른 해결방안을 제시하던 관행에서 적확한 문제분석을 통한 실질적인 문제해결방식으로 전환함
○ 핵심 접근 요소
- 시스템 평가의 명시적 제도화 추진
‧ 명시적인 시스템 평가제도 구축 및 운영을 통해 상위 정책조정 기능의 개선을 추진함
‧ 주기적인 시스템 평가를 통한 평가결과 활용체계의 명시화가 필요함
‧ 연구개발성과법, 과학기술기본법, 국가재정법 등 관련 법률 개정이 필요함
- 시스템 평가 거버넌스 구축 및 환경 조성
‧ 시스템 평가의 충실한 수행을 위해 거버넌스 체계의 적합성 제고가 필요함
‧ 추진주체, 역할과 기능에 대한 명확화, 시스템 평가목적, 범위, 활용 등의 구체화가 필요함
- 지원체계의 구체화
‧ 전략 및 정책조정을 위한 정책정보 창출 지원체계의 역할이 중요함
‧ 높은 전문성을 보유한 전문가 중심의 지원조직이 필요함
‧ 증거 기반 평가를 위한 데이터 분석 지원체계 구축이 필요함
○ 시스템 평가체계 운영원칙 및 기준 설정
- 시스템 평가 주체의 명확화 : 누가 추진할 것인가에 대한 명확한 주체 설정
‧ 컨트롤타워에서 직접 추진 관리, 또는 전문조직에 위임하는 방식 등을 고려함
- 추진 방식의 결정
‧ 이슈 중심 추진, 혁신시스템 전반에 대한 평가 추진, 또는 결합 추진 등 추진 방식을 결정함
- 평가결과에 포함되어야 할 요소
‧ 평가결과 보고서에 담겨야 할 내용의 기본요소를 제시함
‧ 상위정책 전략 및 조정 기준 요소를 제시함
- 개선된 평가방법의 제시
‧ 비용 효율성 중심에서 효과성 중심으로 평가 방법을 전환함
‧ 개별 단위 평가에서 포괄적, 종합적 평가로 전환함
‧ 우열판단의 평가에서 진단 분석에 의한 질적, 정성적 평가로 전환함
- 결과 활용 방법 명시화
‧ 구체적인 적용 방침을 명확히 규정화하여 제시함
‧ 정책종합조정에 반영 및 혁신전략, 혁신시스템 개선 정책 등에 대한 조정에 활용함
○ 관련 정책의 연계조정 방안
(1) 종합조정 거버넌스 체계의 재구축
- 종합조정 주체의 역할과 기능 강화
‧ (1안) : 기존 체제 유지하면서 위원회 체계로 개편
‧ (2안) : 종합조정주체를 강화하는 체계로 조직 재구축
(2) 시스템 평가 지원체계 구축을 위한 관련 조직 기능 조정
- 정책조정 지원을 위한 시스템 평가 전문 분석체계의 구축
- 정책연구체계 개편
‧ 정책문제 중심의 시스템 평가 접근 체계를 자율연구체계와 결합 추진함
‧ 증거 기반 평가를 위한 데이터 분석 지원체계를 구축함
(3) 사업예산조정에서 정책조정으로 전환
- 정책의 효과성 및 예산의 효율성 동시 개선을 위한 상위 정책조정체계의 강화
- 시스템평가 및 정책평가에 의한 연구개발사업 구조 조정 및 개편
- 기존 예산제도의 개선 및 기능 조정(예타제도의 과도한 영향력 개선 필요)
(4) 혁신정책 평가체계 추진 방향 및 평가 인프라 개편
- 개벌사업 중심 평가에서 시스템 평가 중심으로 전환
‧ 개별적, 단일적 평가에서 복합적, 종합적 평가로 확대 전환함
- 평정 중심에서 분석 진단 중심의 평가체계로 전환
‧ 시스템의 적합성 수준, 시스템 건전성 등 정성적 진단을 추진함
- 증거 기반의 평가 인프라 구축
‧ 증거 기반의 정책 기반 확충을 위한 데이터 관리 분석 체계 및 정보 체계의 총체적 재정비가 필요함
○ 시스템 평가 구축 및 운영을 위한 종합추진체계
- 시스템 평가체계의 내실화를 위해 평가 지원체계를 구축 운영하고, 이를 토대로 종합조정체계를 구축 운영하는 소프트웨어 중심의 종합조정체계 구축이 필요함
[그림 요약-6] 시스템 평가 구축 및 운영을 위한 종합추진체계
6. 종합 제언
○ 혁신정책의 조정과 범위를 확대
- 실질적 문제해결과 혁신성과 창출을 위해 연구개발정책과 혁신정책 포괄화, 타 부처 정책 연계 등으로 확대
○ 종합조정 의사결정에 필요한 정책정보 창출을 위해 시스템 평가체계를 구축 운영
- 컨트롤타워 권한 강화 이전에 시스템 평가체계 구축이 중요함
○ 시스템 평가 지원체계의 전문성 확보와 기능 전환
- 종합적 평가 역량에는 많은 경험 축적과 전문적 분석 능력이 필요함
○ 시스템 평가 대상과 주제를 점차 확대
- 초기의 이슈 중심에서 혁신시스템 분석과 진단으로 확대 실시함
○ 종합조정 및 시스템 평가를 위한 거버넌스 개편 추진
- 연구개발과 혁신정책을 다루는 컨트롤타워 역할이 필요함
- 타 분야(경제, 사회) 관련 주체 및 전문가들과 소통 가능해야 함
○ 예산제도의 개선
- 개별사업 중심으로 치우친 예산 평가제도의 조정이 필요함
- 부처 자율예산제도 확대, 예산위임관리제도로의 전환이 필요함