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신도시 개발정책 개선방안 연구
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  • 1. 연구의 배경 및 목적
    1) 국내부동산시장의 위축과 기존정책의 한계
    IMF경제상황은 국내 부동산시장을 급격히 얼어붙게 만들었으며 이로 인한 주택시장에는 많은 변화를 가져왔는데, 얼어붙은 부동산시장에 활기를 불어넣기 위해 분양가 자율화, 외국인 토지소유개방, 주택저당채권 유동화제도의 도입 등이 검토되거나 이미 시행되고 있다. 그러나 과거 신도시정책으로서는 이러한 여건변화를 수용하기 힘든 한계점을 안고 있으며 신도시개발정책 개선을 위해서는 반드시 새로운 대책마련이 필요한 실정이다. 더구나 국내 자금시장의 위축은 주택공급에 막대한 차질을 빚어 2002년까지 주택보급율 100% 달성이라는 100대 국정과제의 차질이 예상되고 있다.
    2) 신도시건설의 필요성
    혹독한 국제경제질서로 인해 극도로 위축된 국내경제상황에도 불구하고 장기적인 안목에서 주택경기가 회복되면 공급부족으로 주택가격이 급상승할 가능성이 높을 것으로 예상됨에따라 신도시건설의 필요성은 절실하다 하겠다. 또한 주거환경의 쾌적화에 대한 요구증대와 도시주변의 산발적으로 이루어지는 난개발을 종합적이고 체계적으로 이끌기 위해서는 자족기능을 갖춘 계획적인 신도시개발사업을 추진할 필요가 있다.
    3) 연구의 목적 및 주요과제
    본 연구의 목적은 80년대말과 90년대초에 걸쳐 건설되었던 수도권 5개 신도시를 대상으로하여 신도시개발 집행단계별로 문제점을 분석·평가하고 향후 신도시개발에 있어 필요한 정책개선방안을 제시하는데 있다.
    이 연구에서는 향후의 주택수요에 부응할 수 있는 수도권지역의 주택 및 택지개발 수요와 여건변화에 따른 신도시개발 가능성을 진단하고, 필요시 규모의 경제성을 가진 생산적인 신도시개발사업을 수행하기 위하여, 수도권 5개 신도시개발사업을 대상으로하여 집행단계별로 계획수립단계, 용지취득단계, 택지개발단계, 용지공급 및 준공단계 등 4단계로 구분하여 분석·평가하고자 하였다. 그리고 계획적 신도시개발이 필요한 상황에 대비하여 기존 정책의 답습이 아닌 수요자 중심, 민간부문 위주, 개방적·경쟁적 신도시개발정책을 위한 대응과제별 정책개선방안과 법령정비 등에 의한 정책개선방안을 제시하였다.

    2. 수도권 신도시의 집행단계별 분석 및 평가
    1) 계획수립단계의 분석 및 평가
    신도시개발사업 추진시 시작단계에서부터 해당 지방자치단체의 참여기회를 확대하고, 사업추진과정상 참여가 배제되어 있는 주민참여를 확대함으로써 사업추진의 개방화？민주화를 유도할 필요가 있다. 또한, 공간구조계획이 사전에 수립되어 있지 않은 상태에서 비밀리에 입지, 규모, 외곽경계선 등이 결정됨으로 인하여 정책형성과정상 민주적 합의도출과정이 결여되는 경우가 빈번하였다.
    새로운 신도시는 기존 신도시와 다르게 직주근접의 개념으로 대규모 주거단지와 함께 생산기능을 동시에 수용함으로써 자족성을 확보하여 모도시와 독립적인 도시가 될 수 있는 기반을 갖추는 것이 필요하다. 도시지역밖의 신도시개발은 수도권 공간구조 개편방향과 연계되어야 하며 수도권의 과밀혼잡을 최소화하는 입지선정과 신도시 성격의 부여가 요청된다. 서울 중심부와 외곽의 주요 도시간을 연결하는 방사형 교통망의 용량을 확충하고 외곽을 관통하는 동？서방향의 강력한 선형축을 격자형으로 구축함으로써 개발축상의 외곽 도시들의 성장을 통해 인구와 산업을 분산시키는 전략이 필요할 것이다.
    2) 용지취득단계의 분석 및 평가
    새로운 신도시의 개발이 필요한 경우 수도권 신도시의 개발과정에서 나타난 여러가지 부작용을 방지할 수 있는 용지취득 및 보상, 이주 및 이전대책, 기반시설 및 편의시설의 설치시기 등을 종합적으로 분석하여 대처하여야 할 것이다. 토지소유자의 피해의식을 줄이기 위해서 생활보상중심의 보상제도가 확립되어야 하는데 단순한 등가교환적 차원의 보상을 초월한 수용이전의 생활을 회복시키는 형식의 보상이 필요하다고 본다.
    협의매수 및 보상과정이 장기화되어 사업집행에 차질이 일어나지 않도록 토지보상 협의기간을 단축하여야 할 것이며 예정지구로 지정되면 토지소유자가 빨리 협의를 끝내는 것이 유리하도록 하는 제도개선이 필요하다. 통화팽창 및 부동산시장의 과열억제를 위해 보상금의 50% 이상을 채권으로 보상하고 채권수령시 분양우선권을 부여하는 등 보상금이 부동산시장에 흘러들어가는 시기를 지연시켜 현금보상에 따른 부작용을 최소화하는 방안과 함께 보상비 지급형태를 다양화해야 할 것이다.
    3) 택지개발단계의 분석 및 평가
    신도시개발사업은 장기적인 개발계획을 수립하여 단계적으로 택지를 확보할 수 있도록 선매 등에 의한 방법으로 토지를 비축하는 방안을 강구해야 하며 용지매수방식에 있어서도 전면매수방식과 환지방식을 절충한 일부선매후 환지방식 또는 합동개발방식을 도입할 필요가 있다. 또한 대규모 신도시개발사업은 막대한 자금, 기술, 인력이 소요되고 계획적이고 일관성이 필요한 부분은 공공개발, 창의력과 수익성이 필요한 부분은 민간개발이 바람직하고 중소규모의 택지개발은 민간부문에서 개발하도록 유도하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.
    신도시의 주요기반시설 투자비용은 사업시행자의 개발이익에 전적으로 의존하게 되어 결과적으로 신도시 입주자들이 비용을 부담하게 되지만 이와같은 방식은 공공재원조달의 기본원칙에 비추어 볼 때 바람직하지 못한 것으로 평가할 수 있다. 그러므로 기반기설에 대한 사업시행자 부담원칙에 따라 신도시의 주요기반시설 투자비용을 시행자가 부담하여야 할 경우에는 규모의 경제 측면에서 개발이익으로 기반시설 설치비용을 충당할 수 있는 정도의 건설규모가 되어야 재원조달이 가능하게 된다. 따라서 사업시행자의 입장에서 간선시설 설치비용을 고려할 때, 신도시의 규모는 400～500만평 규모에 계획인구 20～25만명 수준은 되어야 경제성이 있을 것으로 추정된다.
    그리고 대규모 택지개발을 포함한 주택건설사업을 추진할 때에는 국제공항건설사업 및 경부고속전철사업 등 대규모 국책사업을 감안하여 철저한 자재 및 건설인력 수급계획과 단계별 사업계획을 수립하여야 할 것이다.
    4) 용지공급 및 준공단계의 분석 및 평가
    공급토지의 용도별, 공급대상자별로 공급가격을 차등적용시키는 방안을 확대해야 하며 실수요자의 지불능력과 선호도를 고려하여 공급대상자를 선정하고 용도별로 조성원가이하에서부터 경쟁입찰방식에 의해 공급가격을 다르게 적용함으로써 개발이익의 사유화를 차단토록 하여야 한다. 또한 일정소득수준이하의 저소득층에 대한 주택구매능력을 제고시킬 수 있는 방안이 필요하며 이를 위해 고소득계층의 주거용지와 상업용지의 공급과정에서 발생된 수익을 저소득층의 지원을 위한 비용의 일부로 충당하는 상호보조제의 도입이 필요하다.
    신도시의 베드타운화를 방지하기 위해서 현행 택지개발촉진법상 허용이 불가능한 도시형 공업용지를 허용토록하고 배분비율에 있어서도 지구면적의 30%내외로 조성할 수 있도록 유도하여야 할 것이다. 자족기능확보를 위해 특별히 우대조치를 할 필요가 있는 시설물, 즉 업무시설, 아파트형 공장, 전시시설, 교육연구시설, 공공청사, 도매 및 물류시설 등이 입지할 수 있는 기업특구제도의 도입이 필요하다 하겠다. 국내의 기존 도시사례와 영국의 밀턴케인즈, 프랑스의 세르지퐁뜨와즈, 일본의 다마 등 외국의 주요 신도시건설 사례를 통하여 살펴볼 때 자족기능을 갖추기 위해서는 20～30만명 이상의 배후지역 인구가 확보되어야 할 것으로 평가된다.
    또한 중저밀도 주택단지의 비율을 대폭적으로 높이고 주제공원, 박물관 등 다양한 계층과 문화형태를 고려한 문화공간의 계획적 조성과 녹지공간을 소규모 분산식으로 구성하여 전원도시적 성격을 극대화하는 기법도 검토해 볼 필요가 있다.

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