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보고서명

선거제도의 효율화 방안 연구 : 전자투표제 도입방안을 중심으로

 보고서명(영문)

A Study on the Efficiency of the Election System - Focused on Introduction of the Electronic Voting System -
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  • 1. 연구배경 및 필요성
    ○ 인터넷과 IT의 발전 효과는 우리의 일상생활뿐만 아니라 정치, 경제, 사회의 모든 분야에서 빠르게 광범위하게 나타나고 있음.
    ○ 현대의 대의제 민주주의는 국민의 주권을 대표에게 위임하는 절차적 합리성을 거치게 되는데, 위임의 일반적인 방법이 투표를 통한 선거임.
    ○ 최근 투표의 방법으로 논의되고 있는 것이 전자투표인데, 전자투표는 기존 종이투표가 지닌 여러 한계를 보완하는 대안임.
    ○ 종이투표는 비용과 시간의 과다 투입은 물론 투표율 저하, 투·개표 부정 및 오류 발생 등의 많은 문제점을 드러내고 있음
    ○ 이러한 문제를 해결하기 위한 대안의 하나로 전자투표가 제기되고 있으나, 전자투표 도입의 논쟁은 여전히 지속되고 있음.
    - 찬성론자들은 선거비용의 절약, 투표율 제고, 직접민주주의 강화 및 유권자에 대한 충분한 정보와 토론장의 제공 등을 들고 있음.
    - 반대론자들은 정보격차, 전자투표의 기술적 불완전성과 신뢰의 문제 그리고 비밀보장의 불완전성 등을 강조 함.
    ○ 따라서 우리나라의 선거제도 개선을 위한 대안모색의 일환으로 전자투표의 충분한 논의와 함께 성공적인 도입방안을 검토할 필요가 있음
    - 이를 통해 투표관리의 생산성 제고, 시민참여 증대를 통한 민주적 정책결정 메케니즘 형성의 성과를 촉진할 수 있을 것임
    2. 이론적 배경
    □ 전자투표의 의의와 특성
    ○ 전자투표는 전자를 활용한 투표방식을 의미한다고 할 수 있으나, 아직까지 그 개념이 명확하지 않음
    - 전자투표를 선거의 준비와 투표, 투표결과의 집계과정에서 전자적인 기술을 도입하여 선거를 진행하는 것으로 규정하기도 함
    - ·공직선거관리규칙·에서는 “전자투표는 선거과정의 전체나 투표 및 개표가 전자적 수단을 통해서 이루어지는 선거방식”을 의미함.
    - 또한 이 규칙 제136조의2 제1항에서 “전자투표 및 개표”는 전산조작에 의하여 투표(거소투표를 제외함)·개표를 실시하는 것을 말함.
    ○ 이를 종합해 보면, 전자투표는 투표에서 전자적 수단을 적용하는 것을 의미하되, 선거과정을 대상으로 투개표에 국한하지 않고, 선거의 전반을 포함하는 것으로 규정할 수 있음.
    ○ 전자투표의 특징은 전자적인 방법으로 투표 및 개표를 실시함으로써 방식에 따라 장소에 구애 받지 않고 투표가 가능함.
    - 전자투표의 장점은 투·개표 과정의 전산화를 통해 선거 비용의 절감, 투표율 상승, 젊은 층의 투표 참가 용이, 유권자의 의사를 정확한 반영이 가능함.
    - 반면, 전산시스템 장애 시 선거의 중단 및 혼란, 전산도입의 높은 비용, 투표결의 해킹 및 조작시비, 정보소외계층의 투표 참여의 곤란이라는 단점이 있음.
    □ 전자민주주의 의의와 등장배경
    ○ 전자민주주의는 인터넷을 통한 국민들의 정치참여의 증가뿐만 아니라 정해진 투표소에서 전자투표, 정해진 장소 이외의 장소에서의 인터넷 투표, 휴대폰을 이용한 투표 등 넓은 의미의 선거를 포함 함.
    - 정보로의 접근은 민주적 의사형성을 위한 전제조건으로, 전자적 매체를 통해 국민의 의사가 정책에 전달될 수 있는 모든 가능성을 포함 함
    ○ 전자민주주의는 단순히 정치적 결정과정에 전자기술을 사용하는 것이 아닌, 전자 기술을 통해 국민들의 적극적인 정치참여가 유도되어 정치적 기본권을 직접 실현할 수 있는 정치체제를 의미 함.
    ○ 전자민주주의의 본격적인 등장은 커뮤니케이션 기술의 발전에 기초한 기술적 배경과 시민운동의 성장에 의한 사회적 배경에 있음
    - 인터넷 보급과 사용자 급증은 정치적 도구로의 이용을 가능케 하였고, 네트워크는 시민단체와 가상공동체의 정치활동의 기반을 제공함.
    □ 전자민주주와 전자투표
    ○ 전자민주주의의 실천에 있어서 민주주의는 크게 두 가지로 대별 되며, 이를 고려할 수 있는 투표 방식 중 하나가 전자투표 방식 임.
    - 첫째, 사회 구성원의 자발성, 창조성과 그러한 개인들이 의사결정에 참여할 수 있는 공개 의사 소통체계가 가능하여야 함.
    - 둘째, 시민 개개인의 의사표시가 최대한 반영되는 투표행위야말로 민주주의를 구현할 수 있음
    ○ 이는 전자투표 방식으로 실현될 수 있는데, 직접 표를 행사할 국민들이 현장에 나가 표를 찍는 방식 임.
    - 즉, 전자투표 카드를 화면에 대면 후보자가 기호 순으로 화면에 뜨는데, 원하는 후보를 손가락으로 누르는 방법 임.
    - 최근 선진국과 우리나라 국회의사당내에서 일부 안건에 대하여 실시하고 있는 투표 임.
    □ 전자민주주의 이익과 한계
    ○ 전자민주주의의 발전은 다양한 측면에서 그 효과를 가져왔는데, 직접민주주의, 대의제, 정치공간, 커뮤니케이션 차원으로 접근 가능함
    - 우선 직접민주주의 실천 차원에서, 인터넷을 이용해 정보를 빠르게 유통시킬 수 있는 동시에 많은 사람들의 접속을 통한 견해의 공유가 가능함
    - 또한 국민이 정확한 정보에 기초해 올바른 대표를 선출 할 수 있고, 대표와 적극적인 의사소통을 해 대의제 수단으로서의 기능을 함.
    - 인터넷 발달과 보급으로 시간과 공간을 넘나드는 인간관계의 조직을 만들고, 사이버 공간상의 넓은 논의 장을 마련 함
    - 의사소통, 특히 다수 대 다수의 쌍방향 의사소통이 가능하게 되어 국민들의 정치참여의 증진은 물론 상시적인 정치참여가 가능케 함
    ○ 그러나 필요한 정보를 구별하는데 시간과 노력이 걸리며, 네트워크상의 의사소통이라는 한계를 갖음
    - 또한 네트워크상의 토론은 즉흥적이거나 선동적일 수 있고, 특히 국민 전체의 이익이 아닌 특정 단체들의 이익만을 추구할 수 있음
    3. 정책 및 사례분석
    □ 전자투표 도입 정책의 한계
    ○ 전자투표 도입 정책은 1993년 이후부터 지속적으로 추진되어 왔으나, 현실적으로 실현되지는 못했음
    - 1993년, 1998년, 2001년에 도입을 추진했으나 실천하지 못했던 때에 비해, 2005년에는 비교적 체계적인 정책이 수립됨.
    - 2005년 중앙선거관리위원회의 로드맵에서는 2008년 총선에서 터치스크린 전자투표방식을 도입하고, 2012년부터는 전체 공직선거에 전자투표를 전면 도입한다는 내용을 담고 있음.
    ○ 전자투표 도입에 관한 그간의 정부정책을 살펴보면, 다음과 같은 한계를 지적할 수 있음.
    - 첫째, 전자투표의 도입을 위한 기술적 요소의 충분하고도 포괄적인 검토가 담보되지 않았음
    - 둘째, 사회적 합의를 형성하기 위한 설득작업이 부족했다는 점
    - 셋째, 정책내용의 중장기적인 계획을 수립하지 못함은 물론 여기에 기초한 연도별 추진계획 역시 수립되지 못함
    □ 외국 전자투표 사례분석의 시사점
    ○ 미국, 영국, 일본, 브라질, 네덜란드, 에스토니아 등 6개국의 전자투표 사례를 비교한 결과는 다음과 같음.
    - 첫째, 대부분의 국가에서 전자투표를 도입하는 목적은 투표율 제고임
    - 둘째, 전자투표 추진 주체는 연방제 국가의 경우 주정부(지방정부)가 담당하고 있음
    - 셋째, 전자투표의 안정적 추진을 위해 관련 법률과 제도의 정비가 수반 됨
    - 넷째, 전자투표의 적용 범위와 운영방식은 해당 국가의 선거 환경에 따라 다양하게 나타남
    ○ 상기 국가 중 일본을 제외한 5개 국가 중에서 전자투표가 어느 정도 정착한 국가는 미국, 브라질, 에스토니아로 볼 수 있고, 도입에 실패한 국가는 영국, 네덜란드 임.
    - 5개 국가는 모두 전자투표를 효과적으로 운영하는데 필요한 법률과 추진주체를 정비했음
    - 또한 자국의 상황에 맞게 전자투표의 시범기간, 도입시기, 도입방식을 조정했음
    ○ 그러나 영국과 네덜란드는 전자투표의 기술적 결함을 극복하고 전자투표를 지속시킬 수 있는 지지·신뢰·동력을 상실한 결과, 전자투표가 전면적으로 폐지됨.
    ○ 영국과 네덜란드에서 전자투표의 기술적 위험을 극복하지 못한 이유에 따른 시사점을 보면 다음과 같음.
    - 첫째, 전자투표에 대한 국민의 지지와 공감대 형성이 중요함.
    - 둘째, 전자투표 도입의 목표는 단순히 투표의 편리성 제고를 넘어서야 함
    - 셋째, 전자투표의 기술적 안정성에 대한 보장이 필요함.
    □ 전자투표 도입에 관한 전문가 인식조사 결과
    ○ 전자투표 도입에 관한 전문가 인식조사를 종합해 보면 다음과 같음
    ○ 전자투표 도입 타당성에 관한 조사에서는 도입 필요성을 인정하고 있는 것으로 나타남(3.78점).
    - 현지시점이 도입시기로 적정하며(3.23점), 기술적(3.18점) 및 사회환경적(3.10점), 정치적 요소(3.18점)가 일정수준 충족되고 있는 것으로 판단함
    ○ 또한 전자투표를 도입하기 위해서는 단계적으로 도입하고(92.5%), 5년 이내를 도입시기로 설정하며(47.5%), 사회환경적 요소를 중점적으로 검토하는 것이(32.5%) 필요한 것으로 평가함.
    ○ 다만, 현재시점에서 보면 법적 요소의 충족도는 높은 편이 아니므로(2.78점) 이에 대한 대비책이 강구될 필요가 있는 것으로 인식 함.
    4. 결론 및 정책대안
    ○ 본 연구결과를 바탕으로 우리나라 전자투표의 도입에 관한 시안적 대안을 모색해 보면 다음과 같음
    ○ 새로운 제도를 도입하기 위한 대안설계에서 검토가 필요한 요소들은 도입목적과 제도내용, 적용대상, 도입방법 등이 포함됨
    ○ 신규제도의 정책화를 뜻하는 도입방법은 정부의 정책의지가 형성된 이후 구체적인 실천이 수반되므로 현재의 대안모색에서는 의미가 없음
    ○ 첫째, 전자투표의 도입은 투표율을 제고하고 참여민주주의를 강화하기 위한 것에 그 목적을 두는 것이 타당함
    ○ 둘째, 제도내용의 설계는 우선 1단계로 투표소 전자투표 방식을 적용하고, 이후에 제도적 보완방안을 마련하여 공직선거에 대한 인식과 국민적 신뢰가 형성되었을 때 다음 단계의 방식을 적용하는 것이 타당함
    ○ 셋째, 전자투표의 적용대상은 각종 공직선거 전제를 목표로 하되, 단계적으로 적용범위를 확대하는 것이 바람직함
    - 가장 국지적인 보궐선거를 일차적 대상으로 선정하고, 단계별로 지방선거와 국회의원선거 및 대통령선거로 확대하는 것이 바람직 함.
    ○ 한편, 전자투표의 도입을 위한 도입전략으로 가장 우선적으로 고려할 사항은 도입에 필요한 검토요소별 충족도를 제고하는 것임
    - 여기에는 기술적 요소, 법적요소, 사회환경적 요소 및 정치적 요소 등이 동일한 수준으로 구비되어야 함
    - 그러나 전략적 관점에서 기술적 요소와 사회환경적 요소에 대한 제고노력을 우선하는 조치가 이루어질 필요가 있음
    ○ 또 다른 전략으로는 국민 수용성을 제고하는 방법인데, 논의과정의 공개와 확산 및 정부계획의 체계적 수립이 반드시 필요함
    5. 기대효과
    ○ 현행 투표방식의 한계를 보완하는 한국형 전자투표 대안의 제시
    ○ 전자투표의 적용을 위한 추진전략 모색으로 전자투표제도의 정책 실현 방법의 제공
    ○ 전자투표제의 도입 타당성 검토와 그에 기초한 도입방안 설계의 기초적 자료화 마련
    ○ 각국 전자투표 사례분석을 통해 성공사례는 벤치마킹 그리고 실패 사례를 통해 전자투표 도입에 따른 시행착오 예방
    ○ 전자투표 도입에 대한 전문가들의 인식조사를 파악하여 전자투표의 도입 타당성 및 대안설계 모색에 반영할 수 있는 기초자료 활용

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