연구보고서
보고서명
수용성 향상을 위한 조력발전의 환경친화적 건설방안
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국문초록
- 본 연구는 정부의 신재생에너지 정책에 따른 조력발전계획의 사회적 수용성 향상을 위한 정책제언이 목적이다. 이를 위해 국내외 조력에너지의 주요 동향, 조력발전소 건설에 따른 환경 영향, 국외 운영사례, 국내 조력발전사업 관련 갈등요인 분석 등을 실시하였다.
최근 수립된 ·제1차 국가에너지 기본계획·을 통하여 에너지 자립 및 기후변화에 대응하기 위한 저탄소 경제사회 체제로의 전환을 명시, 이를 위한 각 분야별 향후 정책 추진 방안을 마련하였으며, 신재생에너지의 경우 2030년에 전체 에너지 소비량의 11% 보급을 목표로 기술개발 및 확대보급을 위한 여러 정책지원 방안과 투자계획을 제시하였다. 이러한 정부정책에 힘입어 우리나라의 신·재생에너지 산업은 단기간 내에 빠른 성장을 이루었으며, 이러한 추세는 앞으로도 지속될 것으로 전망된다.
정부의 제3차 신재생에너지 기술개발 및 이용·보급기본계획에 따르면 총1차 에너지 생산 대비 신재생에너지 보급목표로 2015년 4.3%, 2020년 6.1%, 2030년 11.0% 달성을 제시하였으며, 원별 목표전망을 살펴보면 현재 폐기물 중심에서 바이오에너지, 태양에너지, 풍력 등 자연재생에너지 중심으로 전환될 전망이다. 그리고 해양에너지, 지열, 태양열, 풍력 등의 증가율이 높게 나타났다. 특히, 조력에너지가 포함된 해양에너지의 목표전망은 2008년 0%에서 2010년 0.9%(7만toe), 2015년 3.3%(39.3만toe), 2020년 5.2%(90.7만toe)를 차지할 전망이고 2030년에는 전체 비중이 약 4.7%(154만toe)를 목표로 하고 있다. 해양에너지의 연평균 증가율은 49.6%로 가장 높은 증가율을 나타내고 있다.
현재 국내에서는 시화호 조력발전소가 건설 중이며, 이 밖에도 3곳에 조력발전소 건설계획을 추진 중이다. 경기도 안산의 시화호가 2011년 완공을 목표로 건설 중이고 충청남도 태안과 서산을 잇는 가로림만에, 그리고 인천시에 강화와 인천만 조력발전소가 건설 예정이다. 시화 조력발전소의 시설용량은 25.4만㎾로 연간 단조지 단류식 창조발전이며, 가로림만 조력발전은 시설용량 52만㎾급의 상용조력발전소 건설계획을 추진하고 있다. 인천만에는 시설용량 132만㎾(중규모안)로 연간발전량 2,414GWh 규모의 조력발전이 가능할 것으로 예상되며, 강화는 기존에 제안하였던 시설용량 840㎿에서 420㎿(709.9GWh)로 절반을 축소하여 추진할 예정이다.
일반적으로 제기되는 조력발전에 의한 환경영향으로는 수위 차 감소 및 그로 인한 조간대 면적변화, 조지 내외의 동식물상의 변화와 어업피해, 범람에 의한 홍수피해 등이다. 또한 초기의 높은 건설비용과 투자비용 회수기간 및 환경피해 비용 등으로 인한 낮은 경제성이 문제가 되기도 한다. 프랑스 랑스 조력발전소의 경우, 완공 후 20년이 넘게 운영되는 유일한 사례이며, 동시에 위에서 제기된 환경영향들이 관측된 사례이기도 하다. 예를 들어, 수위의 변동은 연안지역에 고유한 군집의 번성을 야기하였는데, 새로운 환경의 평형을 되찾는데 10여 년 정도 소요되었다고 보고되었다.
이러한 국외 운영사례 및 문헌 등을 통해 제기되는 환경 영향은 국내 조력발전 건설계획에서도 주요 쟁점으로 부각되고 있다. 시화호 조력발전의 경우, 입지적 특성으로 인해 환경피해에 대한 갈등이 비교적 적다고는 하나, 가로림, 인천, 강화 건설 예정지의 경우 환경파괴, 어업피해, 보상, 경제적 타당성 등으로 인한 갈등이 유발되고 있다.
국내 조력발전 건설계획 관련 문헌 및 보도자료, 전문가 및 주민 인터뷰 등을 통한 사례 분석을 실시하고, 조력 관련 갈등요인을 분석하고자 하였다. 우선, 신재생에너지 보급목표에 따른 달성 가능성을 분석해 보았다.
지식경제부(2008년)가 추진하는 해양에너지자원의 보급목표는 2020년 10,547GWh이며, 현재 계획 중인 4곳의 조력발전소가 상용 가동되면 총발전량은 약 5,310GWh정도이다. 이는 지식경제부가 제시한 해양에너지원 보급목표(10,547GWh)의 약 50% 정도를 달성하게 된다. 조력발전소의 추가 건설 없이 2030년이 된다면 전체 해양에너지 보급목표량(2020년까지의 보급목표)의 30.56%를 달성하게 된다. 만약 개발이 가능한 7곳 모두 상용화되더라도 보급목표의 절반을 약간 넘는 수준만이 조력에너지를 통해 달성가능하다고 볼 수 있다. 물론, 조력 이외에도 조류, 파력, 온도차 에너지 등이 해양에너지자원으로 분류될 수 있지만, 현재까지는 조력이 유일한 대규모 개발가능 에너지원으로 판단된다. 즉, 지식경제부(2008년)의 계획은 다소 무리한 목표로 사료되며, 이는 해양, 특히 조력에너지원의 개발이나 급격한 기술개발에 따른 용량의 증가라기보다는 RPS 제도로의 신재생에너지 보급정책 변경·실시 계획의 영향으로 판단된다. 이처럼 조력발전은 환경적으로도 매우 민감하고 주민수용성 측면에서도 많은 논란을 야기할 수 있음에도, 이러한 조력발전계획과 관련된 에너지 기본계획 수립을 무리하게 추진하여, 갈등요인으로 작용하는 것으로 보인다.
또한, 사실관계 갈등 및 이해관계 갈등 양상을 보이고 있다. 즉, 사업타당성 분석자료 및 환경 피해 정도에 대한 근거 자료의 오류 등을 지적하면서 반대 입장을 표명하고 있는 상황이다. 물론 해양환경의 파괴에 대한 가치관이 달라 가치관 갈등 양상도 포함되어 있다고 할 수 있다. 무엇보다 갈등요인으로 극명하게 작용하는 것은 환경파괴 비용의 평가 및 사업타당성 근거 자료에 대한 입장 차이라 할 수 있었다.
본 연구에서는 조력발전계획의 사회적 수용성 향상을 위해 다음과 같은 정책제언을 하고자 한다. 첫째, 조력발전 운영 모니터링 시스템 구축이 필요하다. 이미 시화호 조력발전의 경우 완공을 앞두고 있다. 시행을 앞둔 시화호 조력발전소에 대한 정확하고 구체적인 모니터링 및 그 데이터의 확보는 향후 가로림, 또는 강화 인천만의 타당성분석 및 비용편익분석, 갈등의 해결에 큰 역할을 하는 정보를 생산할 수 있을 것으로 기대된다.
둘째, 지금이라도 국내 조력발전 건설사업을 수행할 때에는 신재생에너지 공급비율의 목표달성을 위해 한정된 기간 안에 많은 재원을 투입하고 유용한 재생에너지원으로서 조력발전을 사업화하기 위해서는 신재생에너지 정책 및 조력발전 수행계획에 대한 전략환경평가를 실시하여야 한다. 조력발전 건설로 인한 환경갈등의 사전예방 및 관리를 위한 방안으로, 전략평가를 먼저 시행하여 신재생에너지 정책이 올바르게 친환경적으로 수립되었는지를 평가하는 것이 필요하다.
셋째, 환경영향 평가단계에서 주민참여가 실질적으로 이루어질 필요는 분명히 있지만, 더욱 중요한 것은 사업의 타당성에 주민의견이 수렴되도록 하는 것이다. 실제, 환경영향평가 단계에서 사업타당성에 대한 주민의견 수렴은 불가능하므로, 상위단계, 계획수립단계에서 의견수렴이 이루어져 계획의 본질적인 목표 및 방향에 대한 조정, 합의 등이 이루어져야 할 것이다. 또한, 실질적인 주민참여를 위해서 Joint Fact-Finding(이하 JFF) 또는 Public Participation Fund(PPF) 등과 같은 새로운 제도의 도입을 고려해 보는 것도 필요하다.
넷째, 갈등에 따른 사회적 비용을 최소화하기 위해서도 사회영향평가의 실시는 시급한 과제이며, 단순한 평가항목의 개발이 아닌 개발이익의 공정한 분배, 사업의 필요성에 대한 사회적 합의 등 사회과학적인 접근이 필요하다. 조력발전 건설사업과 같은 대형 국책사업에 대해서는 특히 사회영향평가의 도입을 고려하여 불필요한 갈등이 유발되지 않도록 사전에 배려할 수 있는 방안이 강구되어야 할 것이다.