연구보고서
보고서명
기후위기시대 홍수관리 정책현안과 추진방향
보고서명(영문)Policy Issues and Directions for Flood Management in the Era of Climate Crisis
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국문초록
- Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
❏ 기후변화의 가속력이 더해짐에 따라 대규모 피해를 발생시킨 홍수가 연달아 발생하였고, 이는 국가적 차원의 대응이 필요한 이슈가 됨
❏ 2023년에는 홍수재해 관리를 골자로 하는 ｢도시하천유역 침수피해방지대책법｣(이하, 도시침수방지법)이 제정되었으며, 홍수대응사업의 예산지원과 관련하여 ｢하천법｣과 3대강 ‘금강, 낙동강, 영산강·섬진강 수계 물관리 및 주민 지원 등에 관한 법률’이 개정되었음
❏ 치수관점의 법 제·개정에 대하여, 제도 변화에 따라 필요한 홍수관리 정책방향의 논점을 미리 진단하고, 긴급한 정책 변화에 대한 선제적 대응 방안 마련이 필요함
❏ 본 연구는 다음의 연구 목적 달성을 위한 연구를 수행하였음
ㅇ ｢도시침수방지법｣ 실효성 확보를 통한 내·외수 통합관리 정책방향 제언
ㅇ 기후위기시대 홍수관리 정책방향 제시
Ⅱ. 홍수 발생과 기후위기 대응정책
1. 홍수 발생 현황
❏ 최근 10년간(2013~2022년) 우심피해 발생 시군구 수는 184개이며, 피해액은 총 2조 6,480억 원에 달함
ㅇ 10년간 우심피해가 가장 컸던 해는 2020년이며 76개 시군구에서 피해가 발생
ㅇ 2020년의 피해액은 10년간 총 피해액의 44.7%에 해당하는 약 1조 1,830억 원
ㅇ 다음으로 큰 피해가 발생한 해는 2022년으로 26개 시군구에서 피해액은 4,833억 원
ㅇ 큰 홍수 피해가 발생한 2020년과 2022년은 기후변화로 인한 강우 패턴의 변화를 체감할 수 있는 해였음
❏ 기후는 앞으로도 변화하며 또 다른 홍수 피해를 발생시킬 것으로 보임
2. 기후위기 홍수 대응 정책
❏ 홍수와 관련한 인프라 구축이 홍수 발생을 저감시켰는지 그 효과에 대한 평가는 좀 더 면밀한 분석이 필요하지만, 지속적으로 구축한 홍수대응 인프라와 수방사업이 그간 홍수에 어느 정도 대응했다고 볼 수 있음
❏ 내·외수를 통합관리 할 수 있는 지금은 그간 분절되어 있던 정책을 통합하여 효과적인 홍수대응 방안을 찾아야 할 시기임
Ⅲ. 도시침수방지법의 실효성 확보 방안
1. 도시침수방지법 진행경과
❏ 2021년 9월 ｢도시침수방지법｣이 발의되었으며, 2023년 2월 법안 소위 당시, 부처 간 쟁점 해소 후 재논의하기로 결정
ㅇ 행정안전부는 기능 중복을 우려하여 부처 간 심도 있는 논의가 필요하다는 입장으로, 행정안전부와 협의는 원활하지 않았음
❏ 2023년 7월 환경노동위원회 수정안 제시
ㅇ 환경부장관이 전국 단위의 도시침수방지대책 종합계획을 수립하는 절차 삭제 등
❏ 2023년 8월 환경부와 행정안전부 협의안 마련
ㅇ 법의 적용 대상을 ｢하수도법｣, ｢하천법｣에 근거한 환경부 소관 시설로 한정하고, 행정안전부 소관시설(우수유출저감시설, 소하천)은 제외 등
❏ 수정안은 2023년 8월 24일 국회 본회의를 통과하고 9월 14일 공포·제정되었으며, 법안 공포 6개월 후인 2024년 3월 15일 시행
2. 도시침수방지법의 실효성 확보 방안
❏ ‘유역종합치수계획’, ‘특정하천유역치수계획’의 진행 경과에서 언급된 문제점들과 일본의 ｢특정도시하천침수피해대책법｣ 사례 등을 바탕으로 ｢도시침수방지법｣을 통한 내·외수 통합관리에서 보완이 필요한 사항을 검토
❏ ｢도시침수방지법｣의 실효성 확보에 대해 ① 특정도시하천 유역의 지정에 대한 법령으로의 규정과 강제성 부여, ② 기본계획과 세부시행계획의 구체화를 위한 지침 작성, ③ 비용부담의 명확화가 필요
ㅇ ‘특정하천유역치수계획’의 경우 지정절차가 법에서 존재하지 않는 문제가 계속 지적되어옴
ㅇ 2017년 12월 범부처 합동으로 도시침수 우려지역 26개소를 선정하여 ‘특정하천유역치수계획’이 수립되었으나, 이 26개소는 부처 간 협의에 따라 결정된 것이고 법령상 절차에 따른 것은 아니었으며, 현재까지 26개소에 대한 지정과 기본계획 수립 이외에 추가적인 지구 지정이나 사업시행 실적은 없음
ㅇ 이와 같이 되지 않으려면 지정절차의 강제화 및 구체화가 필요함
ㅇ 현행 시행령에 있는 특정 도시하천 유역의 지정은 시행령이 아닌 법령으로 규정해야 하며, “지정할 수 있다”라는 문구는 “지정해야 한다”로 명확화할 필요
ㅇ 또한, 기본계획과 시행계획에서 각각 무엇이 명확히 다루어져야 실행력 확보가 가능한지 지침이 필요
ㅇ 마지막으로 특정도시하천유역의 침수방지시설 사업은 해당 시설관리청에서 원칙적으로 부담하게 하는 방안, 한 개 이상의 지자체의 공간범위를 차지할 경우 비용의 분담방안 등을 명시하여야 함
Ⅳ. 홍수관리 정책 추진방향
1. 내·외수 통합관리 장기전략 마련
❏ 내·외수 통합관리 장기전략 측면에서 ① 유역단위 관리 및 종합계획마련, ② 비구조적 대책의 활성화 확보가 필요
❏ 유역단위 관리 및 종합계획마련
ㅇ 서로 다른 계획들에서 지정하는 지구는 관리 대상 시설과 관리주체가 다르므로 이들을 통폐합하는 것은 현실적으로 어려움
ㅇ 반면 홍수관리가 목표인 공간단위 계획은 치수대책에 토지이용 등을 통합하여 수립하고, 관련 계획들 간 사업을 조정·실행할 수 있도록 계획 체계를 정비할 필요가 있음
ㅇ 홍수관리 모든 인프라를 포함하는 계획 수립이 타당할 것이며, 이를 위해서는 국가 차원의 최상위 계획을 관계부처 합동으로 수립이 필요함
ㅇ 단기적으로는 유역단위 홍수분담체계 도입이 필요하며, 장기적으로는 국토계획과 연계한 방재대책 수립이 필요
❏ 비구조적 대책 활성화
ㅇ 홍수 방지를 위한 인프라는 설계기준에 의해 설치되는 반면 설계빈도의 상향은 구조적 대책에 소요되는 비용 증가를 수반하므로 이상기후로 인한 기후변화에 대응하기 위해 무한한 설계빈도 상향을 감당할 수는 없음
ㅇ 기후변화에 인프라의 방어 능력을 검토할 필요가 있으며, 구조적·비구조적 대책의 효율성에 대해 고민이 필요함
2. 제도 실행의 예산 확보
❏ 제도 실행력 확보를 위해서는 예산 마련이 필요
ㅇ 통합사업을 지향하는 ‘특정하천유역치수계획’의 사업이 각 개별법상의 계획 내에 반영되며 사업을 시행하기 때문에, 별도의 통합사업계획으로 추진이 되지 않음
ㅇ 하천의 치수능력증대사업과 하수도 중점관리지역은 별도의 사업비를 배분해서 지속 수행하는 경우로 정책 추진을 위해서는 효율적 예산 투자가 필요
ㅇ 특정도시하천유역의 원활한 사업 진행을 위해서는 별도 사업예산을 책정하고, 사업을 진행하도록 하는 추진동력 마련을 고민해야 함
Ⅴ. 3대강 수계법과 하천법 개정의 논의
1. 하천법 개정의 타당성
❏ 상대적으로 열악한 재정여건 및 선(線)-망(網) 형태인 하천 특성을 고려할 때 국가하천 배수영향구간의 하천공사와 관련한 국가지원에 대한 내용을 담고 있는 ｢하천법｣ 개정은 타당한 것으로 판단됨
2. 3대강 수계법 개정의 논의
❏ 수계기금 재원의 조성, 기금예산 중 사업비의 비중이 높은 주요 사업의 목적과 범위를 살펴보았으며, 3대강 수계관리기금의 수입 및 지출 현황을 분석하고 여유자금 현황을 파악하였음
❏ 이를 통해 홍수대응사업을 위한 기금운용 방향을 다음과 같이 정리하였음
ㅇ 먼저 공공수역에서 발생한 홍수로 안정적인 수돗물 공급이 어려운 경우로만 한정하여 홍수대응 지원이 되어야 하며 사업의 범위를 명확히 수립해야 함
ㅇ 또한 홍수대응을 위한 사업의 기금지원 기준을 마련해야 함
ㅇ 예측하기 어려운 홍수 재해가 발생한 경우 효과적으로 피해를 복구하는 데 기금을 투입할 수 있는 체계를 마련하고, 기금사용 범위는 기존 기금사업에 대한 지출계획과 재정위험 안전성을 고려해 여유자금으로 한정해야 한다.
ㅇ 여유자금을 활용할 경우 피해 대응에 필요한 예산을 피해지역에 전액 지원하기보다 지방비 부담분에 대한 비율 또는 여유자금 기준 지원비율 한도를 기금운용규칙에서 설정할 필요가 있음
ㅇ 마지막으로 지원 대상을 확립해야 하는데, 검토 결과 안정적인 수돗물 공급을 위한 홍수 대응 사업은 물이용부담금을 부과하는 지역으로 지원 대상을 설정이 필요