지방자치 환경변화에 따른 지방자치단체장의 책임성 강화 방안 연구

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연구보고서

지방자치 환경변화에 따른 지방자치단체장의 책임성 강화 방안 연구 A Study on the Reinforcement of Responsibility of Local Government Heads in the Environmental Changes of Local Governments

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보고서명
지방자치 환경변화에 따른 지방자치단체장의 책임성 강화 방안 연구
보고서명(영문)
A Study on the Reinforcement of Responsibility of Local Government Heads in the Environmental Changes of Local Governments

책임자 김남욱
소속기관송원대학교
내부연구참여자
외부연구참여자
발행기관 한국법제연구원
ISBN
출판년도2024
페이지184
보고서유형 일반연구보고서
연구유형 정책
표준분류 일반공공행정 및 공공안전 > 법제도
자료유형연구보고서
공공누리유형 4유형 (출처표시+상업적이용금지+변경금지)
주제어지방자치단체장의 책임성, 지방자치환경변화, 자치권 강화에 따른 책임성 확보수단, 재정분권과 책임성, 인구감소 및 지역소멸과 책임성

Ⅰ. 배경 및 목적
○ 자치권 및 지방분권 확대에 따른 지방자치단체장의 책임성 강화 필요
- 역대 정부는 지방분권정책을 추진하여 왔으며, 윤석열 정부에서도 ‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대’를 국정목표를 설정하고 관련 정책을 추진중임
- 지방자치제를 시행한 지 30년이 경과하는 동안 자치권과 자치분권이 확대에 따른 지방자치단체장의 권한이 확대됨
- 특히. 2020년 지방이양일괄법을 제정하여 16개 부처 400개 국가사무의 자방사무로 이양하고, 2021년 「지방자치법」을 전면 개정하여 기관구성의 다양화, 특례시와 특별지방자치단체 도입, 중앙지방협력회의설치, 주민조례발안제도 도입, 주민자치권 강화, 지방의회 직원에 대한 의회의장 인사권 신설하고, 지방세법을 개정하여 지방소비세율을 확대하는 등 지방자치단체장 권한 확대
- 2024년 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정’을 개정하여 기구설치요건을 합리화하고, 지방자치단체의 기구설치기준을 조례로 정하도록 함으로써 지방자치단체장의 인사조직고권을 확대함
- 이와 같은 자치권과 지방분권확대에 따른 지방자치단체장의 권한확대에 대응하여 지방자치단체장의 책임성 확보방안의 강구가 절실히 필요함
○ 지방자치단체 계층구조의 다양화에 따른 지방자치단체장의 책임성 강화 필요
- 광역지방자치단체는 특별시, 광역시, 도, 특별자치도, 특별자치시로 구분됨
- 특별시와 광역시는 시와 구로 2층 계층구조, 도는 시·군·구로 3층 계층구조, 제주특별자치도와 세종특별자치시는 단층구조로, 강원특별자치도와 전북특별자치도는 시·군·구 3층 계층구조로 다양화된 형태로 지방자치제가 운영되고 있음
- 특별지방자치단체에 대한 주민소환제도의 부재에 따른 특별지방자치단체장의 책임성 강화 방안에 관한 논의가 필요함
- 단층구조의 지방자치단체장의 권한 비대에 따른 책임성 강화 논의가 필요함
○ 저출산·고령화 등으로 인한 인구감소와 지역소멸에 대응한 지방자치단체장 책임성 강화 필요함
- 저출생·고령화, 인구구조의 변화, 인구의 도시 및 수도권 집중으로 지역소멸위기에 놓여 있음
- 인구감소지역 89개, 인구감소관심지역 18개가 지정된 상태이고, 인구감소지역의 경우 지방재정자립도가 낮으므로 지방자치단체장의 효율적이고 경제적인 지방재정 운영 책임성 강화 논의가 필요함
- 지방자치단체장이 자신의 권한을 지역실정과 주민수요에 부합하게 행사하고,재정운영에 있어서 효율성, 효과성, 재정건전성 확보를 위한 논의가 요구됨

Ⅱ. 주요 내용
▶ 지방자치 환경변화와 책임강화의 필요성
○ 지방자치 환경변화 현황
- 2021년 전부개정 「지방자치법」에서는 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 법령에서 이를 제한하거나 직접 규제할 수 없도록 자치입법권을 강화할 뿐만 아니라 주민자치권도 강화하고 있음. 또한 동법은 주민조례발안제도 및 특별지방자 치단체, 특례시의 도입, 중앙지방협력회의를 설치하도록 하고, 「지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」에서는 주민자치회를 구성하도록 하고 있음
- 김대중 정부부터 윤석열 정부까지 역대정부는 지방분권화와 자치권을 강화하는 법제를 마련하여 왔음
- 특히, 윤석열정부는 중앙지방협력회의를 통해 지방의 의견을 반영하여 관련 법정책을 추진하고, 재정자주도 기반의 목표설정, 자주재원확충, 균형발전특별회계 및 국고보조금제도 개선, 지방재정위기관리제도 개선을 꾀하고 있으나, 역대정부에 비해 재정분권과 자치권강화 정책이나 제도개선이 미흡한 상태임
- 기초지방자치단체 226개 중 139개(57%)가 지역소멸위험지역에 이르고 20-30대 여성인구가 65세이상 노인인구의 1/5에도 못미치고 있으며, 갈수록 지방의 재정자립도등 지방재정이 악화되고 있음
- 대규모 권역개발 및 규모경제를 통하여 인구감소 및 지역소멸에 대응하기 위해 부울경특별지방자치단체, 대구경북행정체제통합이 추진되었으나, 지방자치단체장의 이해관계의 대립으로 무산되었으나 부울경 초광역경제동맹, 충청권 광역연합 등 특별지방자치단체를 추진하고 있음
- 제주특별자치도를 분권국가형 모델을 추진한 것을 시작으로 강원특별자치도, 전북특별자치도가 탄생하여 지역의 특수성을 고려한 자치권이 형성되고 있음
- 창원, 수원 등의 특례시가 출범하여 특례를 부여받고 있음
▶ 지방자치 환경변화에 대응한 지방자치단체 책임성 강화
○ 지방자치단체장의 책임
- 지방자치단체장은 사무총괄권, 법령에서 위임받은 고유권한, 국가사무수행권, 사무위임권, 직원임면권, 지방의회의결에 대한 재의요구권 및 제소권, 예산안편성 권, 선결처분권 등 지방자치사무에 대한 포괄적 권한을 가지고 있으며, 지역의 이해관계를 조정하며 국민에 대한 봉사자로서 「지방자치법」과 개별법령에서 정한 법적·정치적 책임을 가짐
○ 지방자치단체장의 책임성 확보 법제
- 헌법상 국민봉사자로서 윤리적, 정치적 책임, 국가배상책임, 공직선거에 의한 정치적 책임제도를 마련하고 있음
- 「지방자치법」상 주민에 의한 주민투표권, 감사청구 및 주민소송청구권, 주민소환권을 통하여 지방자치단체장에 대한 책임성을 담보할 수 있고, 지방의회에 의한 예산의결권, 예산승인권, 인사청문권, 지방의회 자료제출의무, 처리사항보고 및 질문답변 의무를 통하여 지방자치단체장의 책임성을 확보하고 있음
- 「지방재정법」상 지방재정의 건전성, 효율성. 경제성, 계획성이 담보되도록, 중기지방재정계획, 성과중심 지방재정운용, 지방채발행제한, 보증채무부담행위 규제, 지방재정영향평가, 투자심사, 타당성 조사, 재정위기지정단체장의 지방채발행제한과 긴급재정관리계획수립 등을 통해 지방자치단체장의 책임성을 담보하고 있음
- 「인구감소지역 지원 특별법」상 인구감소지역대응계획 및 시행계획 수립·시행 의무와 지역투자협력체결에 의한 협력의무, 인구감소지역관리의 행정적, 재정적 지원에 관한 책무를 통하여 지방자치단체장의 책임성을 확보하고 있음
▶ 지방자치 환경변화에 대응한 지방자치단체 책임성 강화방안
○ 인사고권과 인사청문회
- 지방자치단체장에 대한 고유권한으로서 인사고권이 인정되고 법률이 정하는 바에 따라 제한을 받으며, 부단체장 등에 대한 인사청문회를 인정하고 있으나, 일본 의 입법례와 같이 지방자치단체장으로부터 독립된 합의제 기관으로서 인사위원회가 부재하므로 인사위원회를 독립적인 기관으로 설치하여야 하며, 인사위원회가 법령과 조례를 위반하지 않은 범위 내에서 자치규칙을 제정할 수 있도록 하여야 함
○ 지방자치단체장의 재임기간 규제합리화
- 지방자치단체장에 대한 3회 계속재임제도를 마련하고 있으나. 광역지방자치단체장은 대부분 국회의원 출신이 당선되고 있고, 3선 재임으로 지역토착세력과 유착하여 비리를 저지르거나 주민에 의한 효과적인 견제와 균형의 원리에 의한 정치적 책임을 묻기 위해선 미국, 이탈리아 입법례와 같이 16년 동안 2회 계속재임제도를 마련한 것이 합리적임
○ 지방자치단체장의 지방감사원을 통한 책임성 강화
- 「지방자치법」상 지방자치단체의 법적 책임을 묻기 위해 국회의 국정감사, 감사원에 의한 사무 및 회계감사, 지방의회의 의원에 의한 지방사무감사, 지방자치단체장에 의한 자체감사 등 중복적 감사가 이루어져 지방자치단체장이 적극적 행정을 하기 어려운 환경에 놓여 있으나, 일본, 영국과 같이 지방자치단체장으로부터 독립된 감사인을 두기보다는 프랑스 입법례처럼 자치분권 관점에서 지방자치단체장으로부터 독립된 지방감사원을 설치하여 지방자치에 대한 자율적 감사권을 강화하여야 함
○ 광역적 거버넌스구축에 따른 특별지방자치단체의 책임성 강화
- 특별지방자치단체장에게는 주민소환에 의한 해직청구권이 인정되지 아니하므로 일본의 입법례와 같이 특별지방자치단체장과 지방의회 의원을 주민이 직접 선출하도록 하여야 하고, 주민에 의한 감사청구권 및 규약변경청구권을 명문으로 인정하여야 함
○ 주민참여강화를 통한 지방자치단체장 책임성 확보방안
- 현행 「지방자치법」은 주민감사청구를 주민소송의 필요적 전치주의를 택하고 있으면서도 주민감사청구의 적법요건을 일본의 입법례와 같이 직접청구와 주민감사청구를 구분하여 규율하지 아니하고 있음
- 주민감사청구에 의한 지방자치단체장의 책임성을 확보하기 위하여 지방자치단체의 재무회계행위와 사무집행을 구분하고, 지방자치단체의 사무집행에 대한 주민감사청구인의 수는 현행과 같이 해당 지방자치단체의 공직선거권이 있는 18세 이상 주민의 일정한 수의 연대서명을 요구하는 것은 합리적이라고 할 수 있고, 재무회계행위에 대한 주민감사청구는 해당 지방자치단체의 18세 이상의 주민 1인이라도 지방감사원에 청구할 수 있도록 허용함으로써 재무회계운영의 적정성 확보와 주민의 이익보호, 지방재정의 건전성이 제고되도록 하여야 함
- 「지방자치법」상 주민소환제도는 정책에 대한 지역이기주의에 의한 정치적 책임을 물을 수 있고, 법령위반 등 위법행위가 없음에도 불구하고 정치적 책임을 묻는 주민소환절차의 진행 중에 지방자치단체장의 법적인 권한행사를 정지시키는 것은 불합리하므로, 미국 캘리포니아주 입법례와 같이 주민소환 총 투표수의 연서를 10%로 하되 인구수에 합리적 비례하여 유권자 연서 수를 완화하여야 하며, 주민소환총투표자수의 20%가 주민투표에 참여하는 경우 유효투표자수의 과반수찬성으로 해직되도록 하여야 함
▶ 재정분권 강화에 따른 지방재정운영의 효율성, 책임성 및 건전성 강화방안
○ 재정분권 확대와 지방자치단체장에 의한 자율책임성
- 역대정부는 재정분권을 확대하기 위해 재산세중심의 취득세, 재산세, 등록세 중심의 세수구조를 지방소비세, 지방소득세를 신설하는 등 재정분권 역대정부의 재정분권이 이루어져 왔으나 지방자치단체가 자율적 책임에 의한 담보를 할 수 있는 6:4에 의한 세수구조가 아님
- 윤석열 정부는 중앙협력회의의 장을 통하여 재정분권을 실현하고자 하고 있으나, 지방시대위원회에서 발표한 제1차 지방시대종합계획(2023-2027)에서 보더라도 역대 정부에 비하여 재정분권정책이 미흡하고, 지방재정위기관리제도를 개선하여 지방재정의 건전성과 책임성을 확보하고 있는 중임
- 따라서 지방자치단체장이 지방세법상의 탄력세율을 적극적으로 적용하고, 종합부동산세, 양도소득세, 개별소비세가 국세에서 지방세로 전환하여 세수구조가 6:4가 될 수 있도록 하여야 함
○ 개별 지방재정관리제도의 문제점과 개선방안
- 중기지방재정계획 수립 시 성과관리계획이나 동 계획에 근거한 연차 지방재정계획, 세입세출관리계획의 연계성이 결여되어 있어 지방재정건전성, 효율성과 경제성 확보에 어려움을 초래하고 있고, 지방자치단체장의 적극적인 재정계획 수립이 곤란함
- 독일의 입법례와 같이 중기지방재정계획에 근거하여 재정의 건전성과 효율성, 경제성이 확보되도록 연차별 지방재정계획을 수립하도록 하되 연차별 지방재정계획에는 성과관리계획이 지방재정의 건전성, 효율성, 경제성의 원칙이 명확히 반영되도록 할 뿐만 아니라 성관관리계획과도 연계되도록 하여야 함
- 「지방재정법」은 재정성과관리제도 중 재정투자사업의 필요성에 대한 법적 기준이 없고, 타당성심사의 경우에도 재정투자사업의 타당성 심사에 대한 예외적 범위가 너무 커서 타당성 심사를 통한 효율성과 경제성 원칙을 실현할 수 있을지 의문이 되고 있으나, 효율성과 경제성의 원칙을 「지방재정법」에 명문화하여 목적과 사용되는 자원 간의 가장 유리한 관계가 추구되어야 하고 최소한 자원을 사용하여 최대효과를 달성하도록 하여야 함
▶ 인구감소와 지역소멸에 대응한 지방자치단체장의 책임성 확보방안
○ 살기 좋은 사회적 기반시설 및 문화적 인프라 구축
- 스페인, 영국, 프랑스 등에서 분권과 자치권 강화에 대한 역사적, 정치적 배경이 다르고, 헌법상 지방자치권 보장의 정도가 다르기는 하나, 인구감소 및 소멸을 대응하는 과정에서 거쳐 지역마다 광역자치단체의 권한이 크게 다른 일국다제도를 도입할 필요가 있음
- 특히 지방자치단체장이 살기 좋은 사회기반시설 및 문화인프라 구축과 주민에게 친밀한 행정서비스가 제공되도록 규약을 제정하여 특별지방자치단체나 행정체제개편이 합리적으로 이루어져야 함
○ 정주권 보장을 위한 세제지원제도 마련
- 스페인구이동과 안정적인 정주권을 보장하기 위하여 지방자치단체장이 주도적으로 공공 인센티브(정착보조금, 소득세감경 등)를 설계하여 행정적, 재정적 지원을 적극으로 마련하여야 함
○ 연대성원리 헌법 명문화
- 우리나라 입법체계에서는 연대성 원리를 마련하고 있지 아니하나, 인구감소 및 지역소멸을 효과적으로 대응하기 위해서는 연대성 보장의 원칙을 헌법에 명문화하여야 함

Ⅲ. 기대효과
▶ 지방자치 다변화에 대응한 지방자치단체장의 책임성 법제도 마련
○ 지방자치환경변화에 대응한 지방자치단체장의 책임성 관련 법제개선
- 선행연구는 지방자치 및 지방분권 확대에 따른 자치책임성 강화에 주안점을 두었으나, 지방자치의 성숙성과 자치권한 확대 및 지방자치단체 체계구조 유연화, 인구감소 및 지역소멸을 고려하여 지방자치단제장의 행정적, 재정적 책임성 마련을 위한 입법적 개선방안 마련함
○ 지방자치 환경변화에 대응한 지방자치단체장의 책임성 강화관련 후속연구증진
- 지방자치환경변화에 대응한 지방자치단체장의 책임성 확보제도에 관련 연구가 국내외적으로 전무하나, 이 보고서를 통한 학문후속연구를 증진할 수 있음
○ 지방자치 환경변화에 대응한 지방자치단체장의 책임성 관련 사법기관의 가이드라인 제시
- 지방자치 환경변화에 따른 지방자치단체장의 책임성 확보에 따른 사법적 기준마련을 명확히 제시함

I. Background and Purpose of Research
○ Need to strengthen the responsibility of local government heads due to the expansion of autonomy and decentralization
- Previous governments have promoted decentralization policies, and the Yoon Seok-yeol government has also set a national goal of ‘a local era where people can live anywhere in Korea’ and is promoting related policies
- Over the past 30 years since the implementation of the local autonomy system, the authority of local government heads has expanded due to the expansion of autonomy and decentralization
- In particular, in 2020, the Local Government Devolution Act was enacted to transfer 400 national affairs of 16 ministries to local government affairs, and in 2021, the Local Government Act was comprehensively revised to diversify the composition of institutions, introduce special cities and special local governments, establish a central-local cooperation council, introduce a resident ordinance proposal system, strengthen resident autonomy, establish the authority of the speaker of the local council to appoint local council staff, and expand the local consumption tax rate by revising the Local Tax Act, thereby expanding the authority of local government heads.
- In 2024, the ‘Regulations on Administrative Organizations and Staffing Standards of Local Governments’ was revised to rationalize the requirements for establishing organizations and expand the authority of local government heads in personnel and organization by establishing the standards for establishing local government organizations by ordinance.
- In response to the expansion of the authority of local government heads due to the expansion of autonomy and local decentralization, it is urgent to devise measures to secure the accountability of local government heads.
○ Due to the diversification of the hierarchical structure of local governments need to strengthen the responsibility of local government heads
- Metropolitan local governments are divided into special cities, metropolitan cities, provinces, special self-governing provinces, and special self-governing cities
- Special cities and metropolitan cities have a two-tiered structure of cities and districts. The local autonomy system is operated in a diversified form with a three-tier structure of city, county, and district, Jeju Special Self-Governing Province and Sejong Special Self-Governing City as a single-tier structure, and Gangwon Special Self-Governing Province and Jeonju Special Self-Governing Province as a three-tier structure of city, county, and district.
- Discussion on strengthening the accountability of heads of special local governments due to the absence of a resident recall system for special local governments
- Discussion on strengthening accountability due to the excessive authority of heads of local governments with a single-tier structure
○ Strengthening the accountability of heads of local governments in response to population decline and regional extinction due to low birth rate and aging population
- The region is facing a crisis of regional extinction due to low birth rate and aging population, changes in population structure, and concentration of population in cities and metropolitan areas.
- 89 regions with population decline and 18 regions of concern for population decline have been designated, and in the case of regions with population decline, local financial independence is low, so efficient and economical local financial management responsibility is required from heads of local governments
- Local government heads must be held accountable for ensuring that their authority is in line with local conditions and the needs of residents, and for ensuring the efficiency, effectiveness, and soundness of financial management.

Ⅱ. Contents
▶ Need for changes in the local autonomy environment and strengthening of responsibility
○ Current status of changes in the local autonomy environment
- The 2021 fully revised Local Autonomy Act strengthens local legislative powers so that matters delegated by law to be determined by ordinance cannot be restricted or directly regulated by law, and also strengthens resident autonomy. In addition, the same Act stipulates the introduction of a resident ordinance proposal system, special local autonomous entities, and special cities, and the establishment of a central-local cooperation council, while the Regional Balanced Local Decentralization Act stipulates the formation of resident autonomy councils.
- From the Kim Dae-jung administration to the Yoon Seok-yeol administration, previous governments have established legislation to strengthen local decentralization and autonomy.
- In particular, the Yoon Seok-yeol government is promoting related laws and policies by reflecting local opinions through the Central-Local Cooperation Council, and is attempting to set goals based on fiscal autonomy, expand autonomous financial resources, improve the balanced development special account and national treasury subsidy system, and improve the local financial crisis management system. However, compared to previous governments, the policies and institutional improvements for fiscal decentralization and strengthening autonomy are insufficient.
- 139 out of 228 basic local governments (57%) are at risk of regional extinction, the female population in their 20s and 30s is less than 1/5 of the elderly population over 65 years old, and local finances such as local financial independence are worsening.
- In order to respond to population decline and regional extinction through large-scale regional development and economies of scale, the Busan-Ulsan-Gyeongnam Special Local Government and the Daegu-Gyeongbuk Administrative System Integration were promoted, but they fell through due to conflicts of interest among local government heads. However, the Busan-Ulsan-Gyeongnam Super-Wide Economic Alliance and the Chungcheong Local Government Alliance are promoting special local governments.
- Starting with the decentralized state model of Jeju Special Self-Governing Province, Gangwon Special Self-Governing Province and Jeonbuk Special Self-Governing Province were created, forming autonomy that takes into account regional characteristics.
- Special cities such as Changwon and Suwon are being launched to improve legal and institutional systems.
▶ In response to changes in the local autonomy environment Strengthening the accountability of local governments
○ Responsibility of local government heads
- Local government heads have comprehensive authority over local government affairs, including the right to oversee affairs, inherent authority delegated by law, the right to perform state affairs, the right to delegate affairs, the right to appoint and dismiss employees, the right to request reconsideration of local council resolutions and the right to file a lawsuit, the right to prepare budgets, and the right to preemptively dispose of matters. They coordinate regional interests and, as servants of the people, have legal and political responsibilities as stipulated in the Local Autonomy Act and individual laws and regulations.
○ Legislation to secure the accountability of local government heads
- As servants of the people under the Constitution, ethical and political responsibilities, state compensation responsibilities, and political accountability systems through public elections are established.
- The accountability of local government heads can be secured through the right to vote by residents under the Local Autonomy Act, the right to request audits and resident lawsuits, and the right to recall residents, and the right to vote on budgets by local councils, the right to approve budgets, the right to personnel hearings, the obligation to submit local council data, reporting on matters to be processed, and Q&A. Securing the responsibility of local government heads through obligations - Soundness and efficiency of local finances under the Local Finance Act. To ensure economic feasibility and planning, the responsibility of local government heads is secured through medium-term local finance plans, performance-based local finance management, restrictions on local bond issuance, regulations on guaranteed debt obligations, local finance impact assessments, investment reviews, feasibility studies, restrictions on local bond issuance by heads of financial crisis-designated organizations, and establishment of emergency finance management plans.
- The responsibility of local government heads is secured through the obligation to establish and implement population reduction area response plans and implementation plans under the Population Decrease Area Support Act, the obligation to cooperate by concluding regional investment cooperation agreements, and the responsibility for administrative and financial support for population reduction area management.
▶ Measures to strengthen the responsibility of local governments in response to changes in the local government environment
○ Personnel authority and personnel hearings
- Personnel authority is recognized as an inherent authority of local government heads and is subject to restrictions as prescribed by law, and personnel hearings are recognized for vice-chairmen, etc., but, as in the case of Japanese legislation, it is an independent agreement system with local government heads. Since there is no personnel committee as an institution, the personnel committee should be established as an independent institution, and the personnel committee should be allowed to establish autonomous regulations within the scope that does not violate laws and ordinances.
○ Rationalization of the term of office of local government heads
- Although a three-term consecutive term system is in place for local government heads, most of the metropolitan local government heads are elected from the National Assembly, and in order to prevent corruption through collusion with local forces and to hold them politically accountable based on the principle of effective economy and balance by residents, it is reasonable to establish a two-term consecutive term system for 16 years, as in the legislative examples of the United States and Italy.
○ Strengthening the accountability of local government heads through the local audit office
- In order to hold local governments legally accountable under the Local Autonomy Act, there are duplicate audits such as the National Assembly’s state audit, the Board of Audit and Inspection’s office and accounting audit, local affairs audit by members of the local council, and self-audit by the head of the local government, making it difficult for the head of the local government to actively administer. However, rather than having an auditor independent from the head of the local government like in Japan and the UK, a local audit office independent from the head of the local government should be established from the perspective of decentralization, as in the French legislative example, to strengthen the autonomous audit authority over local government.
○ Metropolitan Strengthening the accountability of special local governments through the establishment of governance
- Since the head of a special local government is not recognized as having the right to request dismissal by a resident recall, the head of the special local government and members of the constituent local council should be directly elected by residents, as in Japan's legislative example, and the right of residents to request an audit and request a change in regulations should be explicitly recognized
○ Measures to secure the accountability of local government heads through strengthening resident participation
- The current Local Autonomy Act adopts the principle of resident audit requests as a necessary prerequisite to resident lawsuits, but does not regulate the legal requirements of resident audit requests by distinguishing between direct requests and resident audit requests, as in Japan's legislative example. However, in order to secure the accountability of local government heads through resident audit requests, the financial accounting activities and office execution of local governments should be distinguished, and the number of resident audit requestors for the execution of local government affairs should be the same as the current number of residents aged 18 or older with the right to vote in the relevant local government. It is reasonable to require a petition for a resident audit of financial accounting activities, and by allowing even one resident aged 18 or older of the local government to file a petition for a resident audit of financial accounting activities with the local audit office, the appropriateness of financial accounting operations, the protection of residents' interests, and the soundness of local finances should be improved.
- The local government recall system under the Local Autonomy Act can hold local government heads accountable for their regional egoism regarding policies, and it is unreasonable to suspend the exercise of legal authority by local government heads during the recall procedure to hold them politically accountable despite the absence of illegal acts such as violations of laws. Therefore, as in the case of the California legislative example in the United States, the number of signatures of the total number of residents’ recall votes should be 10%, but the number of signatures of voters should be relaxed in reasonable proportion to the population. In addition, if 20% of the total number of residents’ recall voters participate in the referendum, dismissal should be made with the approval of a majority of valid voters.
▶ Measures to enhance the efficiency, accountability, and soundness of local financial management through strengthening fiscal decentralization
○ Expansion of fiscal decentralization and autonomous accountability by local government heads
- The Ministry of Finance has implemented fiscal decentralization by establishing a tax structure centered on acquisition tax, property tax, and registration tax, and newly establishing local consumption tax and local income tax in order to expand fiscal decentralization. However, it is not a 6:4 tax structure that allows local governments to provide collateral based on autonomous responsibility.
-The Yoon Seok-yeol government is trying to realize fiscal decentralization through the head of the Central Cooperation Council, but even in the 1st Local Government Comprehensive Plan (2023-2027) announced by the Local Government Era Committee, fiscal decentralization policies are insufficient compared to previous governments, and the local government financial crisis management system is being improved to secure the soundness and responsibility of local finances.
-Therefore, local government heads should actively apply the flexible tax rate under the Local Tax Act and convert comprehensive real estate tax, transfer income tax, and individual consumption tax from national taxes to local taxes so that the tax structure can be 6:4.
○ Problems and improvement measures of individual local financial management systems
-When establishing a mid-term local financial plan, the lack of linkage between the performance management plan or the annual local financial plan and revenue and expenditure management plan based on the plan causes difficulties in securing local financial soundness, efficiency, and economy, and it is difficult for local government heads to actively establish financial plans.
-As in the case of Germany, annual local government financial plans should be established based on the mid-term local government financial plan to ensure financial soundness, efficiency, and economic feasibility. However, the annual local government financial plans should clearly reflect the principles of local finance soundness, efficiency, and economic feasibility in the performance management plan, and should also be linked to the performance management plan.
-The Local Finance Act does not have legal standards for the necessity of financial investment projects among the financial performance management systems, and in the case of feasibility studies, the scope of exceptions to the feasibility studies of financial investment projects is too large, making it questionable whether the principles of efficiency and economy can be realized through feasibility studies. However, the principles of efficiency and economy The most advantageous relationship between the purpose and the resources used should be pursued by specifying it in the local finance law, and the maximum effect should be achieved by using the minimum resources.
▶ Measures to secure the responsibility of local government heads in response to population decline and regional extinction
○ Establishing livable social infrastructure and cultural infrastructure
-Spain, the UK, and France have different historical and political backgrounds for decentralization and strengthening autonomy, and the degree of local autonomy guaranteed by the constitution is different, but in the process of responding to population decline and extinction, it is necessary to introduce a one-country, multi-system in which the authority of each metropolitan autonomous body is significantly different.
-In particular, regulations should be established so that local government heads can establish livable social infrastructure and cultural infrastructure and provide familiar administrative services to residents, and special local governments or administrative system reforms should be rationally implemented.
○ Establishing a tax support system to guarantee residential rights
- In order to ensure stable settlement and mobility for Spanish immigrants, local government heads should proactively design public incentives (settlement subsidies, income tax reductions, etc.) and actively provide administrative and financial support.
○ Incorporate the principle of solidarity into the Constitution
-Our country's legislative system does not provide for the principle of solidarity, but in order to effectively respond to population decline and regional extinction, the principle of ensuring solidarity should be stipulated in the Constitution.

Ⅲ. Expected Effects
▶ Establishing a legal system for the accountability of local government heads in response to the diversification of local autonomy
○ Improving the legal system related to the accountability of local government heads in response to changes in the local autonomy environment
-Previous studies focused on strengthening local autonomy accountability in response to the expansion of local autonomy and decentralization, but considering the maturity of local autonomy, expansion of local autonomy authority, flexibility in the structure of local government systems, population decline, and regional extinction, we are preparing legislative improvement measures to secure administrative and financial accountability of local government heads.
○ Promoting follow-up research on strengthening the accountability of local government heads in response to changes in the local autonomy environment
-There is no research on the system for securing the accountability of local government heads in response to changes in the local autonomy environment, domestically or internationally, but this report can promote follow-up academic research.
○ Proposing guidelines for the judiciary related to the accountability of local government heads in response to changes in the local autonomy environment
-Clearly presents legal standards for securing the responsibility of local government heads in response to changes in the local government environment.

요약문 5
Abstract 15
제1장
서 론 / 35
제1절 연구목적과 필요성 35
1. 연구목적 35
2. 연구의 필요성 38
제2절 연구범위와 방법 43
1. 연구범위 43
2. 연구방법 44
제2장
지방자치 환경변화와 지방자치단체장의 권한 및 책임 / 43
제1절 지방자치 환경변화 현황 47
1. 지방자치권 및 지방분권 강화 및 성과 현황 47
2. 인구감소 및 지방소멸 현황 54
3. 특별자치도, 특례시, 특별지방자치단체를 둘러싼 지방자치환경 변화 현황 56
제2절 지방자치 환경변화에 대응한 지방자치단체장의 책임강화의 필요성 60
1. 자치권과 지방분권의 확대에 따른 책임성 강화의 필요성 60
2. 특별지방자치단체의 주민소환제도 미적용에 따른 책임성 강화 61
3. 인구감소 및 지방소멸에 대응하는 책임성 강화 61
제3절 지방자치단체장의 권한과 책임 63
1. 지방자치단체장의 권한 63
2. 지방자치단체장의 법적 책임과 정치적 책임 67
제4절 지방자치단체장의 책임성 확보 법제 68
1. 헌법상 지방자치단체장의 책임성 확보 68
2. 지방자치법상 지방자치단체장의 책임성 확보 69
3. 「지방재정법」상 지방자치단체장의 책임성 확보 70
4. 「인구감소지역 지원 특별법」상 지방자치단체장의 책임성 확보 71
제3장
지방자치 환경변화에 대응한 지방자치단체장의 책임성 강화 법제도의 문제점과 개선방안 / 73
제1절 지방자치단체장의 권한 강화에 대응한 책임성 확보방안 75
1. 지방자치단체장의 조직인사고권에 대한 책임성 강화 75
2. 지방자치단체장의 재임기간의 규제 합리화 81
3. 지방자치단체장의 독립성과 투명성이 보장된 감사제도 운영 90
4. 광역적 거버넌스 구축에 따른 특별지방자치단체장의 책임성 강화 105
5. 주민참여강화를 통한 지방자치단체장의 책임성 확보 강화 110
제2절 재정분권 강화에 따른 지방재정 운영의 효율성, 책임성 및 건전성 강화 방안 139
1. 재정분권의 성과 분석 139
2. 지방재정관리제도 운영 현황 146
3. 개별 지방재정관리제도의 문제점과 개선 방안 152
제3절 인구감소와 지역소멸에 대응한 지방자치단체장의 책임성확보방안 159
1. 지방자치단체장의 광역적 행정체제개편 책임 159
2. 지속가능한 재정과 재정의 효율성 확보 162
3. 연대성 원리에 의한 지방자치단체장의 협력의무 제도화 166
제4장
결 론 / 169
참고문헌 175

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지방자치 환경변화에 따른 지방자치단체장의 책임성 강화 방안 연구

A Study on the Reinforcement of Responsibility of Local Government Heads in the Environmental Changes of Local Governments

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