연구보고서
보고서명
인구구조 변화 대응을 위한 이민정책 연구
보고서명(영문)Immigration Policies in Response to Demographic Changes
- 책임자 이규용
- 소속기관한국노동연구원
- 내부연구참여자김유빈,강동우,최세림,조혁진,김영아,신주연
- 외부연구참여자박광배,김철효,박영아,엄미정,이치호,한준성,양난주,길은선,김동근,허진욱,이혜진,설동훈,황경진,주수인,신운철,이상돈,설귀환,양계민,권오영,허준영,정동재,박영범,박미화
- 발행기관 경제·인문사회연구회
- ISBN979-11-5567-769-8
- 출판년도2025
- 페이지740
- 보고서유형 협동연구보고서
- 연구유형 정책
- 표준분류 사회문제 > 사회문제일반
- 자료유형연구보고서
- 공공누리유형 4유형 (출처표시+상업적이용금지+변경금지)
- 주제어인구변동, 이민정책, 노동이민, 외국인 전문인력, 이민자 사회통합, 이민정책 거버넌스, 지역이민정책
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국문초록
- I. 외국인･이민정책 패러다임 재구축 필요성
1. 정책 대응 필요성
가. 대내외 환경 변화
□ 산업별, 지역별, 숙련수준별 외국인력 수요 다변화 대응
○ 인구감소에 따른 인력부족 해소 전략으로 외국인력 활용수요 증대
* 2020년부터 향후 10년간 생산연령인구는 357만 명 감소, 고령인구는 490만 명 증가(통계청 장래인구추계, 2021)
□ 인구변동에 대응한 종합적인 외국인력 공급체계 구축
○ 경제환경변화에 부합하는 산업직종별 숙련수준별 외국인력 허용분야 및 적정 도입규모를 단기 및 중장기 관점에서 지속적으로 분석하여 정부의 외국인･이민자 유입 및 활용전략을 마련할 필요
□ 지역산업 맞춤형 외국인･이민자 활용전략 필요
○ 저출산 고령화에 따른 인구변동 대응전략은 범정부 차원의 접근과는 별도로 지역특성을 고려한 대응전략이 필요
- 인구소멸 지역과 공간적 범위를 같이하는 소지역을 중심으로 인력난이 심화될 전망이나 이들 지역에서 정주형 이민자들은 낮은 정착도를 보이고 있어 이에 대한 대응전략 필요
□ 중장기 관점에서 이민의 국민경제 편익제고 전략 필요
○ 체류 외국인 및 외국인 취업자의 빠른 증가로 이들의 국민경제에 미치는 영향도 증대
- 외국인의 영향은 중장기에 걸쳐 나타나기 때문에 현재의 인력부족 대응과 중장기적 정책 수요간 정합성을 갖는 전략 필요
□ 이민자 활용도 제고 및 사회통합 기반 구축
○ 장기 체류자격자들의 대부분은 한국 국적취득 여부와 관계없이 한국에 정주화하고 있기 때문에 이들의 인적자본 활용도 제고 및 이를 위한 취업능력을 제고
○ 이민자들의 사회통합(Social Integration) 정책은 노동시장 통합 및 사회․문화적 측면을 포괄
□ 정책 거버넌스 및 전달체계의 효율화, 관련 통계구축
○ 외국인력 전반을 아우르는 컨트롤 타워 구축 및 외국인력 체류관리 및 지원 전달체계에 대한 통합적 관리 체계 및 통계 등 관련 인프라 구축 필요
나. 외국인력 수요 증가:2025∼2033년 외국인력 수요
○ 외국인력 활용제고 산업 전체를 대상으로 보면 2025∼2033년 기간 중 시나리오에 따른 직종별 부족인원은 다음과 같음.
- 시나리오 1기준으로 전체 부족인원 4,874.7천 명 중 저숙련 생산직이 47.9%로 가장 많고, 고숙련 생산직(22.7%), 저숙련 사무직(20.9%), 고숙련 사무직(8.4%) 순으로 많은 부족 규모를 보임.
- 시나리오 2기준은 전체 부족인원 3,954.3천 명 중 저숙련 생산직이 49.5%로 가장 많고, 고숙련 생산직(23.7%), 저숙련 사무직(17.1%), 고숙련 사무직(9.7%) 순으로 많은 부족 규모를 보임.
- 시나리오 3기준으로 전체 부족인원 2,483.3천 명 중 저숙련 생산직이 53.2%로 가장 많고, 고숙련 생산직(24.8%), 저숙련 사무직(14.7%), 고숙련 사무직(7.3%) 순으로 많은 부족 규모를 보임.
○ 산업에 따른 직종별 인력부족 특징을 주요 산업을 중심으로 살펴보면 다음과 같음.
- 농림어업의 부족직종은 대부분 생산직으로 숙련수준별로는 고숙련/저숙련 인력의 부족규모가 비슷한 수준
- 제조업의 부족직종은 저숙련 생산직이 가장 많으며, 그 다음으로는 시나리오에 띠라 차이를 보이고 있는데 시나리오 1과 2에서는 고숙련 생산직, 저숙련 사무직의 순이며 시나리오 3에서는 저숙련 사무직, 고숙련 생산직 순임.
- 건설업의 부족직종은 저숙련 생산직이 가장 많고, 그 다음으로 고숙련 생산직의 순으로 나타남.
2. 현행 외국인･이민정책 평가와 방향
가. 유치정책 성과와 쟁점
□ 4차 기본계획과 신출입국이민정책은 우수 해외인재 유치 및 경제계와 지방의 수요를 반영하는 외국인력 도입으로 요약될 수 있으나 체류 외국인 300만시대, 가속화되고 있는 저출산고령화의 대안으로 정책으로는 크게 부족함
○ 전문･기능인력 5년 내10만 명 추가 확보하여 국가 주력산업 경쟁력을 확보하기는 기대하기 어려움
□ 우수 인재 유치
○ 톱티어비자 신설, 이공계 석박사 학위 취득자의 영주귀화 활성화를 통한 유학-취업 활성화는 크게 효과가 없었던 이미 기존에 있던 정책의 반복에 불과
○ 국내 대학원의 확장을 따라가지 못하는 국내 박사급 일자리의 정체, 외국인 우수 해외 인재를 유치하기 하는데는 턱 없이 부족한 국내의 처우 수준과 높은 주거비, 해외 취업을 지지향하는 우수 유학생이라는 근원적인 원인에 대한 처방이 없이는 해외 우수인력 유치는 효과를 기대하기는 어려움
□ 기능인력 도입 정책
○ 현행 일반기능인력(E73)과 숙련기능인력(E74)의 차이는 선발 경로 외의 구분이 모호
○ 해외인력을 송입하거나, 대한민국 체류 외국인 근로자에 대해 직업을 소개하는 사업을 관장하는 명확한 제도가 부재
○ 직업안정법에서 유료 직업소개업 설립 요건을 명시하고 있으나, 해외인력 송입에 필요한 규제는 사실상 존재하지 않아 제도적 공백이 존재
○ 합리적인 송출/중개 수수료, 송출 및 중개업체의 책임 등이 명확하지 않아 다수 업체가 이윤추구에 매몰되어 우수 인재 확보가 어려움
○ 중개기관의 역할이 주로 인력 송입 및 비자 업무 중심으로 되어 있어 실질적인 체류직원 기능 미흡
- 채용 후 해고 또는 이직시 전직지원 프로그램이 없어 불법취업 우려
□ 고용허가제 경직성
○ 고용허가제 외국인근로자는 고용센터를 통해서 사업주에게 배정되며, 역량에 관한 정보를 확인할 수 없는 상태로 배정됨
○ 선택권이 배제된 상황에서 사업주에게 배정됨에 따라 사업주와 외국인근로자 모두에게 부정적인 영향
- 선택권 제한으로 인하여 고용허가제 외국인근로자에게 지급하는 임금에 상응한 생산성을 확보하지 못해 활용 효율이 낮음
□ 체류자격별 외국인력 도입 및 관리체계 분산에 따른 비효율성
○ 노동시장 전체를 아우르는 통합적 관리(수요, 허용분야, 체류자격 연계)기능 부재로 외국인력 정책의 사각지대, 거래비용 증가, 인력활용의 비효율성
- 제도 운영:고용허가제, 계절근로자, 숙련기능인력/지역특화비자 등 분리 운영에 따른 관리 정책수요의 분리 대응
- 유학생, 동포인력, 이주배경자녀, 동반가족 => 정책수요를 고려한 통합적 정책 체계 내 개별적 정책추진의 효율성 제고 필요
- 일터와 주거:교통, 정주 인프라, 주거 공간 부족, 문화, 교육 인프라 수요 증가 체감성 있는 정책미흡
○ (외국인력) 비자별로 인력규모 결정, 도입･관리 등 부처별 분산에 따른 종합적인 외국인력 유입 및 활용전략 미흡
- 전문인력은 법무부, 비전문인력의 경우 계절근로법무부･지자체, 비전문취업･방문취업고용부, 선원취업해수부 등이 각각 운영
- (관련 법제도) 외국인근로자의 고용등에 관한법률(비전문인력), 출입국관리법(전문인력, 숙련인력
* 고용허가제:공공부분 주도
- 사업주 맞춤형 도입기능(선발, 기능 및 관련 직무 경험 등) 부재, 정부주도의 경직성, 민간시장 기능 필요
* 계절근로:지방자치단체 주도
- 지방자치단체의 역량의 편차, 민간위탁에 따른 과도한 수수료 문제 발생, 체류관리 및 지원의 한계
* 선원취업:민간 주도(*선원취업:중개회사가 외국인 체류지원 서비스 수행)
* 전문인력:민간 주도
** 일반기능인력(E-7-3):민간중개회사를 통해 송출, 외국인근로자가 비용부담 (송출비용의 적정성 가이드라인 마련 필요)
<표 1> 외국인력 도입체계 주요 쟁점
통합적 외국인력 도입 체계 구축 필요
고용허가제
- 사업주와 외국인 근로자간 미스매치:알선서비스 경직성
- 숙련인력, 일반기능인력과 통합 운영 검토
- 민가서비스 시장 활용을 통한 체류관리 서비스 개선 필요
방문취업제
- 외국인력 공급원으로서의 실효성 저하
- 외국국적 동포정책으로 접근 필요
일반기능인력
- 고용허가제와 연계 미흡, 공급자(중개기관) 주도의 인력공급
- 사용주 책무성에 대한 논의 필요(선발,고용관리)
지역특화형 비자 / 광역비자
- 지역이민정책이라는 틀에서 중앙정부의 역할, 지방정부의 역할, 기존의 체
류자격, 지역산업 및 노동시장구조라는 종합적인 관점에서 접근할 필요
계절근로자프로그램
- 계절적 수요와 기존 체류 이민자 활용전략 검토 필요
- 민간알선 시장 정비
E-9의 숙련기능인력 전환
- 지자체 차원의 지원정책 부재 등으로 현장성 부족
어업근로자
- E-9과 선원법으로 이원화된 규제
외국인 가사관리사 시범사업
- 돌봄서비스 체계라는 큰 틀에서 접근 필요
나. 외국인 체류관리 및 사회통합 정책 성과와 쟁점
1) 외국인 체류관리 정책
○ 외국인 체류관리 정책의 성과
- 21세기 들어 이민과 안전보장이 결합되었고, 또 인구감소로 인해 국가가 우수인재 유치 경쟁을 해야 하는 상황에 걸맞게 외국인 체류관리 규정을 체계적으로 정비
○ 외국인 체류관리 정책
- 문제점:과거에 만들어진 관행이나 제도 등에 익숙해져 이에 의존한 탓에 시간이 지난 후 상황이 바뀌었지만 기존 정책을 고수
- 원인 진단:경로의존성(經路依存性, path dependence) - 체류자격 체계 정비와 아울러 국제기준과 동떨어진 이민정책 개념과 통계 정비 시급
○ 불법체류 외국인 관리 정책
- 문제점:40만 명을 초과하는 불법체류자 수. 2024년 들어 그 수를 줄이는 데 성공했지만 여전히 매우 많음 → 불법체류자를 고용한 사업주가 그만큼 많음을 의미하는데, 이는 법질서를 무시하는 사회적 혼란으로 해석할 수 있음
- 원인 진단:① 겉으로는 불법체류자 강력 단속과 자진귀국 정책을 지속하는 것처럼 보이나, 선거가 있는 경우 몇 개월간 단속이 유명무실화되는 구조적 문제 ② 불법체류자 고용 사업주에 대한 제재 정책이 제대로 집행되지 못하는 문제 ③ 불법체류자 발생 원인에 대한 제도적 분석, 행위자 요인 분석에 기초한 체계적 대응 부재
2) 외국인/이주민 사회통합정책
○ 외국인/이주민 사회통합정책의 성과
- 국제기준에 부합하는 사회통합 프로그램을 마련하여 시행:이민자가 우리 사회 구성원으로 적응･자립하는 데 필요한 기본소양(한국어와 한국문화, 한국사회 이해)을 체계적으로 함양할 수 있도록 마련된 사회통합교육
○ 외국인/이주민 사회통합정책의 한계
- 정주형 이주민 대상 사회통합정책 추진:사실상 비한국계 결혼이민자 및 국적취득희망자 대상 사회통합 프로그램
- 한시형 이주민 대상 사회통합정책 개발 미흡:내국인 인구감소가 지속되고 노동력 부족이 예상되는 상황에서 우수인재를 다각적으로 유치하려는 노력 중 하나로 한시형 이주민의 체류자격 변경을 통한 정주형 이주민 유치가 강조되는 상황을 고려하면, 현재 방식보다는 한층 더 구체적인 사회통합정책을 개발하는 게 필수
○ 외국인/이주민 사회통합정책
- 문제점:① 정주형 외국인/이주민 중 비한국계 결혼이민자에 초점, 다른 유형의 정주형 이주민에 대한 정책 소홀 ② 대상별 정책집행:여성가족부(결혼이민자), 유학생(교육부-대학) 등 사회통합정책 주체가 분산되어 있을 뿐 아니라, 전문성에 한계 노출 ― 직업 교육/훈련의 경우 고용노동부가 담당하는 게 훨씬 효율적임에도 불구하고 제대로 되지 않음
- 원인 진단:대상별 정책과 기능별 정책의 혼동. 이민정책을 기준으로 전 부처의 역할 분담 재조정이 이뤄지지 않은 게 핵심 원인
3) 외국인･이민정책 거버넌스 및 전달체계
○ 외국인･이민정책 거버넌스 및 전달체계의 성과
- 이주민 관리기구를 정비하여 높은 수준의 이민정책을 추진할 체계로 ‘이민청’ 설립 추진
- 이민정책 총괄 컨트롤타워 위상을 가진 행정조직 개편 시도
- ‘외국인정책위원회’와 ‘외국인력정책위원회’ 및 ‘다문화가족정책위원회’ 등으로 구성된 기존 외국인･이민정책 거버넌스로써 코로나19 시기와 그 후 인력부족 등에 적절히 대응
○ 「제4차 외국인정책 기본계획」에서는 ‘글로벌 스탠더드에 부합하는 이민행정 기반 구축’을 정책 목표로 설정하고, 중점 과제로 ① 국가백년대계 수립을 위한 이민정책 추진체계 구축 ② 이민행정 전문성 및 연구 기반 확충 ③ 기술혁신에 기반한 이민행정 고도화 ④ 국제사회와 공동발전을 위한 이민 협력 강화를 제시
○ 「재한외국인 처우 기본법」을 근거로 하여, 외국인/이민정책 거버넌스 구축:전 정부 최상위 계획으로 ‘외국인정책 기본계획’을 수립하고, ‘외국인정책위원회’와 ‘중앙행정기관’(국무조정실, 기획재정부 등 19개 위원부처 + 국세청, 해양경찰청 등 관계기관) 및 ‘지방자치단체’로 구성되는 거버넌스 구축
- 외국인정책위원회(외국인정책 심의 및 조정), 중앙행정기관(기본계획 및 연도별 시행계획), 지방자치단체(연도별 시행계획)
○ 국제협력, 중앙-지자체-시민사회 협력 추구
- 외국인/이민정책의 특성상 국제협력이 매우 중요한데, 국내외에서 다층적 국제협력 추구
- 중앙-지방자치단체 협력:광역 이민협력 거버넌스 구축
- 정부와 지방자치단체 및 시민사회 참여:민-관-학 합동 연구, 중앙정부/지방자치단체와 한국인-이주민 등 시민이 함께 하는 프로그램 추진
○ 지역사회 참여 확대
- “광역형 비자” 도입, “지역특화형 비자” 및 농･어업 “계절근로자 제도” 활성화를 통해 지역 경제의 활력 제고
- 시장 수요 적극 반영
- “민관합동심의기구” 등 다양한 방법 모색
○ 외국인･이민정책 거버넌스 및 전달체계의 한계
- ‘이민청’ 입법화는 성공하지 못했고, 차기 정부 정책과제로 이월할 수밖에 없는 상황
- 기존 이민청 설립법안은 단순히 새로운 행정조직을 설립해야 한다는 내용만 있지 이주민 체류자격별 정주 여건 개선, 사회통합 정책 분화 등 중요한 내용을 포함하지 못함
- 외국인력 도입 규모를 대폭 확대했는데, 그 근거 자료를 발표하지 않거나, 후속 대책이 막연한 사례도 있음
- 문제점:‘이민청’ 설립에 관한 논의는 무성하나 추진 주체가 없으며, 그 구체적 업무관장 영역이 불명확
- 원인 진단:국내 사회집단의 이해관계 조정의 어려움과 이민자 유입에 대한 사회적 수용성 문제로 있지만, 그보다는 정쟁(政爭)의 대상이 된 것이 원인
4) 외국인력･이민자 유입의 영향과 시사점
□ 비전문취업과 방문취업, 그리고 전문인력의 경우 국내 재정에 대해 양(+)의 순 기여도를 나타내고 있으나, 나머지 체류자격의 경우 재정기여도의 현재가치가 음(-)인 것으로 나타남
○ 단기순환인력의 경우에는 대부분 우리나라에서 취업을 하여 소득을 얻고 세금을 납부하는 반면, 은퇴 이전에 대부분 우리나라를 떠나게 되어 재정부담을 유발하는 수준이 낮기 때문에 우리나라의 재정에 대한 기여도가 양수로 추산됨
○ 전문인력의 경우에는 1인당 기여도는 내국인의 2~3배에 이를 정도로 높으나, 전체 인구 규모 자체가 작아 기여도의 총합은 작은 수준에 그침
○ 결혼이민, 재외동포, 영주, 및 기타 체류자격의 경우 연령대가 높거나 경제활동참가율이 낮은 등의 이유로 기여도가 음수로 계산됨
□ 시사점
○ 단순히 유입 규모만 늘리는 것은 오히려 재정부담으로 작용할 가능성이 있으므로, 이민 유입으로 인한 재정 문제의 완화를 기대하기 위해서는 이민자의 생산성이나 연령, 체류기간에 대한 선택적인 이민 정책
- 30세 중반 이하의 낮은 연령대의 외국인을 위주로 이민을 받아들이고, 높은 생산성을 가진 외국인은 준영구적으로 체류할 수 있는 비자를 제공하는 등의 방법으로 이민을 유치
○ 비전문취업이나 방문취업자와 같이 생산성이 낮은 외국인의 경우에는 순환인력 원칙을 유지함으로써 현재와 같은 이민 유입으로 인한 재정 손실을 해소하려는 노력이 필요
○ 중숙련 이하의 이민자의 경우에는 교역가능성(tradability)이 낮거나 전략적으로 국내 생산 장려가 필요한 서비스업, 건설업, 농림수산업 등을 중심으로 유입을 선별적으로 유도하는 것이 바람직
○ 고학력, 첨단산업 종사 이민자의 경우에는 기존의 내국인 노동자 및 국내 자본과의 대체성(substitutability)보다는 보완성(complementarity)이 높은 것으로 사료되므로, 고숙련･전문인력을 유치하는 데 있어서는 적극적인 기조를 유지
3. 저출산 고령화 대응 이민전략 패러다임 구축방향
가. 유입정책
□ 취업체류자격 관리를 임금수준 기준 등 시장친화적으로 관리하는 자격과 쿼터 설정을 통해 관리하는 자격으로 이원화하여 투명성을 높이고 쿼터 설정의 실효성이 없는 자격은 취업 지원 기능을 강화
○ 전문인력(E1∼E-7), E-8, E-9, E-10, F-2-R 및 선원법 도입 어업근로자 취업 관련 체류자격을 고급인재(Tier1), 전문인력(Tier2), 일반기능인력(Tier3) 및 Tier4 등 4단계로 개편
□ 민간중개기관 관리체계 정비
○ 중개기관 인증제를 도입하여 송입기관 및 송출기관 관리
- 직업안정법에 해외 송입 요건을 명시
- 송출･중개수수료 가이드라인 제시
○ 중개기관의 책임과 권리를 부여
- 중개기관의 역할을 체류관리 지원으로 확대
□ 채용기업의 외국인 관리책임 강화
○ 외국인 채용기업의 책무 :
- 수요자 중십의 비용체계로 전환
- 외국인 체류관리 강화, 중개기관(전문 사후관리 업체) 활용하는 방안
* 대만 및 일본의 사례
나. 체류관리정책
□ 체류자격 체계 재정비
○ 변화한 경제사회 환경과 그에 따른 정책 수요를 반영하여 체류자격(visa status) 체계 재정비
○ 외국인/이주민 정책 수요에 맞춘 통계 산출이 가능하도록 체류자격 체계 재조정
- 이민정책은 통계 등 데이터에 바탕을 둔 증거기반 정책이어야 하는데, 현재 체계로는 그것이 매우 어려움
- 체류자격 체계를 정비하면서, 새로운 기준에 맞게 기존 데이터를 재조정하는 것 역시 필수
○ 현주 또는 상주인구 등 정책 수요를 반영한 다각적 통계 산출이 가능하도록 조정
- 현주인구, 상주인구 중 어느 하나를 선택하는 것이 아니라 둘 다 이민정책에 필요
□ 불법체류외국인정책
○ 기존 대책의 문제점 보완을 통한 정책 추진력 강화
- 불법체류자를 ① 체류자격(단기와 장기), 불법체류기간, 출신국, ② 경제활동 여부와 취업 부문(산업, 직업, 지역), ③ 범법 이력과 사회 적응력, ④ 취약 계층 여부 등으로 구분하여, 규모를 확인하고, 불법체류 원인을 분석하여 대책 마련
이주민의 고용형태 다양화를 통해 불법체류 유인 축소
○ 단계별 대책 마련
- 자진 출국 프로그램 강화:자진 신고자에 대한 인센티브가 확실히 적용되도록 홍보
- 불법체류자 발생 요인 차단:비자 관리 디지털화, 브로커 단속 강화, 합법체류 외국인에 대한 사회통합 프로그램 강화
○ 범죄와의 연계 방지
- 불법체류자의 범죄 관여를 방지하기 위해 체계적인 신분 확인 시스템 운영
- 경찰, 출입국관리소, 고용주 간의 데이터 공유 시스템 구축
○ 사회적 합의와 공감대 형성
- 주민과 사업주 등을 포함한 공청회와 협의를 통해 정책 방향 설정
- 공정성 강조:합법체류자와 형평성을 유지하면서 불법체류자 대책 마련
○ 지역별 특화 대책
- 노동력이 절대적으로 부족한 지역에서는 특별 대책 마련
다. 사회통합정책
○ 사회통합정책 패러다임 전환
- 입국 당시 또는 체류 중의 체류자격에 따라 외국인을 한시형-정주형으로 분류하여 정책 추진하는 현재 정책은 ‘체류자격 변경’을 통한 외국인의 지위 변동에 대응할 수 없음
- 외국인의 한국에 대한 경제･사회･문화적 기여도, 한국 사회 정착 및 기여 의지, 한국사회 구성원과의 밀접 접촉도 등 여러 요소를 복합적으로 고려하여 사회통합정책 재설계
○ 영주권 트랙의 확대
- 한국 사회에서 외국인이 안정적으로 정착할 수 있도록 하는 가장 기본적인 조건은 안정적인 체류자격의 보장이라는 점을 중시
- E-9 → E-7-4 → F-2 → E-5, 또는 유학생 → F-2-R → F-5 등 다양한 영주권 트랙을 개설하고, 브로커 도움 없이 가능하도록 제도와 운영 시스템 정비
○ 이주민-비이주민 쌍방향적 사회통합정책 추진
- 선주민(한국인)이 외국출신 이주민을 사회의 온전한 구성원으로 인식하고 인정하도록 하여 쌍방향적 사회통합 추구
라. 이민정책 거버넌스
○ 이민정책 총괄 기능의 강화를 통한 통합 거버넌스 체계 구축
- 외국인 이민정책의 일관성과 효율성을 확보하기 위해서는 범부처적 협력을 조율할 수 있는 총괄 기구가 필요함
- 이해관계자들의 충분한 협의를 바탕으로 중앙의 관련 부처, 지자체, 시민사회 수준에서 어떤 기능과 역할을 해야할지 전체적인 밑그림, 구체적인 실천계획 마련
- 이민전담기관:기획･조정이 실제 원활하게 이루어질 수 있도록 관련 기관들의 고유 기능을 인정하는 주류화를 중시하면서도, 기타 협력 기관에서는 수행이 쉽지 않은 관련 통계 등 정보 확보･연구･지원･평가 기능을 통해 유기적인 협업이 이루어야 함
○ 이민정책 주관 부처의 명확한 역할 설정
- 통합된 총괄 기구 조정하에서, 기존 주관 부처는 자신의 영역에서 정책을 집행하되, 총괄 기구의 조정하에 다른 부처와 협력하는 것이 필요
- 이를 위해 종래 부처별 역할 유지, 다만 주류화정책(mainstreaming)에 따라 이민유형에 따른 대상집단별 정책 보다는 부처의 고유기능에 대한 강조가 필요
○ 기획･조정 기능 확보를 위한 의사결정지원체계 마련
- 각 부처의 기능 연계 및 정책 사각지대 해소
- 각 부처가 협력할 수 있는 의사결정데이터 구조 및 지방정부 및 민관과 협력을 위한 의사결정지원 체계 마련:외국인 이민자 데이터 공유･활용 체계 구축, 지방정부와의 협력 강화, 민관 협력 강화
마. 지역이민정책 거버넌스
○ 지역 기반 이민정책 추진을 위한 법적 근거의 마련 및 역량 강화 노력
- 이민정책 추진 관련 지역의 역할 및 권한 범위 재조정
- 이민정책을 추진하기 위한 통합 이민법(immigration law)의 제정 및 지자체의 역할과 권한 명시
- 지역 기반 이민정책 추진을 위한 지방자치단체 역량 강화
- 지방자치단체 외국인/이주민 관련 업무 담당자들간 협의체 구성 및 운영
- 외국인/이주민 관련 중앙정부-지방자치단체-시민사회간 협업체계 강화
○ 광역 지방자치단체 중심의 지역 이민정책 추진체계 마련
- 지역 차원의 이민/외국인(력) 정책은 중앙정부가 설계한 이민/외국인력 정책을 지역 현장에서 추진하는 “집행자”로서의 역할 뿐만 아니라 지역 내 산업/업종의 특성과 수요를 반영한 정책 추진 노력이 병행
- 이민정책 전반을 광역 지자체에서 주도하고 이를 기초 지자체와 연계 및 지원(향후 기초 지자체들의 역량 향상 시 해당 역할/기능을 일정 부분 이관)
- 외국인/이주민들의 지역 유입 및 정착을 촉진하기 위한 비자제도 신설 및 재설계 과정에서 중앙정부와 협업 파트너로서 광역 지자체의 핵심 역할 수행
○ 지속 가능한” 이주민/외국인(력)의 정주 방안 마련
- 지역사회 통합 관점에서 외국인의 유입, 정착/정주 방안을 모색
- “출발선”이 각기 다른 이주민/외국인들의 상황을 고려한 지역정착 계획을 시행
II. 외국인･이민정책 개선 방안
1. 외국인력 유입정책
가. 외국인력 도입방향과 체류자격
□ 국적, 합법 체류, 주민 여부를 나누는 다층적인 구분선의 변화모색
○ <국적자 vs. 비국적자> 구분선:체류 외국인의 영주권 및 국적취득 기준 완화(유연화), 장기체류 기회 및 경로의 확대방안 모색
○ 지역 내 거소를 두고 체류하는 외국인/이주민들을 지역사회 구성원으로 인식하고 이들의 지역정착 및 정주를 위한 최소한의 인프라 구축 및 지원체계(협업체계 포함) 마련
[그림 1] 이민자 활용 기본방향
□ 외국인 체류유형별 맞춤형 전략 수립
○ (외국인 유입 전략과 고려요소) 체류형태 등에 따른 맞춤형 전략과 유입전략별 고려요소
- 단기순환정책과 반복갱신형 장기거주, 정주화에 대한 원칙을 정하고 유입자격요건, 가족동반허용여부, 정책방향에 대한 종합적인 검토가 필요
- 체류자격(사증) 중심의 전략이 아닌 노동시장 내 지위, 인도적 측면, 사회통합 가능성 등을 종합적으로 고려하여 접근
<표 2> 외국인 체류유형별 유입전략
체류형태
정책유형
정책 방향
정책대상
단기순환
고용 노동 정책
한시적 체류와 귀국
대부분 비전문인력
장기거주(반복갱신)
고용, 노동정책
체류기간 제한 없이
장기거주가능(가족동반)
숙련인력, 전문인력
정주화(영주권, 귀화)
주민정책
정주화와 시회통합
- 노동시장 통합
정주형 이민자
(동포, 영주권자, 거주, 동반, 귀화자 등)
○ 외국인 유입 전략에 대한 다음과 같은 기본원칙 설정
- 산업구조 및 기술혁신 요소 등을 고려한 노동시장 대응형(3∼5년, 반복갱신) 외국인력 유치 및 활용 + 외국인력 정책통합 및 추진체계 재구축
- 인구정책적 접근 및 이민자 경쟁력 강화 + 이민사회 수용기반 구축
- 정주가능성이 높은 이민자에 대해서는 노동시장 통합프로그램을 통해 인적자본 경쟁력을 강화 -> 교육훈련, 취업지원서비스, 복지 사각지대 해소, 고령화 대응
- 정주형 이민자의 고령화, 재정지출에 미치는 영향(건강보험, 복지지출 ) 대비:동포, 영주권자, 국적취득자 등 정주형 이민자의 노동, 복지, 사회적 지위, 소득, 빈곤, 지역사회 통합 등에 대한 전반적인 실태와 이에 대한 정책방안 수립
<표 3> 외국인 유입전략별 고려요소
체류형태
고려요소와 기본원칙
단기순환
(고려요소) 한시적 필요노동력 확보, 사회경제적 비용 크지 않음,
(기본원칙) 일정 체류기간 후 귀국
장기거주(반복갱신)
(고려요소) 노동생산성, 정주가능성 높으나 비국민 접근, 사회경제적 편익
(기본원칙) 선별 기능 강화 및 이에 대한 기준 마련
정주화(영주권, 귀화)
(고려요소) 사회통합 비용 감수
(기본원칙) 국적에 관계없이 주민정책으로 접근
2. 취업체류자격 제도 개선
가. 체류자격 개편
□ 기본 방향
○ 기존의 취업체류자격을 크게 4종류로 개편하여 노동시장 구조변화, 이민자 통합정책 방향에 효과적으로 대응
○ 현행 노동이민 취업제도를 과감하게 개편하여 통합적인 체류관리기틀을 마련하고, 노동이민제도 원칙을 정립하며, 관련 체류자격의 연계 및 이를 위한 관할 부처 간 협력체계를 구축
○ 체류자격 개편과 관련한 핵심과제는 개편 방향 및 체류자격 요건에 대한 규정이라는 실무적인 측면과 체류자격 개편에 대한 종합적인 운영주체인 거버넌스 문제라고 볼 수 있음
- 체류자격 개편방향에 대한 보다 심도 있는 논의가 필요하며 이하에서는 기본적인 방향과 원칙을 제시하고자 하며 추후 이와 관련하여 통합적인 체류자격 운영을 위한 거버넌스 체계를 어떻게 가져 갈 것인가에 대한 논의가 필요하며, 본 연구에서는 기본적으로 외국인력 유입분야, 유입자격, 유입규모에 대한 결정은 관련 전문가 및 관계부처가 참여하는 별도의 위원회를 통해 운영하는 방안을 제시함
□ 고급인재:Tier1
○ 산업 및 직종에 관계없이 일정한 요건을 충족할 경우 체류자격을 부여
○ 체류자격 요건
- 해당 분야 직종의 임금수준 기준 또는 기타 요건
- 기타 요건:경력, 학력, 국제적으로 공인된 분야의 전문가 등
○ 거주 및 영주권 취득 용이(패스트 트랙)
○ 가족동반 허용
□ 전문인력:Tier2
○ 현행 E-1∼E-7-2를 포괄하여 임금수준에 따라 3단계로 구분하여 운영
- 각 단계별 체류자격 요건을 재부여하고 사용주 후원을 강화
○ 반복갱신 가능하되 단계별로 반복갱신 가능횟수를 제한하는 방안도 검토
○ 인력 부족 직종리스트를 작성
- 3년마다 작성하되 1년마다 수정보완하며 이를 위해 민간전문가 및 관련 부처로 구성된 의 위원회를 구성하여 운영
○ 숙련수준에 따라 3단계로 구분:Level1→ Level2→Level3
- Level2, Level3는 가족동반 허용하며, Level1은 임금수준을 토대로 일정한 자격요건 해당자만 부여
○ ‘전문인력 도입위원회(가칭)’를 구성하여 허용분야 정기적으로 갱신
□ 기능인력:Tier3
○ 현행 E-7-3, E-7-4, E-9, E-10을 포괄하여 운영하며 관장부처를 일원화하고 허용분야 및 도입쿼터 적용
○ 고용계약 방식의 다양화
- 상시직접고용을 기본으로 하되, 업종 및 직종에 따라 파견 및 도급 허용
○ ‘일반기능인력 도입위원회(가칭)’를 구성하여 도입규모 및 쿼터 결정
○ 숙련, 직업훈련이수, 자격검증, 임금요건, 사용주 후원 등을 토대로 체류자격 이행경로 마련 (Level1→Level2→Level3)
○ Level1
- 최대 체류기간 3+3년, 가족동반 금지, 3년 체류 후 Level2로 이동 가능하며. 사업장 매칭시점 기준 3년 이후 사업장 이동 가능
* 현행 고용허가제 인력 Pool내에서 선발하되 해당 인력 Pool내에서 민간알선 가능
* 민간 알선 시 사업주가 채용비용 부담하여, 회사 측의 요건에 부합하는 역량강화를 위한 별도의 교육훈련 가능
○ Level2
- 최대 체류기간 3+3+3년으로 하되 5년 후 부터는 Level3로 이동 가능
- 3년 이후 사업장 이동 가능하며 가족동반은 임금수준을 토대로 일정한 자격요건 해당자만 부여
* Level2에 해당하는 인력은 Level1에서 이동할 수도 있고 해외 현지에서도 채용 가능
* 외국인 유학생 중 한국어 능력 및 기능요건을 갖춘 경우 Level2로 진입가능
○ Level3
- 기본적으로 Level2에서 이동함을 원칙으로 함
- 임금요건을 기준으로 결정하여 작업반장이나 기능장 등 사용주 후원제도 도입
- 반복갱신 가능하며 가족동반 허용 및 영주권과 연계
○ Tier4
- 유형 1:지역특화 비자로 Tier3의 Level2와 Level3에서 한국어 역량 및 지방자치단체장의 후원을 통해 선정
- 유형 2:계절근로자로 다양한 유형의 제도가 운영되고 있는 바 현행 운영방식의 다양성을 유지하되, 기초자치단체가 개별적으로 도입하는데 따른 거래비용을 줄이고 규모의 경제 실현을 위해 도입 및 운영주체를 광역단위 등으로 통합하는 방안을 검토하고 체류관리 및 지원기능
[그림 2] 취업체류자격 개편방안
현재
⇒
개편
영주 외국인
외국인 영주 체류자격 기회 확대
취업
체류자격
전문인력
취업체류자격 외국인
통합체계 구축(법 및 관리체계)
고급인재(Tier1)
전문인력
(Tier2)
Level1
Level2
Level3
기능인력
(Tier3)
Level1
Level2
Level3
Tier4:(유형 1) 지역특화 비자
(유형 2) 계절근로자, 한시적 취업허가
비취업체류자격 정주자
(결혼이민자외국국적 동포등 기타 정주형 이민자
- 인적자원개발 강화
- 취업 및 구직활동 지원
유학생
- 유학생 인적자원 역량 강화
- 재학 중/ 졸업 후 취업 및 구직활동 관리 및 지원
단순기능인력
불법체류자 관리
외국인 총체류자의 일정비율을 넘지 않도록 외국인력 정책과 연계하여 불법체류자 출입국관리 강화
기타
외국국적 동포 등 비취업자격 외국인경제활동참여자
나. 전문외국인력 제도 개선
□ 국가혁신역량 발전을 위한 통합적 계획 및 조정을 담당할 컨트롤타워 수립
○ 현재 우수 전문인력 유치 제도 및 정책과 관련, 국가혁신역량에의 기여와 기술인력 부족에의 대응 등 목적 기반 통합적 계획을 수립하고, 부처 간 정책을 조정할 조직이 필요
□ 국내 연구조직 기반의 정책･제도 강화를 통해 국내 조직의 국제화역량 및 우수 전문인력 수용력 강화 유도
○ (조직 기반 우수 전문인력 유치 역량 강화) 외국인 우수 전문인력의 유치를 위한 국내 연구조직들의 역량 강화
- 우수 전문인력의 유치를 위해서는 고등교육 지원금 증가*, 출연연 예산규모 증가와 같은 국내 연구조직의 재정 확충을 통한 임금 상승, 언어 지원을 포함한 연구지원역량 강화**가 필수적
□ 국내 외국인 우수 전문인력의 성공모델 구축
○ 국내 대학･연구기관들이 국제적 명성을 확보하도록 육성함과 동시에, 국내에 유치된 중견 및 신진연구자의 성공적인 연구경험 사례, 조직 적응 및 내부 성장 사례 등 성공적인 연구 및 정착 사례를 늘릴 필요가 있음
○ (신진연구자 단계 지원 확대) 도전적인 목표와 연구계획을 모집하고 높은 자율성을 부여하는 박사후연구자 유치 확대 필요
□ 보편적 비자체계로의 이행을 통한 우수 전문인력의 관리 강화 및 효과적 정책 모색
○ (보편적 비자체계로의 이행) 7장의 논의 대상이 되는 우수 전문인력에 대해서도 현재의 무질서한 비자체계를 수요자 중심, 즉 임금, 직종 등을 중심으로 간소화한 보편적 비자체계로 이행할 필요가 있음(6장 4절의 체류자격 개편방안 참조)
○ (성과기반 우수 인재 인증 체계) 공공부문에서 우수 인재가 가지는 전문성의 영역을 파악하기 어려우므로 학력 등 형식적 지표보다는 실질적인 창출 성과를 기반으로 인력 수요자가 책임을 지는 검증체계로 개편
- 명시적인 기준을 최소화하고(예:학사 학위자 이상 등), 수요자가 외국인 인재를 검증, 관리하도록 비자제도를 개편하며, 우수성 기준 설정 시 객관적이며 명시적인 수준*을 기반으로 보편적으로 설정
다. 기능인력･비전문인력 통합관리
1) 고용허가제 개편방안
□ 한국은 외국인과 인력 수출국에서 가장 선호하는 국가이므로 상황을 효과적으로 활용하는 방안 필요
○ 업종별로 특화 국가를 지정하고, 국내에서 활용되는 기술에 관한 교육훈련 프로그램 제공 후 훈련을 의무화
- 현재도 한국어능력시험(TOPIK) 합격자를 대상으로 기능검정을 시행하고 있음
- 이를 더 효과적으로 운영하기 위해서는 TOPIK 합격자에게 훈련 의무를 부과하고 역량을 평가하는 시스템을 구축하도록 유도해야 함
- 훈련성과 및 역량 평가는 한국의 사업주 단체도 참여할 수 있어야 하고, 기간은 분기별로 시행하는 것이 효과적일 것으로 판단됨
○ 훈련 의무화 및 성과를 평가하는 시스템이 효율적으로 운영되는 국가에 대해서는 고용허가제 배정인원을 상향함
- 노동력을 송출하는 국가와 해당 국가의 외국인은 한국에 입국할 수 있는 기회가 확대되는 것에 대한 선호가 매우 강함
- 따라서 사업주의 요구를 충족할 수 있는 방법과 배정인원(quota)을 연계하는 방법은 매우 실효적인 수단이 될 것으로 기대됨
- 내국인 중 선발을 통해 강사를 필요로 하는 국가에서 활용하도록 하면 내국인 은퇴자의 일자리 창출에도 기여할 수 있는 효과가 있음
□ 입국 전 훈련을 이수하고 현지에서 평가를 거쳐도 국가별로 역량의 차이가 발생할 수 있으며, 이를 보완할 수 있는 수단 필요
○ 입국 후 사업주의 검증 필요
- 일본은 기능실습생 도입 시 일본 입국 후 1개월 의무적으로 훈련을 이수하도록 하며, 비용은 사업주가 부담함
ㆍ일본은 기능실습생 유입과정에서 외국인의 자국에서 송출기관이 운영하는 기능훈련과 일본어, 일본문화 교육을 시행하고 있음
- 우리도 이런 체계를 구축하는 것이 필요하며, 이는 사업주의 필요에 따른 생산성 개선뿐만 아니라 외국인근로자의 재해 예방에도 직접적인 효과를 기대할 수 있음
ㆍ외국인근로자의 재해 예방 및 산재사고 감소는 한국의 국제적인 위상에도 긍정적으로 작용할 수 있음
- 자국에서 입국 전 훈련을 통과하였으나, 입국 후 검증과정에서 외국인근로자의 역량이 미달한 것으로 판정되는 경우 보충교육 시행
- 보충교육은 1주에서 8주 이내의 과정으로 탄력적으로 운영하고, 훈련비용을 외국인근로자와 사업주가 분담해야 함
ㆍ현재 시범사업으로 운영되는 특화훈련처럼 일률적인 훈련기간으로 운영하는 것은 효율적이지 않음
ㆍ또한 수익자부담 원칙에 입각해 훈련성과 미흡에 책임이 있는 외국인근로자, 그리고 해당 외국인근로자를 고용할 사업주는 투자의 측면에서 비용을 분담하는 것이 타당함
ㆍ고용보험기금을 통한 훈련비 지원은 내국인에 대한 역차별이 될 수 있다는 측면에서 훈련비용 부담은 수익자부담 원칙이 준수돼야 함
ㆍ훈련비용을 고용보험기금으로 지원하는 것은 훈련에 대한 열의를 유도할 수 없고, 성과를 기대하기 어려운 문제가 있음
□ 사업장 이동 목적의 불법행위 및 일탈행동이 빈번하게 발생하고 있으나, 제재수단이 미흡하므로 개선이 필요
○ 고용허가제 외국인근로자가 사업장 변경을 할 수 있는 공식화 된 사유가 존재하나, 외국인근로자 자신의 필요와 목적을 위해 불법행위 및 일탈행위가 빈번하게 발생함
○ 이를 제재할 수 있는 수단이 부족하고, 소규모 영세 사업자는 제재수단의 활용도 현실적인 제약이 따름
○ 이로 인하여 외국인근로자가 불법행위 및 일탈행위를 할 경우 출국조치를 취할 수 있도록 엄정한 규정의 정립과 실행이 필요
○ 엄정한 제도 운영을 통해 단계적으로 외국인근로자의 자정을 유도할 수 있어야 함
□ 특정활동(E-7) 체류자격 중 일반기능인력(E-7-3), 숙련기능인력(E-7-4)과 연계 강화
○ Tier3에 고용허가제(E-9)로 입국해 일정한 역량과 한국어능력을 보유한 외국인근로자와 특정활동 중 일반기능인력(E-7-3), 숙련기능인력(E-7-4)을 묶어 운영 및 관리
○ 이런 개편을 통해서 고용허가제(E-9) 외국인근로자에게 체류형 자격인 특정활동(E-7)을 취득할 수 있다는 경로 제시
- 고용허가제(E-9)로 국내에서 체류 후 성실근로자재입귝제도를 활용할 수 있는 경로, 특정활동으로 이행할 수 있는 경로 등을 제시하는 것은 외국인근로자에게 편익을 제공하는 수단이 됨
□ 중개기관(또는 지원기관)의 역할에 대한 근거 규정 마련
○ 사후관리 및 체류기원서비스를 담당하는 기관을 육성하는 방안 검토
- 일본과 대만은 민간의 역할을 허용해 관리에 활용하고 있고, 관련 부처에 보고의무를 부과하는 방식을 활용하고 있음
일본과 대만이 이런 역할구분과 민간 위탁을 활용하고 있는 취지와 성과를 참고할 필요
○ 책임 있는 외국인 고용 및 체류질서 확립을 위하여 채용 기업에게 외국인 관리 체계 확립 의무화 규정 신설 (채용, 관리, 이직 등 전 프로세스 관리)
○ 수요 업체가 해당 의무 수행이 어려울 경우, 외국인력관리 전문업체에 맡길 수 있는 제도적 기틀 마련
○ 일본과 대만과 같이 의무화하는 방안도 검토
- 의무화는 Tier3의 leve1에 한정하며 level2는 임의화하여 사업주의 선택권을 부여
- 의무화 기간 동안 사용주와 외국인근로자가 소요비용을 부담하도록 하되 연차에 따라 비용을 차등화
□ 외국인 채용 기업의 책무:수요자 중심의 비용 체계로 변화 필요
○ 수요자 지불 체계
- 경쟁력 있는 인력을 해외 노동시장에서 확보하기 위해서는 송출 수수료를 현재 외국인 본인 부담 체제에서 수요자 지불 체계로 전환
○ 기대 효과
- 수요 기업의 책임 있는 인력 채용
- 수요 기업의 무분별한 해고 문제 방지
- 불법 체류 문제 예방
- 고숙련 외국인 유입 촉진
○ 외국인 채용 기업의 관리 책무를 강화할 필요
3. 사회통합정책 개편
○ 사회통합정책의 패러다임 전환
- 이민자를 선별해서 차별적으로 포섭 또는 배제의 대상으로 설정하고 특정 체류 자격을 가진 외국인만을 사회통합정책의 대상으로 간주하는 정책에는 한계가 있음
- 국내에 체류하는 모든 외국인 어떤 식으로든 (설사 그것이 ‘불법체류’ 방식이라도) 한국 사회에 정착할 가능성이 있다는 사실을 인정할 필요가 있음
- 따라서 입국 당시 혹은 체류 기간 중의 체류 자격에 따라 외국인을 분류하여 정착 가능성을 예단하기보다는, 외국인이 실제로 경제･사회･문화적으로 기여하는 바와 개인의 한국 사회 정착 및 기여에 대한 의지, 한국 사회 구성원과의 밀접도 등을 고루 검토하여 정착 가능성을 판단할 필요가 있음
○ 영주권 트랙의 확대
- 한국 사회에서 외국인이 안정적으로 정착할 수 있도록 하는 가장 기본적인 조건은 안정적인 체류자격의 보장
- 이주민이 한국 사회에 통합되도록 하는 제도적 출발점은 영주 체류자격의 보장
- 최근 외국인이 영주권에 접근하기 위한 영주권 트랙이 확대되고 있으나 여전히 영주권 취득 비율은 높지 않음
○ 이주민-비이주민 쌍방향적 사회통합정책
- 비이주민이 이주민도 사회의 온전한 구성원으로 인식하고 인정하도록 하는 것이 쌍방향적 사회통합의 출발점
- 이를 위해서는 이주민도 비이주민과 동등한 수준의 권리를 보장받고 사회적 책임을 부여받도록 하여야 함
○ 이민자의 노동시장 내 지위 강화
- 이민자의 사회통합을 위한 경제적 지위를 보장하기 위해 가장 기본적인 것은 노동시장에 공정하고 안정적으로 접근할 수 있도록 보장하는 것
- 노동시장 내 이민자의 지위에 가장 근본적인 영향을 주는 것은 체류자격이므로 체류자격에 따른 노동시장 접근 제한에 관한 제도들을 재검토할 필요 있음
○ 모든 이민자를 포함하는 보편적 보건 및 사회복지 체계 강화
- 지난 2020-2023년 코로나19 팬데믹 시기 한국 정부는 PCR 검사, 치료, 백신 등 전염병의 예방과 치료에 관한 일체의 지원을 체류자격에 상관 없이 모든 외국인에게 제공하였으며, 이를 통해 방역을 강화하고 국민을 포함하여 영토 내 모든 사람의 건강권을 강화할 수 있었음
- 이 사례는 보편적 보건 체계가 국민과 영토 내 모든 사람의 건강에 긍정적인 효과를 갖는다는 사실을 입증한 사례로, 이러한 제도의 확산을 적극적으로 고려할 필요가 있음
- 이를 위해 정주자격 대상으로 간주되지 않는 저숙련 외국인노동자나 미등록(불법체류) 외국인을 포함하여 모든 사람이 이용할 수 있는 공공의료 시스템(지역 공공의료기관 등)이 효과적인 기능을 하고 있으므로, 이를 강화할 필요가 있음
○ 사회통합 프로그램의 쌍방향성 강화와 다원화
- 현재 법무부가 시행 중인 ‘사회통합프로그램’은 ‘재한외국인이 우리 사회 구성원으로서 살아가는데 필요한 기본소양 함양 기회 제공’을 목적으로 영주자격 또는 국적취득의 조건으로 요구되고 있음
- 앞서 기존 연구에서 수 차례 반복된 것과 같이 사회통합 정책의 쌍방향성과 다원화 강화를 위해 유사한 프로그램을 일반 국민, 관련 정책 입안자 및 실행자를 대상으로 확대할 것이 요구됨
- 특히 학교 교육 등을 통해 다문화 및 사회통합과 관련한 다양한 교육을 접한 청소년에 비해 성인을 대상으로 하는 프로그램은 부재하며, 그 결과는 「국민다문화수용성 조사」에서 성인이 청소년에 비해 ‘다문화수용성’이 매우 떨어지는 것으로 드러남
- 따라서 기존의 ‘사회통합프로그램’을 확대하여 일반 성인국민을 대상으로 하는 프로그램을 강화할 필요가 있으며, 특히 상대적으로 영향력이 큰 ‘중앙 및 지방 정부의 공무원, 대중매체의 내용생산에 관여하는 언론종사자’(김혜순 2010 등) 가운데 관할 구역 내 이민자 비율이 높은 지역을 우선적으로 고려하여 인센티브 형태의 교육프로그램을 개발
4. 거버넌스 체계 개편
□ 통합 거버넌스 체계 구축
○ 총괄 기능의 강화(범부처적 성격)
- 외국인 이민정책의 일관성과 효율성을 확보하기 위해서는 범부처적 협력을 조율할 수 있는 총괄 기구 필요, 전체 외국인 이민정책의 종합적 기획 및 부처 간 정책을 조정하며, 부처 간 충돌이나 중복을 방지하는 역할 수행
- 법무부, 고용노동부, 여성가족부, 교육부, 보건복지부 등 주요 부처 포함, 지방정부와 민간 및 주요 이민자 집단 의견 반영
- 기대효과로는 ▲정책의 일관성 확보:각 부처의 정책이 동일한 목표를 향해 나아갈 수 있도록 조율, ▲정책 중복 및 사각지대 방지:통합적인 시각으로 정책을 기획하고 실행함으로써 사각지대를 해소, ▲장기적 전략 수립:인구구조 변화에 대응하는 장기적 정책 방향 수립 등을 들 수 있음
○ 주관 부처의 명확한 역할 설정(부처 단위 역할)
- 각 부처는 외국인 이민정책의 실행에서 주관 부처로서의 명확한 역할 담당 필요, 통합된 총괄 기구 하에서 주관 부처는 자신의 영역에서 정책을 집행하되, 총괄 기구의 조정 하에 다른 부처와 협력
- 종래 부처별 역할 유지, 다만 주류화정책(mainstreaming)에 따라 이민유형에 따른 대상집단별 정책 보다는 부처의 고유기능 강조 필요, 즉 ▲법무부:외국인의 출입국 및 체류 자격 관리, ▲고용노동부:외국인 노동자의 고용 및 노동권 보호, ▲교육부:유학생의 교육 정책, ▲보건복지부:외국인의 건강 및 복지 정책 등
- 기대효과로는 부처별로 전문성을 유지하면서도, 총괄 기구를 통해 정책을 일관되게 추진, 주관 부처 간의 협업을 강화하여 정책 충돌 방지, 부처 간 명확한 역할 분담으로 정책 혼선을 줄이고, 책임 소재 명확화를 꼽을 수 있음
□ 기획･조정 기능 확보를 위한 의사결정지원체계 마련
○ 외국인 이민자 거버넌스의 기획･조정 기능 확보
- 기획･조정 기능 확보를 통해 각 부처의 기능 연계 및 정책 사각지대 해소가 가능하며 이를 위해 각 부처가 협력할 수 있는 의사결정데이터 구조 및 지방정부 및 민관과 협력을 위한 의사결정지원 체계 마련 필요
○ 외국인 이민자 데이터 공유･활용 체계 구축
- 증거기반(evidence-based)의 이민정책 결정지원을 위해 국내외 주요 이민 데이터 실시간으로 공유･활용 체계를 구축하여, 이민정책 의사결정을 지원할 필요
- 해외 이민동향 수집･분석, 해외 주요국 이민정책 동향 분석 및 법무부의 체류 자격 데이터, 고용노동부의 외국인 노동자 고용 정보, 교육부의 외국인 학생 정보 등 부처 간 정보 공유를 통해 체계적인 이민정책 수립이 가능
○ 지방정부와의 협력 강화
- 지방정부는 외국인 이민자들이 생활하는 지역 사회에서 중요한 역할 담당, 중앙정부의 정책 방향에 맞춰 지방정부가 외국인 지원 업무를 적극적으로 수행할 수 있도록, 지방정부의 권한과 자원을 강화해야 함
- 지방정부에 자율성을 부여하고, 중앙정부의 재정 지원과 행정적 지원을 확대, 거주 중인 외국인 이민자 관련 통계 구축 및 공유･활용 필요, 지역사회와 연계한 외국인 이민자 통합 서비스 제공(주거, 교육, 복지 지원)
- 이를 통해 지방정부는 외국인 이민자의 실제 생활 환경을 가장 잘 이해하고 있으므로, 현장 중심의 지원이 가능, 중앙정부 정책과 지방정부 실행의 조화로 정책 사각지대 해소 등을 기대할 수 있음
○ 민관 협력 강화
- 민간은 외국인 노동자를 고용하거나 이민자의 사회통합 등을 도우면서 그들의 실제적인 니즈를 잘 파악하고 있는 중요한 주체라는 점에서 정부는 민간 단체와의 협력을 강화하여, 외국인 이민자의 현실적인 요구를 정책에 반영할 필요
- 민간 사업체와의 협력을 통해 수요에 보다 적합한 외국인 노동자 고용 지원이 가능하고 민간 단체와 협력하여 외국인 이민자의 사회 통합, 언어 교육, 법률 상담 등 다양한 분야에서 지원 제공 가능
- 이를 통해 민간의 현장 경험과 전문성을 정책에 반영하여 실효성 제고, 정부와 민간 간 협력 체계 구축으로 정책의 다양성과 포괄성 확보 가능
5. 지역이민정책 개선
□ 이민정책 추진 관련 지역의 역할 및 중앙-지자체간 권한/역할 범위 설정 노력
○ 이민정책 추진단계별 지자체가 무엇을 할 수 있는지, 중앙-지자체간 역할 분담 관련 원칙을 설정
(원칙/기준1):상위정부 우선원칙에 기반하여 중앙정부의 정책단계별 일원적 관리체계 유지
(원칙/기준2):상위정부 우선원칙에도 불구하고 지역별 특수성과 수요를 반영한 정책 추진이 필요
(원칙/기준3):굉역 지자체를 중심으로 한 지역 기반 이민정책을 추진
(원칙/기준4):비자정책 측면(새로운 비자의 신설 및 지자체의 비자발급 추천 권한 부여/확보)에 국한된 접근을 넘어 보다 종합적인 관점과 시각에서 관련 논의가 진행될 필요
○ 지역 기반 이민정책 추진을 위한 법적 근거 마련
- 지방자치단체 사무 범위 안에 체류 외국인/이주민 관련 유치, 체류/정착 지원, 통합 관련 업무를 포함하는 방안을 고려 (「지방자치법」 제13조 개정 필요)
□ 지역 기반 이민정책 추진을 위한 지자체 역량 강화
○ 지자체 차원의 외국인/이주민 관련 전담조직 신설 및 이를 통해 지역 체류 외국인들에 대한 종합적, 체계적인 관리, 지원, 통합기능을 지역 차원에서 수행하기 위한 기반 구축
○ 지자체 외국인/이주민 관련 업무 담당자들간 협의체 구성 및 운영
- 지자체(광역, 기초 지자체 포함) 내 공무원들간 정기적으로 모여 지역 체류 외국인/이주민들에 대한 이슈를 상호 논의할 수 있는 협의기구를 상설화하고 내실있게 운영하려는 노력이 필요
○ 외국인/이주민 관련 중앙-지자체-시민사회간 협업체계 강화
- 중앙정부는 이민정책 추진과 관련하여 거시적인 방향 설정을 하는 역할 및 이민정책 추진 관련 이해관계자들간 조정이 필요한 부분에 있어 역할을 강화하되, 이주민/외국인의 체류 이후 단계(정착-처우-통합)의 실질적인 역할은 지자체가 맡는 것이 바람직
- 다만 지자체별로 외국인/이주민 관련 정책/제도를 추진할 수 있는 역량과 재원 상황이 각기 다르다는 점을 감안하여, 지자체가 할 수 있는 역할을 장기적으로 확대해나가되, 지자체 중심의 외국인/이주민의 지역 전입, 정착/적응 등 이민정책 추진과정에 비정부기구(지역사회, 이주민 관련 지원 업무 단체 등)의 역할과 비중을 확대하는 등 지원방안의 다변화를 모색
□ 지역사회 통합 관점에서 외국인의 유입, 정착/정주 방안 모색
○ 외국인(력)의 “지속 가능한” 지역 정착/정주를 위해서는 이들의 지역 내 체류 뿐만 아니라 처우와 통합정책이 함께 유기적으로 고려 필요
- 지역별 이주민/외국인들이 처한 환경과 상황이 각기 다르다는 점을 감안할 때, 지역정착 지원 역시 언어, 문화교육이나 취업 정보제공 등과 같은 보편적인 내용을 넘어 지역 내 실질적으로 살아가는데 필요한 정보나 지원책 등을 포함할 수 있는 방향으로 정착지원 방안과 세부적인 콘텐츠가 채워질 필요가 있음
□ 비수도권 지역은 외국인력의 유인/정착을 위해 수도권과는 “다른” 접근 전략이 요구
○ 외국인/이주민의 지역 유인과 관련하여 외국인(력)이 가진 특성을 정책설계 시 고려할 필요
- 국내 체류 외국인이 참여하는 노동시장은 외국인력을 두고 지역별로 더 많은 인력을 유치하기 위해 경쟁을 벌이는, 일종의 ‘제로섬 게임(zero-sum game)’과 같은 형국이 만들어진 상황으로, 많은 지자체들이 시행하고 있는 노동･생활환경 개선을 위한 동일한 자원의 투입과 지원 정책만으로는 비수도권 지역에서 외국인력의 안정적인 확보와 유입은 사실상 어려운 상황
- 부가적인 노력을 하지 않아도 외국인(력)의 유입이 자생적으로 이루어지는 수도권과 달리 비수도권 지역의 경우 “어떻게” 외국인력을 지역 내 정주화시킬 수 있을 것인가라는 측면에서 정책적 접근이 필요하며, 이러한 방법 중 하나로 기존 외국인력 정책 틀 안에서 고려되지 않았던 대상집단을 포함시키는 방안을 고려
□ “지속 가능한” 외국인/이주민의 지역 유입 및 정주 여건 마련
○ 지역정착을 유도하기 위한 타겟 대상(target population)의 선정
- 지역사회 내 “실제” 노동력을 제공하면서 사회경제적 부가가치를 창출하는 외국인은 누구인가?
- 현행 중앙정부의 외국인력 정책 틀(「외고인고용법」에 근거한 고용허가제 외국인력)로는 담아내지 못하지만 실제 지역 현장에서 취업 활동에 참여하는 노동인력*을 어떻게 지역 내 이민/외국인력 정책 추진 시 담아낼 것인가?
* 재외동포, 난민(신청자, 인정자, 인도적체류자, 재정착난민), 유학생, 이주배경 청소년, 미등록/비합법 체류 외국인 등
- 지역에 정주 가능성이 높은 외국인(력)의 타겟팅 및 유치 + 지역산업의 특수성을 함께 고려
○ 지역 차원에서 고민해야 할 이주민/외국인(력) 확보 및 유입전략의 설계
- 지역 내 일정 기간 이상 정주가 가능한 인력의 확보방안(“정주화”에 초점)
키워드 : 인구변동, 이민정책, 노동이민, 외국인 전문인력, 이민자 사회통합, 이민정책 거버넌스, 지역이민정책