연구보고서
보고서명
경제안보 국제협력을 위한 한·일의 수출통제제도 비교분석 및 협력방안
보고서명(영문)A Comparative Study on Export Control Systems of South Korea and Japan for Economic Security Cooperation
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국문초록
- Ⅰ. 일본편: 한·일의 수출통제제도 비교분석 및 협력방안
제1장 서론
2019년 7월 일본 경제산업성은 한국에 대한 수출규제 강화조치로서 한국을 일본의 화이트 국가 리스트에서 제외함과 동시에, 포괄수출허가 취급요령을 개정하여 한국에 대해 3개 품목(플루오린 폴리이미드, 레지스트, 불화수소) 수출시 개별허가 취득을 의무화시키는 조치를 단행하였다. 이에 한국 산업통상자원부는 일본에 대한 수출규제를 강화하였고, 아울러 WTO 제소로 맞대응하였다. 그러나 2023년 3월 한·일 정상회의 개최에 따른 양국간 관계개선책의 일환으로서, 일본은 수출규제 3개 품목에 대해 대한국 수출시 특별일반포괄허가 대상에 포함하기로 발표하였고, 한국도 일본에 대한 수출규제를 복원하였다. 2023년 6월에는 일본 정부가 한국을 화이트국가에 복원함으로써 양국간 수출규제 문제는 일단락되었다.본 연구는 최근 미·중 간 기술패권 경쟁, COVID-19 등 공급망 교란에 대한 주요국의 대응 과정에서 자국 위주의 산업정책적 조치들이 강화되고 있는 상황에서, 수출통제가 국제적 무역규범으로서 중요한 정책적 수단 중 하나로 부각되고 있고, 나아가 미·중 무역분쟁 및 기술패권 경쟁 상황에서 과거 냉전시절의 소위 경제블록화 현상마저 일부 관찰되고 있는 점에 주목하였다. 이러한 문제의식에 입각하여, 본 연구는 다자간 통상체제하에서 수출통제가 지니는 의미를 살펴보되, 특히 미국이 주도하는 경제안보적 조치들이 수출통제에서 어떻게 구현되고 있는지를 살펴보고 이에 대응하는 방안도 살펴보았다. 본 연구의 가장 큰 목적은 이러한 수출통제를 둘러싼 국제적 환경이 변화하는 가운데, 우리나라의 주요 무역 파트너인 일본과 경제안보 협력을 강화하기 위해 어떻게 수출통제 측면에서 협력이 가능한지를 모색하는 데 있다. 다만 한·일 간 수출통제를 둘러싼 협력은 양자간의 문제로 끝나는 사안이 아니라는 점에 주목하여, 지난 2023년 8월 한· 미· 일 정상이 미국 캠프 데이비드에서 합의한 3국간 수출통제 등 경제안보 측면의 협력에 대해 우선 논의를 시작한 다음, 한·일 양국간 수출통제 체계 및 이행에서의 공조 문제는 그 다음에 다루고 있다.
제2장 다자통상체제하에서의 수출통제
2장 “다자통상체제하에서의 수출통제”는 다자간 통상체제하에서의 안보와 무역과의 관계를 고찰하고, 국제통상질서의 변화에 따른 다자간 통상규범이 가지는 한계 및 경제안보와 포괄적 수출통제 등 새로운 국제통상질서의 움직임에 대해 고찰하였다. 1절에서는 WTO에 제소된 사례분석을 통하여 WTO 규범에서 안전보장 예외조항과 수출통제와의 정합성 문제를 살펴보았다. 2절에서는 미국 행정부의 대중국 통상정책과 소위 중국 디커플링 효과에 대한 기존 연구를 개괄한 다음, 현행 국제수출통제 체제의 한계, 이에 따른 미국 주도의 새로운 국제 수출통제 체제의 특징을 분석하여 한국의 경제안보 및 수출통제 제도에 대한 시사점을 모색하고, 한·일 협력의 필요성을 제시하고 있다.제2장의 분석을 바탕으로 본 연구에서 제시하는 정책적 시사점은 다음과 같다. 미국의 대중국 정책은 정권교체와 상관없이 구체적인 방법과 강도의 차이만 있을 뿐 강경 기조는 당분간 유지될 것으로 보인다. 미국은 중국의 WTO 가입 이후 약 20년간 중국에 대해 자유민주주의 시장경제 체제로 견인하기 위해 대화와 압박을 병행하였으나 이러한 관여정책이 더 이상 유효하지 않다는 인식하에 ‘미국의 패권을 지키기 위한 전방위적 대중 견제정책’ 에 민주·공화 양당 모두가 공감하고, 단결하는 모습을 보이고 있다. 이에 따라 현행 국제수출통제체제를 통한 국가안보 목적의 수출통제 조치가 정당화될 수 없을 경우 미국의 포괄적 수출통제제도는 더욱 강화될 것으로 예상되고, 미국 기업들에 불이익이 집중되지 않도록 수출통제 조치의 역외적용 및 ‘다자화’를 지속적으로 추진함으로써 동맹·우방국들에게도 동참과 역할 분담을 강요할 것으로 예상된다. 한국의 경우, 미국과는 안보상 긴밀한 동맹관계에 있는 한편, 대중 경제 의존도가 높은 상황을 고려하면 양자택일적인 정책선택보다는 미‧중과 공존을 도모하는 것이 최선의 선택이라고 할 수 있다. 따라서 한국은 무역의 안전보장화가 가져올 자유무역체제에 미치는 중장기적 영향에 대해 신중하게 평가하고, 급속하게 확대되고 있는 공급망의 진영화, 기술･자원의 무기화 등에 보다 능동적인 대응책이 필요하다. 특히, 한국을 둘러싼 지정학적·지경학적 리스크가 고조되고 있는 상황을 주시하면서, 자유무역체제와 안정적인 통상환경의 유지 및 리스크 관리를 위한 국제협력 강화, 독자적인 기술개발력 확보, 공급망 강화 등 경제안전보장 체제를 더욱 강화시켜 나갈 필요가 있다. 국제질서에서 차지하는 경제적, 외교적 위상은 한국과 다르지만 다양한 분야에서 한국과 글로벌 경쟁 혹은 상호보완 관계를 형성하고 있는 일본과의 협력을 추진하는 것도 하나의 방안이다. 미·중 패권이 지속되고 있고, 국제정세가 군사, 경제 양면에서 긴장이 고조되고 있는 상황하에서 상호보완적인 경제구조를 가진 한·일 양국은 대미‧대중 교섭력 강화 차원에서도 이러한 경제안보 환경변화에 대한 인식을 공유하고 협력방안과 공동 대응책을 마련해나가야 한다.
제3장 한·일 수출통제 이슈에 대한 고찰
3장 “한·일 수출통제 이슈에 대한 고찰”에서는 2019년 7월 일본의 대한국 수출규제의 내용과 경과를 검토하고, 양국의 분쟁에서 문제가 된 법적 쟁점과 한국에 미친 경제적 효과를 분석하여 정책적 시사점을 제시하였다. 1절에서는 일본의 대한국 수출규제 조치 단행과 이에 대한 한국의 대응과 화해에 이르기까지의 경과를 정리하고, 2절에서는 일본의 수출규제 조치에 대해 안전 보장 예외규정인 GATT 제21조와의 정합성 문제에 대해 고찰하였다. 3절에서는 일본의 대한국 수출규제의 경제적 효과를 검증하기 위해, 수출규제 품목인 반도체 관련 3개 품목과 소재·부품·장비 산업의 대일 무역에 대한 영향을 분석하였다.2019년 7월 일본의 대한국 수출규제가 경제적 측면에서 지니는 정책적 시사점은 당시 일본 정부가 수출규제조치를 단행하자 한국 정부와 기업들이 대일 의존도가 높은 소재·부품·장비산업의 공급망 다변화와 국산화(내재화)를 대대적으로 추진하게 된 계기를 제공하였다는 점이다. 일본의 수출규제조치 후, 한국 정부는 ‘소재 부품 장비 경쟁력 강화 대책(소부장 1.0)’을 발표하였고, 반도체, 디스플레이, 자동차, 전기전자, 기계금속, 기초화학의 6개 분야에서 100대 핵심 전략 품목을 선정하여 소부장의 경쟁력 강화를 추진하였다. 이와 같은 노력은 단기간 내에 가시적 성과로 이어졌는데, 규제 대상 3품목의 국내 수급에 차질이 크게 발생하지 않은데다 해외 기업의 유치와 수입선 다변화가 일부 성공하였다. 둘째, 2019년 수출규제 이후 한국의 ‘탈일본화’가 진전되어 소부장 산업이 지속적인 성장세를 보이며 무역흑자를 기록하고 있다는 점이다. 2017년부터 2023년까지 한국의 소부장 수출은 안정적으로 유지되었으며, 2023년에는 약 3,335억 달러 이상의 수출을 기록하였고, 전반적인 무역흑자 기조를 유지하고 있다. 특히 한국의 전체 소부장 수입에서 일본이 차지하는 비중은 2017년 19.5%에서 2023년 14%로 점증적으로 감소하고 있다. 다만, 한국은 여전히 일본에서 많은 중간재를 수입해 완제품을 생산하는 구조를 유지하고 있어, 일본과의 소부장 교역에서만큼은 무역적자가 지속되고 있다. 셋째, 한국의 주요 산업에서 핵심 소재 및 부품의 공급망 안정화와 국산화(내재화)를 달성하기 위해서는 일본 등 동맹국과의 국제협력을 강화하여야 한다는 점이다. 한국의 경우 반도체 및 디스플레이장비를 제외한 거의 모든 부문에서 중국에 대한 의존도가 매우 높다. 특히, 전기장비부품과 금속가공제품은 중국으로부터의 수입 비중이 50%를 넘고 있으며, 비금속 광물제품(46.9%)과 섬유제품(44.2%)과 같은 소재도 중국산 수입비중이 매우 높다. 미·중 기술패권경쟁과 신냉전질서가 지속되는 한, 한국으로서는 중국의 ‘경제적 의존도의 무기화’에 대한 대응책으로서, 일본과의 국제협력 강화를 염두에 두어야 할 것이다.
제4장 한·일 양국의 수출통제 제도 비교분석
4장 “한·일 양국의 수출통제 제도 비교분석”은 한·일 양국의 수출통제에 관한 제도 분석과 양국간 국제협력 동향 분석으로 구성되어 있다. 먼저 제도분석 부분에서는 한국과 일본에서 수출통제의 이행 근거법과 시행령 등 법적 구조와 체계, 양국 정부가 통제하는 전략물자의 범위와 이를 규정하는 방식, 전략물자 허가 제도(수출허가, 캐치올 통제, 자율준수 제도), 수출통제 담당부처와 조직, 기관간 협업 현황과 불법수출 적발 사례 등을 다루고 있다. 후반부의 양국간 국제협력 부분에서는 최근 한·일 정부 혹은 정부기관 간 해외 협력과 아웃리치 활동, 국제체제에서의 활동을 중점적으로 다루고 있다.제4장의 분석결과를 요약하며 다음과 같다. 첫째, 한국과 일본은 수출통제 제도의 기본적 요소라 할 수 있는 관련 법령, 전략물자 리스트, 허가 기관, 집행 기관 및 절차들을 모두 갖추고 있다. 다만 전략물자 수출통제제도의 세부 체계와 방식에서는 다소 차이가 있으며 그러한 차이는 상호 제도에 대한 불신 내지 협력에서의 장애물을 유발할 수도 있다. 둘째, 한국과 일본의 전략물자 수출통제에 관한 제도운용은 전략물자가 무엇인지를 규정한 후 규정된 전략물자에 대한 수출허가 의무를 부여하는 리스트 규제와 전략물자가 아니더라도 일정한 요건하에 수출허가 의무를 부여하는 소위 캐치올(Catch-all) 규제로 양분하고 있다는 점에서 동일하다. 다만, 한·일 양국은 국제수출통제제의 합의통제 품목을 다시 각 종류별로 재구성하여 품목특성에 따라 통제번호(ECCN)를 부여하는 방식으로 운용하고 있다는 점에서 큰 차이가 존재한다.이와같은 차이는 한·일 양국의 법령 운영에서의 협력에 장애가 되고 기업 입장에서도 전략물자 확인을 통한 수출통제 이행에 애로사항으로 작용할 수 있다. 셋째, 캐치올 규제(상황허가) 역시 한·일 간에는 소위 객관요건과 Inform 요건을 규정하고 있는 점에서는 큰 차이가 없으나 WMD(대량파괴무기)와 재래식무기에 따라 캐치올 통제의 적용요건이 다르고, 특정 그룹 국가에 대한 캐치올 통제의 적용여부가 다른가 하면, 캐치올 통제의 대상품목에 대한 열거방식에서도 차이가 나타난다. 넷째, 한국과 일본은 전략물자 수출통제 제도 일환으로 자율준수제도(ICP)를 운용하고 있다. 한국은 2004년 자율수출관리 규정을 도입한 이후, 일정 요건을 갖춘 자를 자율준수 무역거래자로 지정한 다음, 3개 등급에 따라 포괄수출허가 등의 혜택을 부여하고 있다. 일본은 1987년 도시바 기계의 코콤(COCOM) 위반 사건을 계기로 경제산업성이 기업의 자율적인 수출관리체제 구축을 독려하였다. 다만 한국은 정부가 심사하여 지정하는 절차를 밟고 있는 반면, 일본은 정부 지정절차 없이 수리표만 배부하여 포괄허가를 쓸 수 있도록 하고 있는 점, 그리고 한국은 전략물자 수출업체에 내부관리체계 구축을 의무화하지 않고 있는 반면, 일본은 의무화하고 있는 점에서 다소 차이가 있다. 다섯째, 한국과 일본의 전략물자 수출통제 관련 정부의 거버넌스 조직은 허가기관, 판정기관, 집행기관 등 3가지 기능조직 측면에서 비교할 수 있다. 허가기관은 한국의 경우, 품목과 관련 법령에 따라 총 4곳(산업통상자원부, 방위사업청, 원자력안전위원회, 통일부)으로 나뉘어 있는 반면, 일본은 경제산업성이 총괄 관리하고 있다. 판정기관은 한국의 경우, 산업용 전략물자는 산업통상자원부가 무역안보관리원에, 원자력전용품목은 원자력안전위원회가 한국원자력통제기술원에 각각 판정을 위탁하고 있다. 한편 일본은 민간 전략물자 수출업체들로 구성된 안전보장무역정보센터(CISTEC)가 판정기관의 기능을 수행하고 있다. 집행기관은 한국과 일본 모두 전략물자 집행을 위한 전담기관을 별도로 두고 있지는 않다. 대신 한국의 경우는 관세청이 국경에서의 전략물자 불법 수출입에 관한 집행을 지원하고 있고, 일본의 경우는 세관, 경찰, 해상보안청이 경제산업성, 외무성 등과의 긴밀한 협조하에 집행기능을 수행하고 있다.
Ⅱ. 중국편: 중국의 수출통제제도 분석 및 시사점
제1장 서론 중국은 국제적 지위와 국가 안보 및 이익 측면에 적합한 수출통제 시스템을 구축하고 있으며 국제 평화와 핵무기 비확산을 위해 국내 수출통제제도를 개선하고 있다. 또한 변화하는 국제정세에 대응하기 위해서 2020년 「수출통제법」을 제정하였으며, 이로써 수출통제 법적 토대 마련, 관련 중국 내 주관 부처 역할 부여, 수출 통제 품목의 성격과 변화 등을 추진 중이다. 따라서 본 연구의 목적은 중국의 수출통제제도 변화 및 수출 통제 상품 관리의 변화에 초점을 맞추어 분석하고, 한국과 대응방안과 일본과의 수출통제 협력방안을 도출하고자 한다. 이러한 목적을 달성하기 위해 우선 중국의 경제안보 개념과 수출통제 리스트의 특징을 분석하여 중국의 경제안보 개념 및 수출통제 범위(품목)의 변화를 파악하고자 한다. 또한 「수출통제법」 제정 이후 중국의 수출 제도 분석을 통해 중국 수출통제 주무부처의 역할 변화, 법제화 및 제도화 노력과 거버넌스를 파악하고자 한다. 마지막으로 중국 수출통제 품목을 중심으로 관련 공급망 리스크와 한국경제에 미칠 영향에 대해서 평가하고 시사점을 제시하고자 한다.
제2장 중국의 경제안보 개념과 수출통제 리스트2장 “중국의 경제안보 개념과 수출통제 리스트”는 중국의 경제안보와 수출통제 정책을 다룬다. 중국의 경제안보는 경제적 독립성을 확보하고 외부 영향을 최소화하기 위한 전략적 접근으로, 특히 시진핑 체제에서 국가 안보의 기초로 강조되고 있다. 2014년 이후 중국 정부는 “총체국가안보관”을 통해 경제 안보의 중요성을 강조하며, 2020년 「수출통제법」을 제정해 미국과의 전략적 경쟁에 대응하고 있다. 이 법은 국가 안보에 반하는 품목에 대한 통제를 강화하고, ‘캐치올 규제’를 통해 위험 요소가 있는 품목에 대해서도 수출 제한을 가능하게 한다. 또한, 중국은 ’이중용도 품목’에 대한 수출통제를 강화하고 있으며, 드론 및 부품에 대한 임시 수출통제도 시행 중이다. 주요 수출통제 품목에는 친환경 자동차와 관련된 품목, 희토류, 식량 및 에너지 자원 등이 포함된다. 특히, 희토류는 전기차 배터리와 반도체 등 산업에 필수적인 자원으로 중요하게 관리되고 있다. 이러한 점을 고려하면 수출통제는 중국의 경제안보를 위한 전략적 요소로, 향후 대외환경의 변화에 따라서 자국의 경제안보 안정화 및 대응수단으로 활용될 것으로 판단된다.
제3장 중국의 수출통제제도 분석 제3장 “중국의 수출통제제도 분석”은 중국의 수출통제 체계를 분석하였다. 중국의 수출통제 체계는 국가 안보와 경제적 이익을 보호하기 위한 중요한 도구로 발전해왔다. 중국의 수출통제 법체계는 법률, 행정법규(行政法规), 행정규장(行政规章)으로 구성된다. 「수출통제법」은 국가안보와 국제 의무를 근거로 수출통제의 기본 틀을 제공하며, 이를 보완하는 행정규장과 허가관리 제도는 실무적 규제를 뒷받침한다. 주요 제도로는 통제목록, 허가제, 허가 면제, 통제·관리명단 등이 있다. 통제목록은 수출이 제한되는 품목을 규정하며, 필요에 따라 긴급한 상황에서는 임시통제를 적용한다. 허가제는 수출 절차의 효율성과 적법성을 확보하기 위해 단일허가, 통용 허가, 상황허가로 세분화되어 운영되며, 허가 면제는 특정 조건에서 수출 절차를 간소화할 수 있도록 설계되었다. 또한, 통제·관리 명단은 위험성이 높은 수출대상자를 식별하고 이를 규제함으로써 국제적 의무와 국가 안보를 동시에 달성하려는 목표로 추진 중이다. 중국 정부는 상무부와 해관총서를 중심으로 여러 부처가 협력하여 품목별 수출을 관리하며, 전문가 자문 그룹과 2단계 허가 심사 제도를 통해 수출 허가 과정의 전문성과 신뢰성을 높이고 있다. 또한, 내부 준법 시스템 구축을 통해 기업의 자율적 준수와 감독 강화를 동시에 추진하고 있다. 이러한 체계는 국제 정세와 기술 변화에 적응하며 지속해서 발전 중이다. 중국의 수출통제는 단순한 무역 관리가 아닌 국가 안보와 첨단기술 경쟁력 강화를 위한 전략적 수단으로 자리잡고 있다. 특히 역외적용 조항과 내부 준법 시스템 강화는 중국의 통제 범위를 확장하고 국제적 정당성을 확보하는 데 중요한 역할을 하고 있다. 향후 중국의 수출통제 체계는 국제 규범과의 조화를 이루는 동시에 미국 등 주요국과의 기술경쟁에 대응하기 위한 체계로 전개될 전망이다.
제4장 한국의 대중 공급망 리스크 분석 및 경제적 영향 평가 4장 “한국의 대중 공급망 리스크 분석 및 경제적 영향 평가”는 중국의 수출통제와 한국의 대중국 수입 의존도 및 그 경제적 영향을 분석한다. 특히 중국의 ‘수출 허가증 리스트’와 ‘이중용도 수출 허가증 리스트’에 포함된 품목들이 한국 산업에 미치는 영향을 살펴본다. 핵심 광물과 가공 소재는 중국의 수출통제에서 중요한 품목으로, 한국의 산업에 필요한 원자재 공급망에 영향을 미칠 수 있다. 특히 희토류, 텅스텐, 갈륨, 게르마늄 등은 한국의 대중국 의존도가 높으며, 배터리와 반도체 산업에 필수적인 자원들이다. 예를 들어, 텅스텐 의존도는 80% 이상, 배터리 원자재는 70~90%에 달한다. 반도체와 배터리 산업은 중국에 대한 수입 의존도가 매우 높은데, 반도체에서는 소재 의존도가 36.3%로 가장 높고, 배터리산업에서는 원자재와 소재, 장비 모두에서 중국 의존도가 크다. 전문가 인터뷰에 따르면, 반도체에 대한 중국의 수출통제는 제한적인 영향만 미칠 것으로 보이나, 배터리 산업은 공급망 다변화와 비축이 중요한 과제로 떠오른다. 중국의 수출통제가 강화될 경우, 한국의 산업 경쟁력에 큰 영향을 미칠 수 있으며, 수입처 다변화와 공급망 안정화가 시급한 과제로 제시된다. 본 보고서에서 파악한 중국이 수출통제를 시행하고 있는 품목(이하 ‘수출통제 품목’)은 HS 6단위 기준으로 총 450개이며, 이를 대상으로 양국의 대중국 수입 의존도를 분석하였다. 또한 ‘수출통제 품목’의 성격과 산업상의 중요도를 판단하기 위해 미국 공급망 핵심 품목이 분류하고 있는 핵심 광물, ICT, 공중보건, 에너지 분야 분류기준을 참고하여 ‘수출통제 품목’이 사용하게 되는 산업을 분류하였고, 한국의 핵심 광물에 해당하는지도 품목에 적용하였다. 그 결과 한국의 핵심 광물과 관계된 품목은 86개, ICT 산업과 관련된 품목은 66개, 에너지와 관련된 품목 수는 105개, 공중보건과 관련된 품목은 59개로 나타났다. 또한 양국의 대중국 수입의존도 평균값(2018년~2022년 수입액 기준)보다 높은 품목을 중국의 수출통제에 대해서 선제적으로 대응할 필요가 있는 품목으로 선정하고, 양국이 공통으로 수입 의존도가 높은 품목을 살펴본 결과 약 133개의 품목이 이에 해당하는 것으로 나타났다. 특히 이러한 품목 중에서도 앞서 언급한 핵심 광물, ICT, 공중보건, 에너지 분야에 모두 해당하는 품목(5개)을 중심으로 일본과의 공동 대응이 중요해질 것으로 판단된다.
키워드: 수출통제, 경제안보, 한·일 수출관리 협력, 중국 수출통제제도