탄소중립 정책연구III: 탄소중립 정책수단 이행평가를 중심으로

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연구보고서

탄소중립 정책연구III: 탄소중립 정책수단 이행평가를 중심으로 Carbon Neutrality Policy Research III: Implementation review of carbon neutrality policies and measures

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보고서명
탄소중립 정책연구III: 탄소중립 정책수단 이행평가를 중심으로
보고서명(영문)
Carbon Neutrality Policy Research III: Implementation review of carbon neutrality policies and measures

책임자 이상엽
소속기관한국환경연구원
내부연구참여자최형식,양유경,최정아
외부연구참여자김남일,이대연,류경민,김자인,박상우,박근영,김성영,채광석,김현웅,서준영
발행기관 경제·인문사회연구회
ISBN979-11-5567-754-4
출판년도2024
페이지406
보고서유형 협동연구보고서
연구유형 정책
표준분류 종합일반 > 종합일반
자료유형연구보고서
공공누리유형 4유형 (출처표시+상업적이용금지+변경금지)
주제어격년투명성보고서, 탄소중립 정책 및 조치, 탄소중립 이행점검, 직접 전력구매계약 정책, 사업용 차량 친환경차 전환 정책, 영농형 태양광 확산 정책, 국가 탄소가격체제

2021년 6월 발족된 경제·인문사회연구회의 「NRC 탄소중립연구단」은 국가 탄소중립 구현을 위한 사회적 공론화 및 정책제안, 정책효과 분석, 정책 이행평가 분석을 목적으로 연구를 수행하고 있다. 1차년도(‘21~’22년)에서는 탄소중립을 위한 국내 부문별 현안, 정책방향, 대안을 제시하였다. 2차년도(‘22~’23년)에서는 에너지·탄소시장의 정상화 및 활성화 방안으로써 주요 부문별·부문간 시장 연계를 분석하였다. 금번 3차년도(‘23~’24년)의 연구내용은 탄소중립 정책 이행평가이다. 대외적으로는 격년투명성보고서(Biennial Transparency Report; BTR)의 본격적인 작성 시기이기도 하다. 국내에서도 다양한 탄소중립의 정책 및 조치들이 진행·계획되고 있는바, 현재보다 개선된 이행점검 방안을 모색하기 위해 수행되었다.
본 3차년도 연구에서는 UNFCCC의 BTR 보고서 점검 지침, 주요국의 정책 이행평가 동향, 여러 국제기관의 우리나라 평가 결과, 국내 이행평가 현황 등의 분석 결과와 시사점을 종합 반영해 우리나라의 탄소중립 정책 및 조치의 이행점검 개선안을 제시하였다.
첫째, 점검 대상 체계화에 기반한 점검 대상 선정이다. 국가 상위 기본계획뿐 아니라 부문별 유관 계획·전략을 반영한 부문별 기본체계 하에서 해당 정책 및 조치를 선정하는 것이다. 기본체계에서는 다부문에 시너지 효과를 유발하는 정책 고려를 위해 범부문 신설도 필요하다. 현재까지의 국내 점검 대상(’22년 81개, ‘24년 37개), 주요국 BTR 보고서상의 점검 대상 등을 고려할 때, 현재보다는 증가된 약 100개의 점검 대상이 필요할 것으로 분석된다.
둘째, 온실가스 감축 정량화 중심의 이행지표 점검 항목이다. 현재 국내 지침의 점검 항목은 계획수립의 충실성, 추진과정의 적절성, 성과 달성도이며, 전반적으로 정성지표 중심의 점검 방식이 유지되고 있다. 앞으로 정책개요, 정책목표, 정책수단 유형, 이행 단계, 대상 부문, 이행 주체, 이행 지표, 실적치 및 기대치 등 지표가 핵심적으로 관리되어야 할 대상이다. 특히 실적치 및 기대치 항목에서는 산정방법론, 가정 변수, 검증, 기타 효과 등 세부 보고사항 가이드라인이 요구된다.
셋째, 피드백 프로세스를 강화하는 점검 방법 개선이다. 온실가스 감축량 분석방법론 고도화 및 연계, 온실가스 감축량 산정의 MRV 강화, 탄소가격 모니터링, 해외기관의 우리나라 이행평가 결과 모니터링 등은 중요한 유기적 연계 시스템 대상이다. 그리고 이와 같은 피드백 프로세스를 위한 전문적이고 독립적인 유관 기관들의 역할 강화 및 유기적 연대 거버넌스가 요구된다.
한편, 본 연구에서는 부문별 주요 이행평가 대상으로서 탄소중립 이행점검, 직접 전력구매계약 정책, 사업용 차량 친환경차 전환 정책, 영농형 태양광 확산 정책, 국가 탄소가격 체제를 집중 분석하고 각각의 이행점검 방법을 제시하였다.
직접PPA 제도는 RE 100 달성을 위한 중요한 수단이며, 동시에 전력시장 개방 및 재생에너지 보급 활성화에 기여할 것으로 기대된다. 우리나라에서는 2022년 9월 관련 고시가 시행되면서 본격적으로 도입되기 시작하였다. 그러나 2023년까지 직접PPA 계약이 체결된 물량은 2GW 이하의 수준으로 거래가 활발히 이루어지지 않는 상황이다. 재생에너지 공급 물량 부족, 타 RE100 이행 수단 대비 가격경쟁력 부족, 공정경쟁의 투명성(망 이용료, PPA 전용요금제 등) 부족이 직접PPA의 활성화 장애요인으로 분석된다.
본 연구에서는 직접PPA 이행평가를 위해서 물량지표, 가격지표, 정책 지표를 제안하였다. 물량지표는 재생에너지 공급 물량, 계약 건수, 직접PPA 참여 기업 수 등이다. 가격지표는 직접PPA의 계약단가 대비 REC 구매나 녹색 프리미엄을 통한 RE100 이행 비용이다. 정책지표에서는 송배전망 이용 요금의 투명성, PPA 활성화를 위한 정책적 지원 정도를 모니터링하는 것이 요구된다.
우리나라 수송 부문 감축목표의 약 80%를 담당하는 전기·수소차 전환의 이행은 매우 중요하다. 현재 정부는 매년 이행실적을 평가·진단하고 있지만, 수송 부문의 사업용 차량, 특히 노선버스의 전환 관련 이행지표가 존재하지 않아 관련 전기·수소 전환 이행은 평가하기 어려운 상황이다. 노선버스는 사업용 차량 중 대중교통수단으로서 상징성이 있을 뿐만 아니라 수송 효율이 높아 중요한 온실가스 감축수단이다.
본 연구에서는 노선버스 차량의 친환경차 전환 정책 이행지표로 주 지표(primary indicators)와 세부 지표(subsidiary indicators)로 구분해 분석하였다. 주 지표는 전기·수소버스 차량 보급, 전기·수소 충전인프라 확대, 정책적 노력 달성도로 선정하였으며, 각각 세부 이행지표로 구성하였다. 전기·수소버스 차량 보급에는 전기·수소버스 보급대수 등 3개의 이행지표, 전기·수소 충전인프라 확대에는 차고지 내 전기충전기 구축 수 대비 전기버스 보급 대수 등 3개의 이행지표, 정책적 노력도에는 민간 부문 구매목표제 달성률 등 2개 지표로 구성하였다. 그리고 구성된 이행지표별 산출식과 모니터링 주체, 대상 차종을 제시하였다.
우리나라 농축수산 부문 탄소중립 시나리오와 NDC 상향안은 농업·농촌 에너지 전환과 관련하여 방향성만을 제시하고 있을 뿐 세부 정책 지침을 내용으로 담고 있지는 못하다는 한계가 있다. 우리나라는 소규모 발전사업 우대 정책, 계획 입지 등 제도 정비 없이 농촌 태양광이 무질서하게 확대되면서 난개발 및 주민 수용성 저하 등의 부작용이 발생하게 되었다. 이와 같은 상황에서 온실가스 감축을 위한 중요한 수단으로서 농업·농촌의 공간적 자원을 활용한 영농형 태양광 도입 필요성이 증대되고 있다.
영농형 태양광 보급 활성화를 위해서 이행 모니터링 체계를 구축해야 하는데, 이를 위해 농업인의 경작 여부 확인, 생산량 및 농지 형상 유지 여부 등을 확인할 수 있는 체계 마련도 병행되어야 한다. 본 연구에서는 2030년까지 추가 보급해야 하는 3.5GW 농촌지역 태양광 중에서 약 30% 수준인 1GW(2,000ha)를 영농형 태양광 확산 정책의 목표를 제시하였다. 또한 온실가스 감축 성과를 담보할 수 있는 이행평가 주 지표로 영농형 태양광 발전 총량(MWh), 보조 평가지표는 영농형 태양광 인·허가 면적을 제시하였다.
본 연구에서는 탄소가격 수준을 평가하는 OECD 방법론을 준용하여 “국내 NECR(Net Effective Carbon Rate)”과 “국내 NEER(Net Effective Energy Rate)”을 분석하였다. OECD 방법론에 따른 “국내 NECR”에서는 국가 단위에서 6만7천원/tCO2 수준이며, 수송 부문의 교에환세를 및 기타세 부과의 기여도는 3만7천원/tCO2로 가장 크게 나타난다. 하지만, ETS 배출권 비용이 실제 비용이 아닌 기회비용으로서 높은 비중을 차지하고 있다. OECD 방법론을 준용하되, 우리나라의 여건을 반영해 분석한 결과, 배출권 무상할당 및 실제 구매 비용을 반영하면, 국내 탄소가격 수준은 크게 변화할 수 있다. 또한 보조금에서는 산업 및 발전 부문 석탄의 세제 면제가 탄소가격 부과 수준에 큰 영향을 미친다. NEER에서는 전력의 원가 반영 부족이 적정 에너지가격 신호를 약화하는 것으로 나타난다. 국가 탄소가격 수준은 배출권 가격의 구매비용 반영 시, CO2톤당 4만6천원으로 OECD가 제시한 2030년 최소수준 60유로(약 8만원)에 미치지 못하고 있으며, 2030년 중위 수준 120유로(약 16만원)와도 아직까지 큰 차이를 보이고 있다.
탄소중립 이행 과정에서 탄소가격은 중요하게 점검되어야 할 사항이다. 배출권거래제 가격뿐 아니라, 에너지세, 각종 보조금 등을 종합적으로 고려한 가격 시그널 하에서 비용 분담, 정부 수입 투자 환류 등 정책 방향을 지속 모색하기 위함이다. 본 연구에서는 국가 탄소가격 모니터링 방법으로 국제기준(OECD 2030년 NDC 달성 권장가격, 60~120유로) 및 OECD 국가 평균 가격 대비 국내 부과 현황을 비교, 점검하는 것을 제안한다. 이와 같은 탄소가격 모니터링을 통해 배출권거래제 할당 방식 등 운영 개선 방안, 온실가스 감축 예산 확대 방안, 저탄소 기술에 대한 인센티브 강화 등 범 부문에 걸친 다양한 정책 방향을 개선할 수 있다.

키워드 : 격년투명성보고서, 탄소중립 정책 및 조치, 탄소중립 이행점검, 직접 전력구매계약 정책, 사업용 차량 친환경차 전환 정책, 영농형 태양광 확산 정책, 국가 탄소가격체제

The "NRC Carbon Neutrality Research Team," established in June 2021 under the National Research Council for Economics, Humanities and Social Sciences, conducts research surrounding the topic of achieving carbon neutrality in Korea in order to promote social discourse, policy proposals, impact analysis and implementation evaluation of said policies. In the first year (2021-2022), key issues in pursuing carbon neutrality in various sectors were identified and policies to overcome them have been recommended. In the second year (2022-2023), the interconnections between different policy sectors and markets were first analyzed, to then advise on how to accelerate the low-carbon transition via the normalization of energy and carbon markets. This third year's (2023-2024) research focuses on methods of evaluating progress made from implementing carbon neutrality (CN) policies. Domestically, improved methods of monitoring proposed in this research shall strengthen the Korean government’s capacity to mitigate climate change, while globally, the government shall be better prepared for the first drafting of the Biennial Transparency Report (BTR).
In this third-year study, the reporting guidelines for BTR provided by the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) and best practice cases in key developed countries have been studied in order to recognize the international standards for CN policy implementation and evaluation. Then, valuations and criticisms made by accredited international organizations about the current level of progress made in Korea have been further analyzed to identify problems that persist in the nation’s pursuit of achieving CN and understand which are the areas of progress and domestic efforts that are currently perceived negatively due to ineffective reporting. Finally, current methods of CN policy implementation and evaluation employed domestically in Korea have been reviewed comprehensively in light of the findings from previous analyses. As a result, a proposal has been made to adopt an improved implementation review system that shall allow for a clearly structured monitoring framework and a more accurate tracking of Korea's progress in mitigating climate change.
The proposal consists of four steps. One, a systematic framework for selecting and prioritizing policies and measures (P&Ms) for review must be introduced. Within this framework, the selection of key policies from the National Master Plan and ministerial strategies for CN must come first. Then, the framework shall adopt a more sophisticated process for identifying multisectoral policies, which stimulate greenhouse gas emissions reduction in synergy with socioeconomic co-benefits. In consideration of how the number of target P&Ms that are currently monitored for review in Korea (81 P&Ms in 2022, 37 in 2024) is noticeably lower than that in other countries, the target number shall be elevated to approximately 100, so as to enhance the nation’s implementation results.
Two, there is an urgent need to shift towards quantitative indicators (and away from qualitative ones) in order to accurately track the eventual greenhouse gas (GHG) emissions reduction effect. The country’s current method of P&M implementation review is built on three pillars: responsible planning, accountable policy implementation, and the achievement of desired outcomes. While the international standards suggest that indicators such as policy objectives, policy typology, implementation status, target sector(s) and/or gas(es), implementing entity(ies), and actual or estimated emissions reduction(or other performance indicators) are key to tracking timely implementation and desired outcomes, the indicators that are currently adopted in Korea tend to be more qualitative and are poorly defined in comparison. Proving a more restrictive definition for what may be considered an appropriate indicator, and mandatory guidelines for reporting on the used methodology for quantifying the implementation effects would stimulate the necessary shift towards quantification and a more transparent reporting.
Three, a strong feedback process must be embedded within the review framework. In order to do so, methods for analyzing the emissions reduction will need to be enhanced, thereby strengthening the domestic capacities to Measure, Report, and Verify (MRV) the overall levels of GHG emissions and carbon prices, as well as to monitor international organizations’ evaluation of Korea. This shall invite independent and specialized agencies to closely collaborate towards a shared goal and, at the same time, inspire solutions for governing a complex feedback system.
Lastly, four, the shift towards improved and quantified methods of policy implementation review must be prioritized for key CN policies. Four such key policies have been selected in this research, and possible methods or approach to monitor and review their implementation have been proposed. The four policies have been each selected as following: direct PPAs (Powerpurchase agreements) in the energy sector, the eco-friendly vehicle(public buses) expansion in the transport sector, the agrivoltaic expansion in the agriculture and livestock sector, and the national carbon pricing mechanism that is newly introduced in this research as the nation’s key policy in the cross-cutting sector.
Direct PPAs are a crucial policy tool for the energy sector in achieving RE100, as it contributes to the liberalization of the electricity market and the expansion of renewable energy (RE). Direct PPAs were officially introduced in Korea in September 2022; yet, agreements signed thus far(by year 2023) account for less than 2GW. Lack of RE supply, comparatively low price competitiveness, and transparency issues (e.g., grid usage fees and other PPA-specific tariffs) have ensued as major obstacles to successfully implementing the policy. As a way to monitor its progress, adopting PPA-specific indicators such as volume indicators (e.g., the amount of RE supply, the number of agreement contracts, the number of participating companies), price indicators (a cost comparison between direct PPA and alternative methods of purchasing RE such as REC or green premium), and policy indicators (e.g., transparent operation of transmission and distribution fees, passing regulations in favor of direct PPAs) are recommended.
In the transport sector, the transition to electric and hydrogen vehicles is crucial as it accounts for about 80% of the sector's reduction target. The government monitors its relative annual performance, but lacks specific indicators to observe the transition of privatized vehicles, especially those for route buses. Route buses are representative of public transportation and potentially a highly efficient tool for reducing GHG emissions. To maximize its efficiency and monitor its transition to eco-friendly buses, the following primary indicators have been proposed: the number of electric and/or hydrogen buses deployed, expansion of electric and/or hydrogen charging stations, and any additional implementation efforts (e.g., private sector purchase targets). Each primary indicator is then further specified as secondary indicators (e.g., primary: charging stations, secondary: the ratio of charging stations to contemporaneously operating buses) so that detail may add to improved accuracy when monitoring progress.
Korea’s agriculture and livestock sector presents much need for improvement, as it only presents a general guideline (without providing any specific policy objectives) for mitigating climate change. Due to slow institutional reform favoring small-scale power generation projects, and ineffective land-use plans, energy transition policies in the agriculture and rural areas (e.g., rural solar power) have been limited and gained little to no local support. As an alternative solution, the agrivoltaics were introduced as a way to generate solar energy without harming the land while allowing for continued farm activities and crop production. In this study, a quantified goal has been proposed to expand agrivoltaics within the country up to 1GW in capacity (equivalent of 2,000ha, or approximately 1/3 of the nation‘s generation target for solar power in all rural areas by 2030). Consequently, the team proposes to introduce the total amount of annual agrivoltaic power generation and the permitted farmland area for installing agrivoltaics as indicators to monitor implementation.
Lastly, monitoring of Korea’s carbon price mechanism has been recommended in this study as Korea’s leading CN policy whose impact cuts across all sectors. When a given good’s market price is readjusted to the actual social cost of carbon (having added the social cost incurred by the losses or damages from carbon emitted during production), price signals can be corrected in support of low-carbon transition and burden reallocation. According to the OECD’s methods and definition of "Net Effective Carbon Rate (NECR)" and "Net Effective Energy Rate (NEER)", Korea’s current carbon price (comprising not only of the ETS emission allowances, but also of energy taxes and subsidies) would be approximately KRW 46,000, falling short of the international rate (OECD) that is recommended for the year 2030 (EUR 60~120, ca. KRW 80,000~160,000). Carbon pricing should be evaluated in its comprehensive role regarding burden sharing, reallocation of government budget, transition towards low-emission technologies, and more.

Keywords : Biennial Transparency Report, Carbon Neutrality Policies and Measures, GST(Global Stocktake), Direct PPA(Power purchase agreements), Eco-friendly Vehicle(Public Buses) Expansion Policy, Agrivoltaic Expansion Policy, Carbon Pricing Mechanism

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