지방분산과 균형발전을 통한 인구 저출산 대응 전략(법제부문)

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연구보고서

지방분산과 균형발전을 통한 인구 저출산 대응 전략(법제부문) The low fertility and regional disparity(Legislation)

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보고서명
지방분산과 균형발전을 통한 인구 저출산 대응 전략(법제부문)
보고서명(영문)
The low fertility and regional disparity(Legislation)

책임자 이준호
소속기관한국법제연구원
내부연구참여자손현,황지은,김지원
외부연구참여자홍사흠,민성희,유현아,김찬용,장인수,이지혜,이선희,김현중,유재언,배호중,유한구,김지영,채창균
발행기관 경제·인문사회연구회
ISBN979-11-5567-753-7
출판년도2024
페이지152
보고서유형 협동연구보고서
연구유형 정책
표준분류 종합일반 > 종합일반
자료유형연구보고서
공공누리유형 4유형 (출처표시+상업적이용금지+변경금지)
주제어저출산, 지방소멸, 인구감소지역, 균형발전

일반적으로 저출산‧지방소멸을 대응하기 위한 법제는 기본적인 법률을 중심으로 부문별로 적용되는 법률들로 구성되는 법체계적인 특징이 있다. 즉, 정책과 제도의 지향점에 대한 명시적인 목적을 법제도적으로 구축하고, 이를 부분적으로 충족하기 위한 개별적 법제도가 시행되는 형태라고 할 수 있다. 대표적인 기본법제로서 ｢저출산‧고령사회기본법｣이 있으며, 출산 이후 가장 밀접하게 경험하게 되는 ｢영유아보육법｣의 동향을 검토하며, 자녀양육과 가족교육에 관련된 ｢아이돌봄 지원법｣과 ｢건강가정기본법｣, 간접적으로 출산을 저해하는 요소로서 직업활동에 장애가 되는 사항을 제거하고 지원할 수 있는 ｢남녀고용평등과 일‧가정 양립 지원에 관한 법률｣, 출산과 관련된 가장 직접적인 법률로서 ｢모자보건법｣ 등이 있다. 지방소멸‧인구감소에 대응하기 위한 법제 현황은 우선적으로 지역정책과 인구감소지원정책에 관한 균형발전에 관한 이론을 바탕으로 정책과 법제가 형성되었으며, 대표적인 법률이 (구)균형발전법이라고 할 수 있고, 지방분권균형발전법으로 흡수되어 통합되었지만, 구체적인 내용과 근간은 유지되어 흡수됨으로써, 여전히 기존 균형발전정책은 유지되고 있다고 볼 수 있다. 기본법의 역할을 하는 ｢지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법｣과 부문별로 지방소멸‧인구감소에 대한 구체적인 법률로서 ｢지역개발지원법｣ 및 ｢인구감소지역지원특별법｣ 등이 있다.
“첫만남이용권” 제도와 예비부모대출 제도 등 저출산 대응 관련 정책과 제도는 기본적으로 재정부담이 발생되는 영역이므로, 단순한 현금지원체계로 지원하는 방식으로 유지하는 방식 이외에 다른 지원제도(융자‧대출 지원 등)를 결합하여 지원하는 방식도 고려가 필요하다. “다자녀가구에 대한 개념의 명확한 정의”를 함으로써, 지원대상에 대한 명확성의 원칙을 준수할 수 있다. 출생율 제고와 저출산 대응을 위한 법적 개념단위로서 “다자녀”의 통일적인 개념이 법령상 정의로 설정되는 경우에는 관련된 모든 정책과 제도가 통일적 효과가 필요하게 되는 영역에서의 균일하고 공평타당한 지원이 이루어질 수 있을 것으로 볼 수 있다. 또한, 예산의 총액이 한계가 있다는 점을 고려하여, 예산지원의 설계방식을 개선하는 방안이 고려되어야 하는 바, 이러한 관점에서 저출산 대응을 위한 특별회계제도의 도입도 적극적으로 검토하여야 할 것이다.
지방분권균형발전법에 인구감소지역 지정에 관한 근거와 지원시책이 있지만, 현재로서 가장 직접적인 법률은 ｢인구감소지역 지원 특별법｣이라고 할 수 있으므로, 이에 대한 개선이 필요하며, 인구감소지역이 대부분 농어촌이라는 점을 고려하여 인구감소지역으로의 인구이동을 유인할 수 있는 법제도의 개선이 필요하다.
기존의 지역정책이 산업과 경제에 치중된 정책이였던 바, 현재의 지방소멸‧인구감소 대응은 지역복지와 정주여건개선 등 삶의 질과 관련된 부문이 강조되어야 하며, 인구감소지역은 자체적인 자생력으로 경제활력과 인구증가를 도모하기 어려운 여건이므로, 주변 도시의 조성과 연계를 통하여 지방소멸‧인구감소 대응이 이루어질 수 있는 법제도의 개선이 필요하다.
최근 지방소멸‧인구감소 대응과 관련하여 수도권규제가 다시 논의되고 있는 특징이 있는 바, 이는 수도권 지역 내에 인구감소지역으로 지정된 지역이 나타나기 시작하였다는 점에 기인한다. 보다 정확한 표현은 수도권 지역 내에서 접경지역 등 일부 지역에서는 이미 인구감소가 심각하게 진행하고 있었으며, 수도권 규제의 역차별에 의하여 심각한 경제적 상황과 인구감소 상황이 진행되고 있었다고 보는 것이 정확하다고 할 것이다. 따라서 수도권규제의 대상이 되는 지역에서의 인구감소지역에 대해서는 규제완화의 필요성이 매우 강조되어야 할 것으로 보인다.
현재 생활인구에 관한 법적 도입과 관계인구에 관한 논의 및 복수주소제에 대한 검토에 따르면, ｢주민등록법｣상 단일주소제도에 대한 유지에 대해서 보다 유연한 접근이 필요한 것으로 보인다. 다만, 현행 ｢주민등록법｣상 단일주소제도는 현행 법체계와 주소의 준거 등에 관한 제도적 상황을 고려하면, 일시에 폐기하거나 복수주소제도로 전환하는 것은 무리가 있어 보인다. 따라서 이에 대한 대안으로 특례법의 제도운영을 고려할 수 있다. 특례법은 ｢주민등록법｣ 제10조에 대한 특례규정을 마련하고, 이 규정을 전제로 하여 조세, 지방자치 등에 대한 특례규정을 특례법 내에서 동시에 규정하는 방식이다. 특례법에서 규정된 범위와 해당 사항에 대해서만 법률의 특례가 적용되므로, 기존 ｢주민등록법｣상 주민등록제도와 주소제도는 그대로 유지되고, 특례법상 특례만 국내 법체계에 유입하는 방식이다.
저출산과 지방소멸은 상호간에 긴밀한 견련성을 갖으면서, 상호간에 원인과 결과의 관계를 형성하는 정책과제라고 할 수 있다. 어느 한 부문만의 개선으로 해결될 수 없는 문제이며, 관련 입법 전반의 검토와 개선노력이 동시 수반되어져야 정책추진의 기대효과를 달성할 수 있을 것으로 보인다. 법률이 가지는 사후적 지원과 통제 등의 특성과 함께 한번 형성된 입법의 효과가 매우 강력하다는 특징들을 고려한다면, 저출산대응과 지방소멸‧인구감소 대응에 따른 법제개선과 입법정책의 방향은 중장기적인 시각과 비전을 설정하고, 사회적 숙의와 제도개선의 숙성을 위한 노력도 함께 이루어져야 할 정책과제라고 할 수 있다.

키워드 : 저출산, 지방소멸, 인구감소지역, 균형발전

In general, the legal system to cope with the low birth rate and regional decline is characterized by the legal system consisting of laws applied by sector, centering on basic laws. In other words, it can be said that it is a form in which individual legal systems are implemented to partially satisfy the explicit purpose of the policy and institution's direction in a legal system. The representative basic legislation is the ｢Basic Act on Low Birth and Aged Society and the ｢Basic Act on Infant Care related to child rearing and family education, the ｢Act on Support for Child Care related to Child Care and Family Education, and the ｢Act on Support for Work-Family Balance which can indirectly hinder childbirth, and the ｢Act on Mother and Child Health are the most direct laws related to childbirth. The current status of legislation to cope with regional decline and population decline was first formed based on the theory of balanced development on regional policy and population reduction support policy, and representative laws were absorbed and integrated into the (old) Balanced Development Act, but the existing balanced development policy is still maintained and absorbed as specific contents and foundations are maintained and absorbed. There are the ｢Special Act on Decentralization of Local Autonomy and Balanced Regional Development which serves as a basic law, and the ｢Regional Development Support Act｣ and the ｢Special Act on Population Reduction as specific laws on regional decline and population reduction by sector.
Since policies and systems related to the response to low birth rates, such as the "First Meeting Use Right" system and the prospective parent loan system, are basically areas where financial burdens arise, it is necessary to consider how to combine and support other support systems (loans, loan support, etc.) in addition to maintaining them with a simple cash support system. By "clear definition of the concept of multi-child households," the principle of clarity on the target of support can be observed. If the unified concept of "multi-child" as a legal concept unit for raising the birth rate and responding to low birth rates is established by law, it can be seen that uniform and fair support can be provided in areas where all related policies and systems need a unified effect. Considering that the total amount of the budget is limited, measures to improve the design method of budget support should be considered, and from this point of view, the introduction of a special accounting system to cope with low birth rates should be actively considered.
Although the balanced decentralization development law has the basis and support measures for the designation of population-reduced areas, the most direct law at present is the ｢Special Act on Support for Population-reduced Areas｣, so it is necessary to improve the legal system that can induce population movement to population-reduced areas considering that most of the population-reduced areas are farming and fishing villages.
Since the existing regional policy was focused on industry and economy, the current response to regional decline and population reduction should emphasize areas related to quality of life, such as local welfare and improved settlement conditions, and since it is difficult to promote economic vitality and population growth with its own self-sustainability, it is necessary to improve the legal system that can respond to regional decline and population reduction through the creation and connection of surrounding cities.
Recently, regulations in the metropolitan area have been discussed again in response to regional decline and population decline, due to the fact that areas designated as population reduction areas have begun to appear in the metropolitan area. More accurately, it is accurate to say that the population decline was already serious in some areas, such as border areas, within the metropolitan area, and that serious economic and population decline conditions were underway due to reverse discrimination in metropolitan regulations. The need for deregulation should be emphasized very much for population-reduced areas in areas subject to metropolitan regulation.
According to the current legal introduction of the living population, discussions on the related population, and review of the multiple address system, a more flexible approach to the maintenance of the single address system under the ｢Resident Registration Act｣ seems necessary. However, considering the current legal system and the institutional situation regarding address standards, it seems unreasonable to discard the single address system under the current ｢Resident Registration Act｣ at once or switch to the multiple address system. Therefore, as an alternative to this, the operation of the system of the Special Cases Act can be considered. The Special Cases Act is a method of preparing special provisions for Article 10 of the ｢Resident Registration Act｣ and simultaneously stipulating special provisions for taxes and local autonomy within the Special Cases Act on the premise of these provisions.
Since the special cases of the law are applied only to the scope and relevant matters stipulated in the Special Cases Act, the resident registration system and address system under the existing ｢Resident Registration Act｣ are maintained, and only special cases under the Special Cases Act are introduced into the domestic legal system.
The low birth rate and regional decline are policy tasks that form a relationship between causes and effects while having close solidarity with each other. It is a problem that cannot be solved by improvement of only one sector, and it seems that the expected effect of policy promotion can be achieved only when the overall review and improvement efforts are accompanied. Considering the characteristics of the law's post-support and control and the strong effect of once-formed legislation, the direction of legislative improvement and legislative policy in response to low birth rate and regional decline and population reduction is a policy task that should be made along with efforts to establish a mid- to long-term perspective and vision, and to mature social deliberation and institutional improvement.

Keyword : Low Birth Rate, Regional Decline, Population Declining Area, Balanced Development

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