연구보고서
보고서명
지방분산과 균형발전을 통한 인구 저출산 대응 전략(교육부문)
보고서명(영문)The low fertility and regional disparity(Education)
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국문초록
- 1. 연구의 목적 및 내용
이 연구에서는 지역별 교육격차의 현황을 교육의 투입, 과정, 산출이라는 관점에서 비교하여 어떤 교육적 요인이 지역 간의 교육격차로 나타는가를 파악하고, 이를 바탕으로 지역별 저출생 현상과의 연관성을 밝히고자 한다. 따라서 이 연구의 주된 목적은 교육격차가 저출생과 어떻게 연관되어 있는가를 밝히고, 이를 근거로 교육격차의 개선 방안을 마련하여 지역별 저출생 현상을 완화시킬 수 있는 교육적 방안을 마련하는 것이다.
지역별 교육격차와 저출생 사이의 관계를 분석하기 위한 이 연구의 구체적인 내용을 제시하면 다음과 같다.
첫째, 지역별 교육격차의 현황을 분석한다. 초중등교육에 대한 지역별 교육격차의 현황은 학교효과 연구에서 활용하고 있는 투입-과정-산출 모형을 통해 비교하고자 한다. 학교효과 연구에서 학교효과는 학교가 전적으로 책임지는 부분과 학교 외적인 요소를 구분하고 학교가 전적으로 책임지는 부분에 대한 효과를 비교하여 효과적인 학교와 학교 요인을 밝히는 연구이다.
둘째, 지역별 학교교육의 효과 변화를 파악하고자 한다. 학교교육과 관련된 패널자료를 활용하여 지역별 학교교육의 효과가 어떻게 변하였는가를 파악하고자 한다. 투입-과정-산출 요인의 효과가 어떻게 변하였는가를 파악하여 지역별 저출생과의 관련성을 파악할 수 있는 요인과 지표를 생성한다. 이를 통해 학교교육의 격차 변화와 출생률의 변화 양상을 파악할 수 있다.
셋째, 학생 인구의 이동과 이동 요인을 파악한다. 고등학교에서 대학, 취업으로 이어지는 일련의 과정은 지역 인재의 유출과 관련하여 많은 논쟁을 일으키고 있다. 실제로 대학 진학과 취업으로 연결되는 지역 이동의 현황과 요인을 파악함으로써 지역 정주에 도움이 되는 요인을 파악할 수 있다.
넷째, 지역의 교육격차 요인과 지역의 출생률 사이의 관계를 파악한다. 특히, 공교육비와 사교육의 지출 규모와 지역 출생률 사이의 관계를 파악하고, 지역의 학교교육 요인의 효과를 파악하고자 한다. 이를 통해서 지역의 출생률 제고를 위한 요인을 파악할 수 있다.
다섯째, 분석 결과를 바탕으로 지역의 출생률 제고를 위한 정책 방안을 도출한다. 지역 교육격차의 현황, 지역의 교육격차와 출생률의 관계 그리고 여기에 영향을 미치는 요인의 효과를 분석한 결과를 바탕으로 지역 출생률 제고를 위한 교육 정책의 방안을 마련한다.
2. 교육격차의 현황
가. 초중등교육의 격차 현황
초중등교육의 지역격차 현황은 지역별 학생 인구의 분포 현황과 교육비 지출 현황을 통해 살펴보았다. 먼저, 초중등 학생은 수도권을 제외한 시군구에 매우 적게 분포하고 있다. 특히, 경기도를 비롯한 수도권 중소도시 지역을 중심으로 학생이 집중되어 있는 형태로 이들 지역이 저출생에도 불구하고 학령인구가 비교적 많이 분포하고 있다.
공교육비의 지출은 학교를 중심으로 작성된 예산을 시군구 단위로 재구성하여 제시하였다. 학생 분포가 적은 지역은 기본적으로 1인당 공교육비의 규모가 크게 나타나고, 학생 분포가 많은 지역에서는 1인당 공교육비의 지출 규모가 작게 나타난다. 이는 기본적인 학교의 시설, 운영비용 등이 학생 수와 무관하게 지출되기 때문이다. 하지만 학생의 교육활동과 관련된 학생복지/교육격차 해소, 기본적 교육활동, 선택적 교육활동, 교육활동 지원 등 네 개 분야 예산을 시군구 단위로 비교했을 때에는 1인당 교육비용은 수도권과 도시 지역에 비해 비수도권 읍면 지역의 격차가 많이 줄어들었다. 이 결과는 학교교육의 고정적 비용-인건비, 시설유지비 등-이 학생 수와 밀접한 관련을 갖고 있기 때문이다.
그러나 사교육비의 지출은 지역의 사회경제적 배경과 도시 규모에 의해서 결정되므로 서울, 광역시 등 대도시가 중소도시에 비해 더 크게 나타나고 있다. 즉, 교육비의 지역격차는 공교육 수준에서 일어나는 것이 아니라 사교육에서 나타나고 있다.
나. 고등교육의 격차 현황
고등교육 분야의 지역격차는 지역별 고등교육의 수급 현황을 통해 양적 측면을 살펴보고, 지역별 학과별 교수 수를 통해 질적 측면을 살펴보았으며, 지역별 정부의 재정 지원 사업 비중을 통해 정부의 고등교육 지원 현황을 살펴보았다.
양적 측면에서 지역의 대학 입학자는 지역 고등학교 3학년의 학생 수보다 더 많은 경향이 있다. 특히, 수도권 인근 지역인 충청권과 강원권의 지역의 고등학교 3학년 학생 수에 비해 대학 입학자 수가 약 80%와 50%를 초과하고 있다. 이런 현상은 수도권 과밀화를 방지하기 위하여 수도권 지역에 대학 설립을 억제하는 반면 수도권과 인접한 충청권과 강원권에 수도권 학생을 대상으로 한 대학 설립을 허가했기 때문이다.
대학입학 학령인구가 본격적으로 줄어들기 시작하면 이들 지역의 대학 가운데 수도권 지역의 학생을 주로 유치했던 대학은 심각한 학생 수의 감소를 경험할 수밖에 없다. 실제로 최근의 학령인구 감소로 인하여 지방의 대학에서 학생 충원율이 낮은 학교가 속출하고 있다.
고등교육의 질적 측면에서는 비교적 많은 수의 전임교수를 필요로 하는 공학계열 학과의 학과당 학생 수를 지역별로 비교하였다. 수도권 4년제 대학은 전임교수의 수가 4.9명인데 비하여 비수도권 대학은 4명을 넘지 못하고 있다. 대학교육의 질적 측면이 세분화된 전공 스킬을 체계적으로 습득하는 것이라면, 충분한 교육과정을 트랙별로 제공할 수 있어야 한다. 이것이 가능하기 위해서는 많은 수의 교육과정을 운영해야 한다. 하지만 우리나라의 대학은 외국 대학에 비해 제공하고 있는 교육과정의 양이 절반에도 미치지 못하고 있고, 이로 인해 전문적인 트랙을 통한 교육을 실제로 운영하지 못하고 있다.
하지만 재정 지원 사업비의 지원 현황을 분석한 결과에 의하면, 교육부의 재정은 수도권 대학보다 지역의 대학에 더 많이 지원되고 있다. 다만, 중앙정부의 재정 지원에 비하여 지방정부의 재정 지원은 아직도 미약한 형편이다.
3, 교육인구의 이동과 초중등교육의 격차 변화
가. 교육인구의 지역별 이동
교육인구의 지역 이동은 고등학교에서 대학, 그리고 취업 과정에 영향을 미치는 요인을 파악하였다.
첫째, 수도권이나 비수도권 지역의 학생들은 자신의 출신 지역에서 대학에 진학하고 취업을 하는 경우가 약 70% 정도로 대부분이지만, 비수도권 고교를 졸업한 후 수도권 대학으로 진학하는 경우도 약 14% 정도로 적지 않다. 대학에 진학하는 단계부터 신경을 써서 지방고→지방대→지방 기업 취업으로 이어지는 경로를 구축할 필요가 있다.
둘째, 비수도권에서 수도권으로 진학하는 학생들의 특성은 성적이 좋고, 사회경제적 배경이 좋은 경우가 많다. 이는 수도권 지역에 우수한 대학이 밀집해 있고, 수도권으로 진학할 경우 비용 부담이 커지기 때문에 이를 부담할 수 있는 가정의 경제적 지원이 필요하기 때문으로 보인다.
셋째, 비수도권에서 수도권으로 진학한 후 수도권에서 취업하는 경우는 전체의 약 10.8%이고, 수도권 진학자의 약 78%는 수도권에 취업하고 있다. 즉, 수도권으로 진학한 학생의 대부분이 지역으로 회귀하지 않는 것으로 나타났다. 이 결과는 지역의 취업 여건이 충분하지 않아 나타나는 결과로 보인다. 지역으로 돌아오도록 하는 요인을 보면 지방정부의 대학에 대한 관심과 지원은 수도권으로 진학한 학생들이 다시 지방으로 돌아오도록 하는 데 긍정적인 영향을 준다.
넷째, 비수도권 지역 진학자 가운데 약 20%는 수도권으로 취업하고 있다. 비수도권에서 대학을 마친 경우에도 다시 수도권으로 취업하는 경우가 많고, 전체의 절반 정도는 출신 고등학교 지역에서 진학하고 취업하는 경향이 있다. 지방 대학 중에서 국립대학과 학생 1인당 교육비가 높은 대학을 졸업한 경우에는 지역에 그대로 정주하는 경우가 많다. 지역 대학교육의 질을 향상시켜서 지방 대학 졸업생의 지역 내 취업 가능성을 높일 필요가 있다.
다섯째, 지역의 경제적 상황이 좋으면 지역 내에서 취업할 가능성이 높아진다. 즉, 지역의 산업과 일자리가 충분히 공급되는 여건이 마련된다면 많은 학생들이 굳이 수도권으로 이탈하지 않을 가능성이 높다.
나. 지역별 중등교육의 격차 변화
지역별 교육격차의 변화는 2006년과 2016년 고등학교 2학년 학생의 수능 성적과 대학 입학에 영향의 차이를 비교하였다. 회귀분석 결과를 보면, 2006년 고등학교 2학년 학생의 수능시험 성적에는 지역별 차이가 나타나지 않거나 중소도시와 읍면이 서울, 수도권에 비하여 더 높게 나타났다. 그리고 사교육비 지출은 수능 성적에 긍정적 영향을 미치는 것으로 나타났다. 또한, 2016년 고등학교 2학년 학생들의 대학 진학 결과에 대한 로지스틱 회귀분석에서는 서울에 비해 다른 지역의 진학 효과가 더 크게 나타고, 사교육효과가 여전히 크게 나타나고 있다. 전체적으로 2006년에서 2016년까지 10년의 변화에서 서울이나 수도권의 학생들이 더 많은 학습 시간을 할애하고 더 많은 학업 스트레스를 받으며 치열하게 경쟁하였다. 그러나 이런 경쟁의 효과는 역설적으로 학업 성적의 향상이나 대학 진학의 성공으로 나타나지는 않았다. 이 기간에 사교육의 효과는 여전히 강하게 나타났다.
다. 교육비 지출과 지역별 출생률
교육비의 지출과 출생률 사이의 지역적 효과를 보기 위하여 학교급별로 회귀분석을 실시하였다. 지역의 출생률과 공교육비의 지출은 큰 상관이 없었으나, 사교육비의 지출과 학원 규모는 지역의 출생률에 부정적 영향을 미쳤다. 서울, 수도권, 광역시 등 인구 밀집도가 높은 지역은 교육 경쟁이 치열하게 일어난다. 교육 경쟁이 치열한 지역은 학급당 학생 수의 비율이 높고, 방과후교육비와 사교육비 등 교육비용의 추가적인 지출이 증가하는 지역이다. 서울과 수도권 등 인구 밀집도가 높은 지역은 학원의 공급도 그만큼 높고 많은 수의 사교육기관은 사교육 수요를 유발하는 경향을 갖고 있다. 높은 인구 밀집도 속에서의 경쟁은 사교육, 방과후교육 등 다양한 형태의 교육을 유발하고 과열시킨다. 경쟁이 치열하고 개인이 부담해야 하는 교육비가 늘어나는 지역에서는 자연스럽게 출산을 포기하는 경향이 나타난다. 즉, 인구 과밀→개인 간의 경쟁 과열→사교육 공급의 증가→과도한 사교육비의 지출→출산율의 저하라는 메커니즘이 작동한다고 볼 수 있다.
4. 저출생 해소를 위한 교육 정책
마지막으로 정책 대안을 발굴하기 위하여 교육부가 지난 4월에 발표한 지역 교육격차 해소와 저출생 대처 방안을 검토하고, 검토 결과를 바탕으로 다음의 네 가지 정책 방안을 제시하였다.
첫째, 무상 의무교육제도의 완성이다. 현재 교육부에서 추진하고 있는, 영유아 단계에서 어린이집과 유치원으로 이원화되어 있는 영유아 보육과 교육을 통합하는 정책은 늦은 감이 있지만, 영유아 단계의 교육의 질적 차이를 완화하는 데 큰 역할을 할 것으로 기대한다. 또한, 방과후교육을 통합하여 방과후의 학원 수요와 돌봄 수요를 공적으로 대처할 수 있도록 구성된 늘봄학교도 학부모의 사교육에 대한 의존도를 떨어뜨릴 수 있고, 사교육의 질에 따른 교육의 격차를 해소할 수 있을 것으로 보인다.
현재 교육부의 영유아 및 초등 단계에서의 국가 돌봄 체계의 구축은 영유아기와 아동기의 학부모의 교육비 부담을 덜고, 사교육에 따른 교육격차를 해소하여 지역에 따른 교육의 질적 격차를 해소할 수 있는 중요한 정책 수단이다. 그러나 교육비 부담 완화를 중심으로 하는 현행의 정책에는 영어유치원과 같은 특수 형태의 학원 교육, 특수목적형 고등학교 진학을 준비하는 사교육 학원의 형태 등에 대한 대처는 미흡한 형편이다. 실제 부모들이 생각하는 교육의 격차는 교육비 부담뿐만 아니라 다른 아동에 비해서 자신의 아동에 대한 지원이 상대적으로 차별받고 있다고 생각할 때 더 크게 나타난다.
따라서 돌봄을 중심으로 하는 현재의 영유아 및 초등학교 단계의 무상교육 지원을 더욱 확장하여 공평한 교육 기회의 제공이 가능하도록 하는 실질적 체제의 구축이 필요하다.
둘째, 사교육격차 해소를 위한 입시제도 개혁이다. 실질적으로 저출생을 자극하는 초중등 단계의 교육 부문의 가장 핵심적인 요소는 사교육비 지출과 사교육에 의한 교육격차의 발생이다. 실증적 분석을 통해서도 밝혀졌지만, 사교육의 이수 여부는 학생들의 학업성취에 지속적으로 영향을 미치고 있다. 또한 수도권, 광역시 등의 도시 규모 요인은 긍정적 영향을 미치지 못하는 데 비하여 사교육 요인은 읍면 지역에서도 긍정적 효과를 보이고 있다. 사교육격차의 근본적 원인은 비효율적인 수능 중심 대학입시제도에 있고, 이를 사교육의 영향을 덜 받는 학교교육 중심으로 바꿀 필요가 있다.
셋째, 지방 대학의 경쟁력 강화와 지역 발전을 위한 통합적 거버넌스의 구축이다. 지역의 출생률은 결국 지역의 대학, 산업, 초중등교육체제 등과 총체적으로 연관된다. 따라서 이를 총괄적으로 운영할 수 있는 거버넌스 체제가 필요하다.
마지막으로 초중등학교와 지역의 대학, 산업체를 총괄적으로 운영할 수 있는 초광역 단위 전달체계의 구축이 필요하다.
키워드 : 교육격차, 사교육효과, 학교효과, 저출생 대책