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연구보고서

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항만재개발사업 공공성 강화 방안 연구 A Study on Enhancing Public Value of Port Redevelopment Projects
보고서명

항만재개발사업 공공성 강화 방안 연구

 보고서명(영문)

A Study on Enhancing Public Value of Port Redevelopment Projects
  • 1. 연구 배경 및 목적
    1) 연구 배경
    ■ 항만재개발사업에서 공공성 확보 문제가 중요한 이슈로 대두
    - 최근 공익 실현에 가치를 두어야 할 국토개발의 이익이 특정 집단에 과도하게 편중되는 현상 심화
    - 항만재개발사업은 노후·유휴 항만 공간을 도시 공간으로 개발·환원하는 사업으로서 지역과 시민을 위한 공공성 확보 노력이 필요
    - 항만재개발사업 추진에 따른 개발이익이 특정 개인·집단에 집중될 경우 사회적 불평등 확대, 지역사회 갈등 초래, 사업 추진 및 해당 지역 발전 지연 등 다양한 문제 야기
    - 이에 ｢제3차(2021~2030) 항만재개발 기본계획｣에서도 ‘재개발 공공성 확보 제도화’를 향후 기본방향으로 제시하는 등 공공성을 강조하고 있으나, 사업의 공공성 확보는 여전히 주요 이슈로 남아 있음

    2) 국정과제 연계성
    ■ 본 연구는 현 정부의 국정과제 40번, ‘세계를 선도하는 해상교통 물류체계 구축’에 긴밀히 부합함
    - 국정과제 40번의 과제목표 중 하나로 신항만 확대 조성을 제시
    - 항만재개발사업의 공공성 강화를 통해 지역의 수용성을 높임으로써 재개발사업의 조속한 추진 및 구(舊) 항만 기능의 원활한 이전을 도모하여 신항만 확대 조성에 기여
    ■ 또한, 국정과제 41번인 ‘해양영토 수호 및 지속 가능한 해양관리’ 목표 중 하나인 ‘해양개발 행위에 대한 상생·공존 체계 마련’과도 연계
    - 노후·유휴 항만구역 역시 연안지역에 속하는 바 지역과의 상생·공존 측면에서 공공성 확보가 매우 중요

    3) 연구 목적
    ■ 본 연구의 목적은 지역과 시민의 사업 수용성 제고를 위한 항만재개발사업의 공공성 제고 방안 및 정책 제언을 제시하는 것으로, 연구의 세부 목적은 다음과 같음
    - 첫째, 항만재개발사업의 공공성 고찰 및 공공성 확보 제도의 미비점과 보완점 제시
    - 둘째, 항만재개발사업의 공공성 강화 주요 방안인 공공시설 면적 비율 가이드라인, 경관에 대한 제도화, 개발이익 재투자 관련 제도개선안 제시
    - 셋째, 사전협상 기반 공공기여제도를 활용한 항만재개발사업의 정량적 공공성 강화 기준 제시
    - 넷째, 항만재개발사업의 원활한 추진을 위한 균형 있는 공공성·사업성 확보 방안 모색
    2. 연구 방법
    1) 학술적 방법
    ■ 항만재개발사업과 타 개발·정비사업의 공공성 관련 선행연구 및 공공성 확보 제도 비교·분석
    - 또한 해외 항만재개발사업(워터프론트사업)의 공공성 확보사례 조사를 통해 공공기여에 초점을 맞춘 항만재개발사업 공공성 강화방안을 탐색
    ■ 항만재개발사업에 공공기여제도 도입 방안 검토의 일환으로 일부 재개발사업 대상지별 공공기여량 측정을 위한 시뮬레이션 분석 수행
    ■ 항만재개발사업의 총사업비 대비 적정 공공기여량 비중에 대한 객관적 합의 도출을 위해 전문가 대상 델파이 조사 실시

    2) 정책화 방법
    ■ 업계 관계자, 관련 전문가 및 정책 담당자와의 면담, 워크숍, 자문회의 등을 수시로 진행하여 정책 대안의 실효성을 제고하기 위해 노력
    - 착수 과정에서부터 공공성 강화 방안 도출과 정책 제언 과정까지 관련 정책 담당자와 워크숍, 면담을 수시 진행
    - 본 연구를 통해 도출된 공공성 강화 방안 및 정책 과제들에 대해서도 추가적인 해양수산부 및 전문가 회의를 통해 실현 가능성에 대한 의견 수렴

    3. 연구 결과
    1) 연구 결과 요약
    ■ 본 연구는 항만재개발사업으로 발생하는 편익을 지역사회와 시민에게 환원하기 위한 공공성 제고 방안을 검토
    - 항만재개발사업 공공성은 광범위하게 정의될 수 있지만, 본 연구는 ‘개발이익의 분배’라는 공익적 측면에 초점을 맞추어 연구를 수행함
    ■ 우리나라는 국토개발·정비사업의 공공성을 확보하기 위하여 다양한 개발이익 환수제도를 운영 중
    - 개발이익 환수제도로는 개발부담금제도가 대표적이며, 사업 특성에 따라 사전협상을 통한 공공기여 제도, 개발이익 재투자 규정, 분양가 상한, 공공시설 의무 확보 기준 등을 별도로 운용하고 있음
    - 특히 최근 국토개발사업의 최상위 법인 「국토계획법」에 ‘공공기여’에 대한 근거가 마련됨에 따라 이를 주목할 필요성이 있음
    ■ 해외에서도 우리나라와 유사한 형태로 조세, 부담금, 기반·공공시설 설치 부담 등의 제도를 통해 개발이익을 환수
    - 뉴욕, 도쿄 등 해외 대도시에서는 도시계획 변경 과정에서 사전협상절차를 의무화하고, 공공시설 설치와 같은 공공기여 시 용적률 등의 기준을 완화해주는 제도를 운영
    - 해외 주요 항만재개발사업 사례에서는 산책로, 공원, 오픈스페이스 등의 계획적인 조성 및 배치를 통해 워터프론트 공간의 친수기능을 극대화
    ■ 항만재개발사업도 공공성 확보를 위한 다양한 제도적 장치들이 마련되어 있으나 그 실효성은 높지 않음
    - 「제3차 항만재개발 기본계획」, 「항만재개발법」, 「항만재개발사업 재정지원지침」, 「항만재개발 및 마리나항만 경관 가이드라인」 등을 통해 공공성 확보를 위한 제도적 근거 및 방안을 제시하여 사업의 공공성 강화를 유도
    - 다만, 개발이익 재투자의 경우 아직 이행 사례가 없고, 일부 기준은 의무사항이 아닌 권장사항에 그치는 등 마련된 제도적 장치들의 실질적 효과가 높지 않음
    ■ 본 연구는 항만재개발사업의 공공성을 제고하기 위한 방안으로 사전협상 기반 공공기여 제도를 항만재개발사업에 접목하는 방안을 검토
    - 주요 지방자치단체에서 운용 중인 사전협상제도를 기초로 세 가지 분석 시나리오를 설정하고, 주요 사업대상지 공공기여량을 시나리오별로 개략 추정
    - 산정 결과, 부산시 기준을 참고로 한 2안의 공공기여량이 평균적으로 가장 많으며, 서울시, 인천시 기준을 참고한 1안은 사업대상지에 따라 환수율 수준에 차이를 보였음
    - 총사업비 대비 총 공공기여량 비율은 대안별로 차이는 있으나 최소 5.8%, 최대 35.0% 수준인 것으로 나타남
    - 이때, 총사업비에 조성 토지의 직접 사용이나 분양 또는 임대로 인해 발생하는 수익은 고려되지 않음
    ■ 전문가 대상 델파이 조사(2회)를 통해 사전협상제도 도입 관련 의견 수렴과 본 연구에서 산정한 총 공공기여량 검증 실시
    - 조사 결과 항만재개발사업에 사전협상제도 도입 가능성을 확인함
    - 또한, 전문가들은 총사업비 및 공공기여량 합계 대비 공공기여량 비중을 20% 이상 확보하여야 한다는 데 합의하였으며, 이에 따른 공공기여량 산정은 부산시 기준을 참고한 2안이 가장 적합한 것으로 도출됨
    - 제도 도입 시 고려 사항으로는 ‘공공기여 규모의 적정성’, ‘공공기여 시설 선정의 적정성’, ‘상위계획과의 정합성’, ‘공공기여 기준 및 가이드라인 마련’이 중요도가 높고 전문가 의견도 일관되게 수렴됨
    ■ 항만재개발사업 공공성 제고를 위한 방안으로, 사전협상제도 도입, 경관 조성, 개발이익 재투자 등의 세부 추진 방안을 제시함
    - 첫째, 항만재개발사업에 사전협상제도를 접목하여 기본계획 수립 단계에서부터 사업계획 수립 및 사업시행자, 해양수산부, 지자체가 함께하는 협상 절차 이행과 이후 착공까지 이어지는 절차를 제시
    - 둘째, 사전협상제도 도입 시 지자체 차원에서 주민 선호도 조사 기반 도입 공공기여 시설물 후보 리스트를 확보하고, 그 적정성을 검토할 것을 강조
    - 셋째, 사업대상지별로 별개의 경관 가이드라인을 수립할 것을 제안하고, 중앙항만정책심의회에서 경관을 심의할 수 있도록 하는 「항만재개발법」 개정안을 제시함
    - 넷째, 지구단위계획을 항만재개발사업에서 의무적으로 수립하도록 하는 방안과 준공 후 지구단위계획을 통해 사업구역을 관리하는 방안을 제시
    - 마지막으로 개발이익 재투자 범위를 확대하여 해당 사업구역 내뿐만 아니라 같은 지자체 내 다른 항만재개발사업 대상지(예상지) 내 공공시설 유지관리 비용으로 활용할 수 있도록 하는 방안을 제안
    ■ 공공성 강화로 인해 저하될 수 있는 사업시행자의 수익성 보전 방안들도 함께 제시
    - 사업 실현 가능성 제고를 위해 개발이익 부담금과 재투자 중복 부과 해소, 기본계획의 수익성 용지 비율 제고, 재정지원 및 세제감면을 통한 사업시행자 지원 확대, 국공유지에 대한 매각 혜택 도입, 사업시행자의 상부시설 건축 유도 및 부지 마케팅 지원 등 민간투자 유인 방안을 제시함
    ■ 항만재개발사업의 효과적 추진을 위한 정책 제언을 도출
    - (제언 1) 기본계획에서 사업의 공공성 확보를 위한 실효성있고 합리적인 방안 제시 필요
    - (제언 2) 항만재개발형 사전협상제도 가이드라인 수립 필요
    - (제언 3) 항만재개발사업 공공성 사례 홍보 및 인식 전환 추진 필요
    - (제언 4) 사업시행자, 정부, 이해관계자를 중재할 수 있는 중립적인 중재 기구 설치 필요
    - (제언 5) 항만재개발사업 관련 중앙정부 및 지자체 예산 확보 필요

    2) 정책화 방안
    ■ 항만재개발사업 공공성 강화 및 사업시행자 수익성 보전을 위한 세부 정책 추진 방안과 정책 이행 시기를 제안함
    - 일반적인 제도개선은 단기(3년 이내), 관련 연구용역 등이 수반되어야 하는 과제는 중기(5년 이내), 정책화에 장기간 소요될 것으로 예상되는 과제는 장기로 제시

    4. 기대효과
    1) 정책적 기대효과
    ■ 항만재개발사업의 공공성 제고를 위한 정책 방향 마련에 기여
    - 항만재개발사업의 공공성 제고를 위한 정책 수립의 기초자료로 활용
    - 항만재개발사업의 공공성이라는 현안에 대한 개선 방안을 제시함으로써 실질적 정책 개선의 기초가 될 것으로 기대
    ■ 항만재개발사업 촉진을 위한 제도개선에 기여
    - 사업의 공공성 확보와 함께 실현 가능성을 고려한 정책 방안을 함께 제시함으로써 항만재개발사업 촉진을 도모하는데 기여

    2) 사회·경제적 기대효과
    ■ 지역 경제 활성화 및 주민 삶의 질 향상에 기여
    - 항만재개발을 통해 공공기여가 증가하여 관련 기반(공공)시설이 확충되면 지역의 다양한 산업 발전에 기여할 수 있으며, 결과적으로 지역의 일자리 창출과 소득 증대 도모 가능
    - 공공시설 확충으로 주민 생활환경과 삶의 질이 개선된다면 지역 소멸의 위기 속에서 지역 부흥의 길을 찾을 수 있을 것으로 기대
    ■ 사회적 형평성 및 신뢰 증대가 기대
    - 공공시설, 수변공간 등 확충 방향을 제시함으로써 공공서비스 접근성 측면에서 사회적 형평성 제고 및 사회 갈등 완화에 기여할 수 있음
    - 사전협상제도 도입 시 이해관계자 간 합의를 통해 갈등을 사전에 예방할 수 있으며, 지자체-주민-정부간 신뢰를 증대할 수 있을 것으로 기대

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