국가시민참여위원회 설치방안 연구

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국가시민참여위원회 설치방안 연구 Establishing the National Commission for Citizen Participation

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보고서명
국가시민참여위원회 설치방안 연구
보고서명(영문)
Establishing the National Commission for Citizen Participation

책임자 정명운
소속기관한국법제연구원
내부연구참여자최환용,박광동,황지은,정연주,원소희
외부연구참여자하동현,황창호,조철민,김소연,김유리,김승순
발행기관 경제·인문사회연구회
ISBN979-11-5567-835-0
출판년도2026
발행일
페이지506
보고서유형 협동연구보고서
연구유형 정책
표준분류 일반공공행정 및 공공안전 > 법제도
자료유형연구보고서
공공누리유형 4유형 (출처표시+상업적이용금지+변경금지)
주제어국가시민참여위원회, 시민정책참여, 숙의공론화, 민주시민교육, 시민사회 활성화, 시민참여기본법

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ㅇ 연구의 배경과 목적

시민참여가 정책결정과 사회문제 해결의 상시적 절차로 작동하도록 하기 위해서는 개별적인 참여제도를 연결하고 참여의 질과 정책적 실효성을 높이는 법제도적 기반이 필요함
시민참여와 관련하여 공청회, 의견수렴, 참여예산 등 다양한 제도가 운영되고 있으나, 정책과 실행체계가 분산되어 있고 참여 결과가 정책에 반영되는 과정도 충분히 확보되지 못하고 있음

복잡한 이해관계와 가치의 차이가 결합된 정책문제에 대응하기 위해서는 시민의 자발적 참여, 충분한 정보에 기초한 숙의, 참여 역량과 시민사회의 자율적 활동 기반을 함께 강화해야 함

이 연구는 국민주권의 일상화와 참여민주주의의 심화를 목적으로 국가시민참여위원회의 설치·운영 방안과 이를 뒷받침하는 입법대안을 제시함
시민정책참여, 숙의공론화, 민주시민교육 및 시민사회 활성화의 개념과 제도 현황을 검토하고, 국내 위원회 제도와 해외 시민참여 사례를 비교·분석함
관련 법령·조례 및 정책자료 분석, 전문가 자문, 관계부처 협의, 포커스그룹 인터뷰(FGI)와 현장 의견수렴을 통해 주요 쟁점을 도출하고, (가칭)「시민참여기본법안」과 조문별 해설을 마련함

ㅇ 시민참여의 영역별 현황과 제도적 과제

시민정책참여는 시민이 정책의 수혜자에 머무르지 않고 의제설정, 정책형성, 집행 및 평가의 주체로서 역할을 수행하도록 하는 데 의의가 있음
참여제도의 확대에도 불구하고 행정기관 중심의 운영, 사후적·형식적 의견수렴, 특정 집단에 편중된 참여, 정책반영 여부에 대한 설명과 사후관리의 미흡 등이 한계로 나타남
정합성·실효성·성과성을 중심으로 정책 초기부터의 참여, 대표성과 포용성을 고려한 참여자 구성, 참여 결과의 공개와 추적·관리, 시민 체감성과에 대한 평가를 강화해야 함
숙의공론화는 단순한 찬반 집계가 아니라 충분하고 균형 있는 정보, 상호 토론과 숙고를 통해 공적 판단을 형성하는 과정으로 설계되어야 함

국내 공론화 경험에서는 의제와 목적의 불명확성, 짧은 운영기간, 참여자 대표성의 한계, 정보의 불균형, 한시적 운영체계 및 정책결정과의 연계 부족 등이 주요 과제로 확인됨
의제의 성격과 정책단계에 적합한 방식을 선택하고 공정한 의제 선정과 참여자 구성, 균형 있는 자료 제공, 충분한 학습·토론과 중립적 진행을 보장하며, 결과의 처리방식과 정책결정기관의 역할을 사전에 명확히 하여 후속조치의 점검·공개와 연계할 필요가 있음
민주시민교육은 시민이 헌법적 가치에 기초하여 일상생활에서 민주주의를 실천하는 데 필요한 자질과 역량을 함양하는 기반임
민주시민교육의 경우 관련 법제화의 지연과 정책영역 간 분절화, 지역별 교육기회의 차이, 정치적 편견에 따른 정책의 불안정성 등으로 체계적이고 지속적인 교육기회 제공에 제약이 있음

이와 관련하여 자발성·공공성·보편성·자율성을 바탕으로 교육기회 확대, 전문인력 양성, 프로그램·교재·교수법 개발과 유관기관 간 협력을 지원하되, 기본법에는 개념과 핵심 정책을 규정하고 세부 지원체계는 향후 개별법제의 발전과 연계하여 검토하여야 함
시민사회 활성화는 특정 단체에 대한 지원을 넘어 시민이 자율적으로 공익활동을 수행할 수 있는 제도적·사회적 환경을 조성하는 데 의의가 있음
시민사회 관련 업무와 법제가 여러 부처에 분산되어 있고 정책의 지속성 부족, 지역별 지원기반의 차이 및 현황자료의 미비 등이 나타나고 있음
시민사회의 자율성·다양성·독립성을 존중하면서 관련 법제의 개선과 정책 조정, 지역 지원체계의 강화, 통계·정책자료의 구축을 추진하되, 기존 지원조직의 경험과 기능을 존중하고 일률적인 통합을 지양할 필요가 있음
네 영역은 서로의 작동을 뒷받침하는 순환적·상호강화적 관계를 이룸
시민정책참여는 정책과정에의 참여를, 숙의공론화는 공적 판단과 사회적 학습을, 민주시민교육은 참여 역량을 강화하며, 시민사회 활성화는 이러한 활동의 자율성과 지속성을 뒷받침함

ㅇ 국가시민참여위원회의 설립방안

국가시민참여위원회의 설계는 실제 수행할 기능과 권한, 판단의 효과 및 책임구조를 중심으로 이루어져야 함

국내 위원회 사례를 검토한 결과, 계획과 심의 기능만으로 실효성이 확보되기 어려우며, 관계기관의 협조, 후속조치의 점검, 전문적인 사무지원과 운영의 공개가 함께 마련되어야 한다는 점을 확인함
추첨제·무작위 표본 추출의 제도화 경험을 기준으로, 프랑스·벨기에·아일랜드를 비교 대상으로 선정하고 OECD 원칙을 함께 검토하여, 안정적인 제도적 기반, 참여의 대표성·포용성, 숙의 절차의 중립성·전문성 및 정책결정기관의 후속 대응의 중요성을 도출함
국민통합위원회, 국무조정실의 공공갈등 관리체계, 경제사회노동위원회 및 소관 부처의 전담부서를 활용하는 안과, 시민참여 정책을 종합적으로 추진하기 위한 기구로 행정안전부장관 소속 합의제 행정위원회 형태의 국가시민참여위원회 설치방안을 검토함
계획의 수립·조정과 조사·통계는 기존 조직의 보강으로도 수행할 수 있으나, 정부 전반의 참여 절차에 관한 기준 설정과 점검·환류는 기존 기구의 현행 권한과 구성으로 수행하기에는 한계가 있음
국가시민참여위원회의 설치를 위해서는 시민참여 및 지방행정 관련 업무와의 연계, 조직·인력·예산의 확보 가능성을 고려하되, 단순 자문기구와 구별되는 실질적 심의·판단 기능과 결과 처리절차를 법률에 구체화해야 함
한편 위원회가 소속기관의 정책을 정당화하는 수단으로 운영되지 않도록 정치적 중립성·독립성·객관성을 보장하고, 위원 구성의 균형, 임기·신분보장, 회의·결과의 공개 및 외부 점검을 결합할 필요가 있음
위원회는 시민참여 정책의 계획·조정, 숙의공론화 관리 및 기반 조성 기능을 수행하고, 대의기관의 결정권을 존중하면서 참여 결과에 대한 응답·점검·공개를 통해 실효성을 확보하도록 설계함

종합계획과 시행계획으로 분산된 정책을 연계하고 참여절차의 공통기준과 지원방식을 마련하며, 관계기관의 계획·추진실적 제출, 이행점검 및 종합계획의 국회 보고를 통해 책임성을 높이도록 함
공정한 공론화 절차의 설계·운영 지원과 품질 관리에 중점을 두고, 전체회의의 종합적 판단, 소위원회의 전문적 검토 및 사무국의 상시적 지원을 구분하여 기능의 중복과 분절을 방지하도록 함

ㅇ 시민참여 법제화의 추진 경과와 쟁점
정책협약과 국정과제 반영, 법안 성안·발의 및 중앙·지역 차원의 후속 논의를 검토하여 제도화 과정의 주요 쟁점을 분석함
FGI와 토론회, 지역 간담회에서 제기된 의견을 총칙, 네 영역의 통합과 정책 실효성, 위원회의 위상과 기능, 중앙 및 지역 실행체계로 구분하여 검토함
통합적 추진체계에 대한 기대와 함께 개별 영역의 고유한 기능이 축소될 가능성, 위원회의 독립성과 집행력, 전담인력·재원의 확보, 지역별 여건 차이 및 기존 지원조직의 지속성 등이 주요 쟁점으로 도출됨
법률 제정과 조직 설치가 실제 정책의 작동으로 이어지도록 중앙과 지역의 실행 여건을 함께 마련할 필요가 있다는 점이 확인됨
정부의 책임 있는 추진, 관계기관 간 역할 조정, 정책 취지·내용의 공유와 안정적인 사무지원을 확보하고, 지역의 기존 조례·위원회·지원조직을 토대로 실행체계를 구체화하되 재정·인력의 차이로 참여기회와 지원수준의 격차가 확대되지 않도록 지원방안을 마련해야 함

ㅇ 시민참여기본법안의 주요 내용
입법대안은 위원회 설치만을 규정하는 조직법이 아니라 시민참여의 원칙, 권리, 정책 및 추진체계를 함께 규율하는 기본법 형식으로 제시함
주요 개념과 기본원칙을 정하고 국가와 지방자치단체의 책무와 함께 공적 의사결정에 참여할 권리, 자율적으로 시민사회 활동을 할 권리 및 민주시민교육을 받을 권리를 규정함
시민정책참여, 숙의공론화, 민주시민교육 및 시민사회 활성화 영역의 핵심 정책을 규정하고, 위원회의 5년 단위 종합계획과 중앙행정기관·시·도의 연도별 시행계획을 연계하여 정책의 체계성과 지속성을 확보하도록 함
위원회의 대표성과 상시적 업무수행을 뒷받침하는 구성·운영 체계를 마련함
위원장은 공무원이 아닌 사람 중에서 임명하고, 위원회는 위원장과 상임위원을 포함한 40명 이내의 위원으로 구성하되 공무원이 아닌 위원이 과반수가 되도록 함
위원장과 위원 2명을 상임으로 하고 네 영역별 소위원회와 사무국을 두며, 존속기한은 법 시행일부터 5년으로 정함

중앙의 통합적 정책 추진과 지역의 자율적 실행이 연계될 수 있도록 지역 추진체계와 지원 근거를 마련함

시·도 시민참여위원회를 설치하도록 하고, 시·군·구에는 자문 성격의 위원회를 둘 수 있도록 하며, 시민참여지원센터는 지역 여건과 조례에 따라 설치할 수 있도록 하여 기존 지원조직의 연속성을 존중함
행·재정적 지원, 관계기관과의 협력, 운영상황의 공개 및 시민참여 플랫폼의 구축·연계에 관한 근거를 마련함

ㅇ 결론 및 후속 과제

국가시민참여위원회 설치는 시민이 정책과 사회문제 해결의 주체로 상시적·지속적으로 참여할 수 있는 법제도적 기반을 마련하여 국민주권을 실질적으로 구현하는 데 의의가 있음
입법안의 실효성을 위해 ‘시민’의 범위와 위원회 기능을 명확히 하고, 위원회의 중복·포괄적인 기능을 정리하며, 하위법령 위임의 구체성·명확성과 본질적 사항의 법률유보 원칙을 확보하도록 보완할 필요가 있음
이 연구를 출발점으로 국민주권의 일상화와 참여민주주의 심화를 위한 연구를 지속해 나갈 것을 기대함

키워드: 국가시민참여위원회, 시민정책참여, 숙의공론화, 민주시민교육, 시민사회 활성화, 시민참여기본법

ㅇ Background and Purpose of the Study

A legal and institutional framework is needed to connect individual participation mechanisms and improve the quality and policy impact of citizen participation so that it becomes a routine part of policy decision-making and addressing social problems.
Although various mechanisms for citizen participation, including public hearings, consultations, and participatory budgeting, are in place, policies and implementation arrangements remain fragmented, and procedures for incorporating participation outcomes into policy are not sufficiently established.
Addressing policy problems involving complex interests and divergent values requires strengthening voluntary citizen participation, informed deliberation, citizens’ capacity to participate, and the foundations for autonomous civil society activities.
This study presents proposals for establishing and operating the National Commission for Citizen Participation and supporting legislative measures, with the aim of embedding popular sovereignty in everyday life and deepening participatory democracy.
The study examines the concepts and institutional arrangements relating to citizen participation in the policy process, public deliberation, democratic citizenship education, and civil society revitalization, and compares domestic commission systems with international cases of citizen participation.

Through analysis of relevant legislation, local ordinances, and policy materials, expert consultations, discussions with relevant ministries, focus group interviews (FGIs), and consultations with stakeholders in the field, the study identifies key issues and prepares a draft Framework Act on Citizen Participation (tentative title), together with an article-by-article commentary.

ㅇ Current Conditions and Institutional Challenges Across Domains of Citizen Participation

Citizen participation in the policy process enables citizens to take an active role in agenda-setting, policy formulation, implementation, and evaluation, rather than remaining merely beneficiaries of policy.
Despite the expansion of participation mechanisms, limitations persist in the form of administration-led operations, after-the-fact and largely formal consultations, participation concentrated among particular groups, and inadequate explanations and follow-up regarding whether citizen input is reflected in policy.
Guided by coherence, effectiveness, and performance, institutional improvements should strengthen participation from the earliest stages of the policy process, representative and inclusive participant selection, disclosure and tracking of participation outcomes, and evaluation of tangible results experienced by citizens.
Public deliberation should be designed not as a simple aggregation of opinions for or against an issue, but as a process of forming public judgment through sufficient and balanced information, discussion, and reflection.
Domestic experiences with public deliberation reveal challenges including unclear agendas and objectives, short time frames, shortcomings in participant representativeness, imbalances in information, temporary organizational arrangements, and weak links with policy decision-making.
Methods appropriate to the issue and stage of the policy process should ensure fair agenda-setting and participant selection, balanced information, sufficient

learning and discussion, and impartial facilitation, while arrangements for handling outcomes and the roles of decision-making bodies should be specified in advance and linked to follow-up monitoring and disclosure.
Democratic citizenship education provides a foundation for developing the qualities and competencies citizens need to practice democracy in everyday life in accordance with constitutional values.

Delays in relevant legislation, fragmentation across policy areas, regional disparities in educational opportunities, and policy instability arising from political bias constrain the systematic and sustained provision of democratic citizenship education.
Based on the principles of voluntary participation, public purpose, universality, and autonomy, support should be provided for expanded educational opportunities, professional training, the development of programs, teaching materials and methods, and cooperation among relevant institutions, while the framework act should define key concepts and core policies and detailed support arrangements should be considered alongside the future development of sector-specific legislation.
Civil society revitalization goes beyond support for particular organizations to create an institutional and social environment in which citizens can autonomously undertake activities in the public interest.

Responsibilities and legislation relating to civil society are dispersed across ministries, while insufficient policy continuity, regional disparities in support infrastructure, and gaps in data on the state of civil society remain evident.
Legal reform, policy coordination, stronger regional support systems, and the development of statistics and policy data should be pursued with respect for civil society’s autonomy, diversity, and independence, while recognizing the experience and functions of existing support organizations and avoiding uniform consolidation.

The four areas form a cyclical and mutually reinforcing relationship in which each supports the functioning of the others.
Citizen participation in the policy process strengthens engagement throughout the policy cycle, public deliberation promotes public judgment and social learning, democratic citizenship education builds participatory capacities, and civil society revitalization underpins the autonomy and sustainability of these activities.

ㅇ Proposals for Establishing the National Commission for Citizen Participation

The design of the National Commission for Citizen Participation should be based on the functions and powers it will actually exercise, the effects of its determinations, and its accountability structure.
The review of domestic commissions finds that planning and deliberative functions alone are insufficient to ensure effectiveness and must be accompanied by cooperation among relevant institutions, follow-up monitoring, professional administrative support, and public disclosure of operations.
The comparative analysis of France, Belgium, and Ireland, selected for their experience in institutionalizing sortition and random sampling, together with a review of OECD principles, highlights the importance of stable institutional foundations, representative and inclusive participation, impartial and professionally managed deliberative procedures, and follow-up responses by decision-making bodies.
The study examines options for utilizing the Presidential Committee for National Cohesion, the public conflict management system of the Office for Government Policy Coordination, the Economic, Social and Labor Council, and dedicated units within relevant ministries, alongside the option of establishing the National Commission for Citizen Participation as a collegial administrative commission under the Minister of the Interior and Safety to pursue citizen participation policies comprehensively.
Although planning, coordination, research, and statistical work could be undertaken by reinforcing existing organizations, their current powers and composition limit their ability to set standards for participation procedures across government and perform monitoring and feedback functions.
Establishing the Commission requires consideration of its links with citizen participation and local administration functions and the feasibility of securing organizational capacity, personnel, and funding, while legislation should specify substantive deliberative and decision-making functions and procedures for handling outcomes that distinguish it from a purely advisory body.
To prevent the Commission from becoming a means of legitimizing the policies of its parent institution, political neutrality, independence, and objectivity should be safeguarded through balanced membership, guarantees of tenure and status, disclosure of meetings and outcomes, and external oversight.
The Commission is designed to undertake policy planning and coordination, public deliberation management, and the development of foundations for citizen participation, while respecting the decision-making authority of representative institutions and ensuring effectiveness through responses to participation outcomes, monitoring, and disclosure.
The comprehensive plan and annual implementation plans would connect fragmented policies and establish common standards and support arrangements for participation procedures, while accountability would be strengthened through the submission of plans and implementation reports by relevant institutions, implementation monitoring, and reporting the comprehensive plan to the National Assembly.

The Commission would focus on supporting the design and conduct of fair public deliberation processes and ensuring their quality, while distinguishing the plenary’s overall decision-making role, the specialized review functions of subcommittees, and the secretariat’s ongoing administrative support to prevent duplication and fragmentation of functions.

ㅇ Progress and Key Issues in Citizen Participation Legislation

The study examines the institutionalization process, including policy agreements, incorporation into the national policy agenda, the drafting and introduction of the bill, and subsequent discussions at the central and regional levels, in order to identify the main issues.
Views raised in FGIs, public forums, and regional consultative meetings were reviewed under general provisions, the integration of the four areas and policy effectiveness, the status and functions of the Commission, and central and regional implementation structures. Alongside expectations for an integrated steering system, the main issues identified were the possible narrowing of domain-specific functions, the Commission's independence and implementing capacity, the securing of dedicated staff and financial resources, regional disparities, and the continuity of existing support organizations.
For statutory enactment and organizational establishment to translate into policy in practice, the conditions for implementation must be prepared at both the central and regional levels.
This requires responsible government leadership, coordination of roles among relevant agencies, a shared understanding of the policy's purpose and content, and stable administrative support. Regional implementation structures should build on existing ordinances, commissions, and support organizations, with support arrangements designed so that differences in finances and personnel do not widen disparities in participation opportunities and levels of support.

ㅇ Key Provisions of the Draft Framework Act on Citizen Participation

The legislative proposal takes the form of a framework act addressing the principles, rights, policies, and institutional arrangements for citizen participation, rather than a statute concerned solely with establishing the Commission.
The bill defines key concepts and basic principles, sets out the responsibilities of the state and local governments, and recognizes the rights to participate in public decision-making, engage autonomously in civil society activities, and receive democratic citizenship education.
The bill specifies core policies for citizen participation in the policy process, public deliberation, democratic citizenship education, and civil society revitalization, and links the Commission’s five-year comprehensive plan with annual implementation plans of central administrative agencies and metropolitan and provincial governments to ensure systematic and sustained policy implementation.
The bill establishes arrangements for the Commission’s composition and operation to support its representativeness and ongoing performance of its functions.
The chairperson would be appointed from among persons who are not public officials, and the Commission would comprise no more than 40 members, including the chairperson and full-time members, with persons who are not public officials constituting a majority.
The chairperson and two members would serve full-time, a subcommittee would be established for each of the four areas together with a secretariat, and the Commission’s statutory duration would be five years from the Act’s entry into force.
The bill provides for regional implementation structures and support arrangements to connect integrated national policy implementation with autonomous local implementation.

Citizen participation commissions would be mandatory at the metropolitan and provincial levels, advisory commissions could be established at the municipal, county, and district levels, and citizen participation support centers could be established according to local conditions and ordinances while respecting the continuity of existing support organizations.
The bill provides a legal basis for administrative and financial support, cooperation among relevant institutions, disclosure of operational information, and the development and interconnection of the citizen participation platform.

ㅇ Conclusion and Way Forward

Establishing the National Commission for Citizen Participation is significant in giving practical effect to popular sovereignty by creating a legal and institutional foundation that enables citizens to participate on a regular and continuing basis as active agents in policymaking and addressing social problems.
To ensure its effectiveness, the bill requires further refinement to clarify the scope of the term “citizen” and the Commission’s functions, streamline overlapping and overly broad functions, ensure specificity and clarity in delegations to subordinate legislation, and uphold the principle that essential matters must be determined by statute.
It is hoped that this study will serve as a starting point for continued research on embedding popular sovereignty in everyday life and deepening participatory democracy.

Keywords: National Commission for Citizen Participation, Citizen Participation in the Policy Process, Public Deliberation, Democratic Citizenship Education, Civil Society Revitalization, Framework Act on Citizen Participation

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