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통합적 정부업무평가 체계 고도화를 위한 개별평가제도 개선방안 Policy Measures to Improve Government Agency-Led Evaluations within Korea’s Integrated Government Performance Evaluation Framework
보고서명

통합적 정부업무평가 체계 고도화를 위한 개별평가제도 개선방안

 보고서명(영문)

Policy Measures to Improve Government Agency-Led Evaluations within Korea’s Integrated Government Performance Evaluation Framework
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  • 2006년 제정된 「정부업무평가 기본법」은 정부 업무에 대한 평가를 통합적으로 실시하여 평가의 중복을 줄이고, 성과관리의 효율성과 정부의 책임성을 높이는 것을 목적으로 한다. 그러나 통합평가 원칙에도 불구하고 중앙행정기관이 개별 법령에 근거하여 다른 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관을 대상으로 실시하는 개별평가는 지속적으로 증가해 왔다. 개별평가의 증가는 피평가기관의 업무 부담을 가중시키는 한편, 평가 자원을 분산시켜 평가의 실효성을 저하시키는 원인이 된다. 따라서 평가 간 중복을 조정하고 한정된 평가 자원이 핵심 영역에 활용될 수 있도록 정비가 필요하다.
    본 연구는 이러한 문제의식에 따라 2025~2026년 개별평가 일제정비 자료를 활용하여 현행 개별평가의 범위와 운영 실태를 분석하고, 개별평가의 신설부터 운영, 심층분석, 정비 및 이행점검에 이르는 전 주기의 관리체계를 고도화하는 방안을 제시하는 것을 목적으로 하고 있다. 구체적으로는 첫째, 개별평가의 개념과 판정기준을 명확히 하고, 둘째, 개별평가 관리의 법적 근거와 절차를 정비하며, 셋째, 통합평가와 개별평가 및 개별평가 간 관계를 재설계하고, 넷째, 개별평가 심층분석의 판단기준을 체계화하며, 다섯째, 부처 간 협의와 전문성에 기반한 상시 관리체계를 구축하고자 하였다. 이를 위해 평가제도와 평가 통합에 관한 문헌연구, 「정부업무평가 기본법」 및 개별 평가의 근거 법령에 대한 검토, 493개 평가 및 평가 유사제도에 대한 전수조사와 이 중 분석 가능한 377개 제도에 대한 실태 분석, 자체평가·지방자치단체 합동평가·공공기관 경영평가와 개별평가 간 사례연구, 개별평가 통합 및 점검 전환 사례에 대한 담당자 인터뷰, 전문가 자문, FGI 및 두 차례의 델파이 조사를 수행하였다.
    먼저 개별평가 및 유사 제도의 운영 실태를 분석한 결과, 분석대상 377개 제도 중 105개(27.8%)는 제도의 명칭과 근거 법령상 목적이 일치하지 않거나 법적 근거가 확인되지 않았다. 또한 일부 제도는 지방자치단체, 공공기관과 민간기관을 함께 평가하고 있어 「정부업무평가 기본법」에 따른 관리대상 여부를 명확히 구분하기 어려운 특성이 있었다. 분석대상의 약 56%에 해당하는 211개 제도는 지방자치단체를 평가대상으로 하고 있다는 사실은 지방자치단체 대상 평가에 있어 체계적인 관리방안을 마련할 필요가 있다는 것을 보여준다.
    개별평가 운영 실태를 분석하여 관리대상의 범위를 설정하는 과정에서는 평가주체, 평가대상, 평정요소 및 타 평가와의 관계가 핵심 쟁점으로 도출되었다. 개별평가의 범위를 넓게 설정하면 실질적으로 피평가기관의 부담을 야기할 가능성이 높은 다수의 제도까지 포괄함으로써 관리의 사각지대를 줄일 수 있지만, 단순한 조사와 점검까지 관리대상에 포함되어 관리 범위가 과도하게 확대될 수 있다. 반대로 범위를 엄격하게 설정하면 판정의 일관성과 예측 가능성은 높아지지만, 피평가기관에 실질적인 부담이나 영향력을 미치는 제도가 관리대상에서 제외될 가능성이 있다. 또한 통합평가나 다른 개별평가에 이미 반영되는 제도를 별도로 관리하면 동일한 평가를 중복하여 관리하는 문제가 발생한다. 이에 본 연구는 관리의 사각지대를 최소화하면서도 한정된 관리역량을 실질적인 관리 필요성이 높은 평가에 집중하기 위해 법적 근거의 우선 적용, 명확성과 일관성, 중복 관리의 배제 및 관리 실익을 관리대상 개별평가 범위 설정의 기본원칙으로 설정하였다.
    이러한 원칙에 따라 평가주체는 법령상 평가 권한과 책임의 귀속을 우선하여 판단하고, 법적 근거가 불명확한 경우에는 평가계획 수립, 평가 수행, 결과 확정 및 환류 과정에서 중앙행정기관이 실질적으로 권한을 행사하는지를 보충적으로 검토하도록 하였다. 평가대상은 원칙적으로 「정부업무평가 기본법」에 열거된 중앙행정기관, 지방자치단체 및 그 소속기관, 공공기관으로 한정하되, 민간기관이 함께 포함된 경우에는 평가목적과 대상 선정의 취지를 고려하여 판단하도록 하였다. 평가결과가 등급이나 순위로 산출되는 경우에는 이를 평가성 판단의 주요 요소로 고려하되, 제도의 목적, 참여의 강제성 및 결과의 영향력을 함께 검토하도록 하였다. 점수 또는 정성적 가치판단으로 제시되는 경우에는 포상, 인센티브·제재, 컨설팅 및 개선 요구 등 차등적 환류와 결합할 때 평가로 판단하도록 하였다. 다만 통합평가 또는 다른 개별평가의 하위지표로 활용되는 제도는 평가성은 인정하되 중복 관리의 실익이 낮다는 점을 고려하여 별도의 현황 목록을 통해 모니터링하는 방안을 제안하였다.
    법적 쟁점을 검토한 결과, 현행 「정부업무평가 기본법」에는 개별평가에 대한 명시적 정의가 없어 점검, 조사, 분석 등 다양한 명칭으로 운영되는 제도가 실질적으로 평가에 해당하는지를 일관성 있게 판단하기 어려운 것으로 나타났다. 또한 평가를 법적으로 주관하는 기관과 실제 수행기관의 구별, 평가대상에 해당하는 공공기관의 범위도 명확하지 않았으며, 공공기관 대상 평가에서는 개별평가와 공공기관 평가 간 관계가 주요 쟁점으로 확인되었다. 이에 본 연구는 「정부업무평가 기본법」에 개별평가의 정의를 명시하고, 제도의 명칭이 아니라 평가주체, 대상, 평정요소와 결과 활용방식 등 실질적인 운영 내용을 기준으로 관리대상을 판단하도록 법적 근거를 정비하는 방향을 제시하였다. 아울러 평가주관기관과 수행기관의 권한과 책임, 지방자치단체 및 공공기관을 대상으로 하는 개별평가의 범위와 절차를 명확히 하여 개별평가 관리의 일관성과 예측 가능성을 높이는 방안도 제시하였다.
    사례연구에서는 통합평가와 개별평가 간 역할을 재배분하는 수직적 통합과 유사·중복 개별평가를 재구조화하는 수평적 통합을 함께 분석하였다. 먼저 수직적 통합 사례를 검토한 결과, 통합평가와 개별 평가가 충분한 조정 없이 병렬적으로 운영되면서 유사한 성과정보와 자료를 반복적으로 요구하고, 평가 결과도 상호 연계되지 못하는 문제가 확인되었다. 그중 자체평가와 개별평가는 동일하거나 유사한 정책과 사업을 다루면서도 평가계획, 성과지표 및 결과 활용 간 연계가 미흡하므로, 평가 기획 단계부터 두 평가의 기능적 연계 가능성을 검토하는 것을 제안하였다. 지방자치단체 대상 평가에서는 합동평가와 개별평가 간 지표 및 자료의 중복이 지방자치단체의 부담을 가중하는 것으로 나타났다. 이에 동일 법령 또는 동일 사업을 대상으로 하는 직접 중복 개별평가는 단계적으로 폐지하고 합동평가 혹은 개별평가로 일원화하는 방안을 제시하는 한편, 중복 자료는 지방행정평가정보시스템을 통해 한 번만 제출하거나 적극적으로 공동 활용하는 조치가 필요하다. 공공기관 대상 평가도 경영평가가 운영되는 가운데 분야별 개별평가가 확대되면서 자료제출과 결과 활용이 중복되는 문제가 있어, 개별평가를 기능에 따라 유형화하고 경영평가에 직접 반영하거나 판단자료로 활용하는 등 연계하는 방안을 제안하였다. 구체적으로는 현재 개별평가 결과가 경영평가에 직접 반영되거나 계량 또는 비계량 자료로 혼재하여 활용되는 방식을 유형화하고, 유형별 적용기준을 명확히 하도록 하였다.
    개별평가 간 통합 사례에서는 평가대상이나 지표의 외형적 중복보다 평가목적의 유사성과 기능적 연계 가능성이 통합가능성을 결정하는 것으로 나타났다. 따라서 개별평가의 통합은 평가 일정, 자료수집 및 운영절차를 연계하는 운영적 통합과 복수의 평가를 하나의 체계로 재구성하는 제도적 통합으로 구분하여 단계적으로 추진할 필요가 있다. 점검 전환 사례에서는 평가의 명칭이나 점수 부여 자체보다 결과의 공개와 서열화, 제재, 보상과의 연계가 평가와 점검을 구분하는 핵심 기준으로 확인되었다. 점검으로 전환하더라도 실적 확인, 우수기관 포상, 컨설팅 및 우수사례 확산 등 정책관리와 환류 기능을 유지할 수 있으므로, 점검 전환을 평가 기능의 단순한 폐지가 아니라 대체적인 관리수단으로 재설계하는 과정으로 접근해야 한다.
    다음으로 본 연구는 2022~2025년 개별평가 심층분석 결과와 전문가 델파이 조사를 토대로 심층분석 기준을 단계적으로 재구성하였다. 우선 모든 평가에 공통적으로 법령상 시행근거, 주관기관의 권한과 책임, 근거 법령의 목적과 실제 평가내용 간 부합성을 검토한 이후, 1단계로 평가수요와 결과의 실제 활용 여부, 평가 폐지에 따른 관리 공백을 검토하여 평가의 존속 필요성을 판단하고, 2단계에서는 다른 평가와의 목적, 대상, 기능 및 지표, 자료, 절차의 중복과 기능적 대체 가능성을 검토하여 별도의 평가로 운영할 필요성을 판단하도록 하였다. 3단계에서는 기관 간 성과 비교와 점수·등급·순위의 활용이 필요한지를 검토하여 점검 또는 모니터링으로의 전환 가능성을 판단하도록 하였다. 이러한 검토를 거쳐 별도 평가로 유지할 필요성이 인정되는 경우에만 4단계에서 평가설계, 지표, 자료관리, 평가절차, 소통, 결과 활용, 평가역량 및 개선권고 이행 등 운영 전반의 개선 필요성을 분석하도록 하였다. 이러한 단계적 절차를 통해 심층 분석 결과 판단과 권고의 일관성을 제고할 수 있을 것이다.
    최종적으로 본 연구는 먼저 평가성 여부를 판정하고, 평가성이 인정되는 제도에 대해서는 관리 필요성을 추가로 검토하여 ‘관리대상 개별평가’, ‘현황 관리 대상’ 및 ‘관리대상 제외’로 구분하는 관리대상 차등화 방안을 제안하였다. 즉, 평가성과 관리 필요성이 모두 높은 제도는 관리대상 개별평가로 분류하여 신설협의, 기본조사, 심층분석 및 이행점검을 집중하고, 평가성은 인정되지만 피평가기관에 미치는 부담과 영향력이 제한적이거나 다른 관리체계와 연계된 제도는 현황 관리 대상으로 분류하여 변동사항을 모니터링하는 것을 제안하였다. 아울러 비정기적인 일제정비에 의존하지 않고 평가대상, 평가지표, 결과와 환류 방식, 타 평가와의 연계 등 중대한 변동사항을 정기적으로 제출하도록 하여 상시적으로 관리대상 목록을 현행화하는 방안을 제안하였다.
    개별평가 정비의 실행력을 높이기 위해서는 국무조정실과 평가주관기관 간 협의를 신설협의, 기본조사, 심층분석, 제도정비 및 이행점검의 전 과정에 제도화해야 한다. 지표 조정이나 절차 간소화는 소관부처가 국무조정실과 협의하여 추진하도록 하되, 평가의 폐지, 통합, 점검 전환처럼 근본적인 변화를 수반하는 사항은 부처 간 이견이 해소되지 않을 경우 정부업무평가위원회가 정비 수준을 심의하도록 할 필요가 있다. 정비결과는 단순히 폐지, 통합, 개선 등으로 통보하지 않고 단계별 이행수준과 일정까지 구체화하며, 이행, 부분 이행, 미이행으로 구분하여 실제 평가계획과 운영체계에 반영되었는지를 지속적으로 확인해야 한다. 이와 함께 개별평가 조사, 분석, 연구를 안정적으로 운영하여 개별평가 데이터베이스와 제도 이력을 축적하고, 국무조정실 내 개별평가 담당 직위를 전문직위로 지정하거나 장기보직이 가능한 전담인력을 배치하는 방안을 검토할 필요가 있다. 아울러 담당자 교육, 업무 매뉴얼 및 평가설계 컨설팅을 강화하여 개인의 경험에 의존하지 않는 지속적인 전문성 축적 체계를 마련해야 한다.
    통합적 정부업무평가 체계의 고도화는 모든 평가를 하나의 제도로 합치거나 평가 수를 일률적으로 축소하는 것을 의미하지 않는다. 핵심은 개별평가의 예외성과 최소성을 유지하면서도 평가별 법적 근거와 정책 목적, 전문성 및 피평가기관에 미치는 영향을 고려하여 통합·연계하거나, 점검 등의 방식을 차등적으로 적용하는 데 있다. 이를 위해서는 명확한 개념과 법적 근거, 단계화된 판정 및 심층분석 기준, 상시적인 현황 관리, 부처 간 협의와 이행점검, 전문적 지원체계가 동시에 작동해야 한다. 이러한 관점에서 본 연구에서 제안한 개선방안은 피평가기관의 중복 자료제출과 평가 대응 부담을 줄이는 동시에 성과정보의 품질과 활용도, 정책성과에 대한 설명책임 및 평가제도의 실효성을 높이는 기반이 될 것이다.

    키워드: 정부업무평가, 개별평가, 통합평가, 개별평가 관리제도, 개별평가 심층분석

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