연구성과
연구보고서
보고서명
Strategies for the Integration of Climate Measures into Urban Spatial Planning
보고서명(영문)공간계획과 기후대책의 통합 전략 마련
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국문초록
- 1. 연구의 배경 및 목적
기후변화는 국토와 도시의 공간 구조와 기능에 직접적인 영향을 미치는 중요한 환경·사회적 문제로, 기후위기 대응을 위해서는 공간 기반의 정책 접근이 중요하다. 그러나 현재 정책체계에서는 공간계획과 기후대책이 독립된 정책 수립 및 이행되고 정책 간 연계성이 부족하며, 이로 인해 정책 효과가 충분히 나타나지 못하는 한계가 있다. 특히 기후변화 적응과 온실가스 감축 정책은 토지이용, 녹지, 물관리, 재해관리, 교통체계, 에너지시설 입지 등 공간계획과 밀접하게 연계되어 있으므로 공간계획과 기후대책의 통합적 추진이 필요하다. 본 연구는 공간계획과 기후대책의 효과적인 통합 방안을 도출하는 것을 목적으로 하며, 국내 제도 분석과 네덜란드 등 유럽 사례 비교를 통해 법·제도 개선, 거버넌스 구축, 정책 수단 및 공간정보 활용 등 통합 전략을 제시하고자 하였다. 연구 방법으로는 정책 문헌 분석, 사례 연구, 전문가 인터뷰를 수행하였으며, 인터뷰 데이터는 MAXQDA를 활용하여 코딩 및 분석하여 결론을 도출하였다. 인터뷰 대상자는 대한민국과 네덜란드 국가단위, 인천광역시와 암스테르담 시 단위 공간계획과 기후대책 계획수립 담당 공무원 및 전문가 20인을 대상으로 대한민국과 네덜란드 현지에서 수행하였다.
본 연구에서 공간계획은 국토계획, 도시계획, 환경계획을 포함하는 공간 기반 계획을 의미하며, 기후대책은 온실가스 감축과 기후변화 적응을 포함하는 기후변화 대응 정책을 의미한다. 연구 대상은 국가 단위에서는 대한민국과 네덜란드의 정책체계를, 지방정부 단위에서는 인천광역시와 암스테르담 사례를 대상으로 하였으며, 공간계획과 기후대책이 공통적으로 다루는 분야를 중심으로 계획 간 연계 및 통합 구조를 분석하였다. 또한 환경정책 통합(Environmental Policy Integration)과 기후정책 통합(Climate Policy Integration) 개념을 바탕으로 통합 수준과 통합의 추진요인 및 저해요인을 분석하였다.
2. 국내 공간계획과 기후대책 통합 정책 분석
2.1. 국가단위 공간계획과 기후대책 통합 분석 결과
국가 단위 공간계획과 기후대책의 통합 수준을 내용적, 절차적, 수단적, 조직적 통합 측면에서 분석한 결과, 우리나라는 계획 내용과 분석도구 활용 측면에서는 일정 수준의 통합이 이루어지고 있으나, 계획체계와 의사결정 구조 차원의 통합은 미흡한 것으로 나타났다. 내용적 통합 측면에서는 국토종합계획, 국가환경계획, 도시·군기본계획 등에서 저탄소 국토 조성, 기후변화 대응형 국토관리, 그린인프라 확충, 재해 예방형 토지이용, 재생에너지 확대 등 기후변화 완화 및 적응 관련 정책 목표와 계획 내용이 공간계획에 반영되고 있는 것으로 나타났다. 절차적 통합 측면에서는 전략환경영향평가, 환경성 검토, 재해취약성 분석 등 다양한 평가 및 분석 절차를 통해 기후요소를 계획 수립 과정에 반영하는 체계가 구축되어 있는 것으로 나타났다. 수단적 통합 측면에서는 재해취약성 분석, 환경보전가치평가지도, 온실가스 배출량 분석, 도시기후지도 등 다양한 공간정보와 분석도구를 활용하여 기후대응 요소를 계획에 반영하고 있는 것으로 나타났다. 특히 우리나라의 경우 기후 관련 공간정보와 분석도구 활용을 중심으로 한 수단적 통합이 비교적 활발한 것으로 분석되었다. 조직적 통합 측면에서는 국토교통부와 기후에너지환경부 간 협의체 및 탄소중립녹색성장위원회 등 범정부 협의체를 통해 정책 조정이 이루어지고 있으나, 공간계획과 기후대책을 통합적으로 수립·이행하는 단일 법체계나 전담 조직은 부재하여 협의 중심의 거버넌스를 가지고 있다.
2.2. 인천광역시 공간계획과 기후대책 통합 분석 결과
인천광역시의 공간계획과 기후대책 통합을 내용적, 절차적, 수단적, 조직적 통합 측면에서 분석한 결과, 계획 내용과 공간정보 활용 측면에서는 일정 수준의 통합이 이루어지고 있으나, 계획체계 및 의사결정 구조 차원의 통합은 미흡한 것으로 나타났다. 내용적 통합 측면에서는 인천 도시기본계획에서 바람통로 계획, 재해취약지역 관리, 녹지 및 물순환 계획 등 기후적응 요소를 도시공간 구조 및 토지이용계획에 반영하고 있으며, 탄소중립 녹색성장 기본계획과 기후변화 적응대책에서도 온실가스 감축, 에너지 전환, 기후위험 대응 등 공간 및 도시정책과 연계된 정책을 포함하고 있어 계획 내용 수준에서 공간계획과 기후대책 간 연계가 이루어지고 있는 것으로 나타났다. 절차적 통합 측면에서는 도시기본계획 수립 시 재해취약성 분석 및 환경성 검토를 실시하고 있으며, 탄소중립 계획 및 환경계획 수립 과정에서 시민참여, 전문가 자문, 공청회 등 다양한 이해관계자 참여 절차를 통해 계획을 수립하고 있어 계획 수립 과정에서 일정 수준의 절차적 연계가 이루어지고 있는 것으로 나타났다. 수단적 통합 측면에서는 기후위험지도, 취약성 분석 결과, 환경공간정보 등 다양한 공간데이터가 활용되고 있으며, 환경계획에서는 공간환경정보를 활용하여 환경보전 및 개발 가능 지역에 대한 정량적 판단 기준을 제시하고 이를 공간계획 방향 설정에 활용하고 있는 것으로 나타났다. 다만 이러한 정량적 기준이 도시기본계획의 토지이용계획이나 공간구조 설정에 직접적으로 적용되는 제도적 체계는 미흡한 것으로 분석되었다. 조직적 통합 측면에서는 도시계획, 환경, 재난, 에너지 관련 부서 간 협력과 위원회 중심의 협의체를 통해 정책이 추진되고 있으나, 공간계획과 기후대책을 통합적으로 관리하는 전담 조직은 부재하여 협력 중심의 거버넌스 구조를 보이고 있다.
2.3. 우리나라 공간계획과 기후대책 통합 저해요인 및 추진요인
인터뷰 분석 결과, 우리나라는 국가계획 수준에서 기후위기 대응과 탄소중립이 주요 정책 의제로 설정되면서 계획 내용 측면에서는 통합이 점차 강화되고 있으나, 실제 계획 수립 및 이행 과정에서는 여러 제도적·행정적 한계로 인해 통합이 실질적으로 작동하지 못하는 것으로 나타났다.
내용적 통합 측면의 추진요인으로는 기후위기 대응과 탄소중립이 국가 정책의 핵심 의제로 격상되면서 국토종합계획, 국가환경계획, 도시·군기본계획 등에 저탄소 국토구조, 기후회복력, 재해예방, 재생에너지, 친환경 교통 등 기후 관련 내용이 주요 전략으로 반영되고 있다는 점이 확인되었다. 그러나 저해요인으로는 개발사업, 주택공급, 민원 대응 등 단기적 성과가 중요한 정책 의제가 기후정책보다 우선되는 경우가 많아 정책 우선순위 간 충돌이 발생하고 있으며, 기후정책은 온실가스 감축과 탄소중립을 목표로 하는 반면 도시계획은 접근성, 개발, 생활권 구조 등 다른 목표를 가지고 있어 정책 목표 간 차이가 통합을 어렵게 하는 요인으로 나타났다. 또한 기후적응대책이 사업 및 프로그램 중심으로 구성되어 있어 이를 토지이용이나 공간구조 계획으로 전환하기 어려운 점도 내용적 통합의 한계로 나타났다. 절차적 통합 측면의 추진요인으로는 우리나라가 법령, 계획 수립 지침, 협의 절차, 평가 제도 등 제도적 절차를 통해 계획 간 협의 및 검토를 수행할 수 있는 구조를 갖추고 있다는 점이 확인되었다. 도시·군기본계획 수립 지침, 재해취약성 분석, 환경영향평가, 관계부처 협의 절차 등은 기후요소를 계획에 반영할 수 있는 제도적 절차로 작용하고 있는 것으로 나타났다. 그러나 저해요인으로는 협의 및 의견수렴 절차가 실제 계획 내용 수정으로 이어지지 못하고 형식적으로 운영되는 경우가 많으며, 공간계획과 기후계획의 계획 수립 시기와 계획 기간이 서로 달라 계획 간 연계가 어려운 문제가 있는 것으로 나타났다. 특히 기후정책은 장기적 관점에서 수립되는 반면 도시계획은 상대적으로 단기 행정 일정에 따라 수립되는 경우가 많아 계획 간 시간적 불일치가 통합을 저해하는 요인으로 분석되었다. 수단적 통합 측면의 추진요인으로는 연구기관 및 탄소중립지원센터 등 전문기관의 분석 및 기술 지원이 공간계획과 기후대책을 연계하는 데 중요한 역할을 하고 있는 것으로 나타났다. 그러나 저해요인으로는 기후정보와 공간정보가 여러 기관에 분산되어 있고, 이를 공간계획에 어떻게 활용해야 하는지에 대한 기준과 지침이 부족하며, 예산과 인력 부족으로 인해 기후정보 생산 및 활용이 제한되는 문제가 있는 것으로 나타났다. 또한 기후 관련 데이터의 해상도, 표준화, 활용성 부족으로 인해 실제 토지이용 및 개발 의사결정에 활용되기 어려운 한계가 있는 것으로 분석되었다. 조직적 통합 측면의 추진요인으로는 시장, 부시장, 장관 등 주요 의사결정권자의 정책 의지와 관심, 그리고 부서 간 협력 체계가 통합을 추진하는 중요한 요인으로 나타났다. 특히 부단체장 또는 기관장이 직접 참여하는 협의체가 운영될 경우 부서 간 협력이 활성화되고 계획 간 연계 수준이 높아지는 것으로 나타났다. 그러나 저해요인으로는 공간계획과 기후대책이 서로 다른 부서에서 담당하고 있어 조직 간 협력이 원활하지 않은 경우가 많으며, 담당 공무원의 순환보직으로 인해 전문성이 축적되기 어려운 구조, 그리고 기후와 공간을 동시에 이해할 수 있는 전문 인력 부족 등이 통합을 저해하는 요인으로 나타났다.
3. 네덜란드 공간계획과 기후대책 통합 정책 분석
3.1. 네덜란드 공간계획과 기후대책 통합 분석 결과
네덜란드 국가 단위의 공간계획과 기후대책 통합을 내용적 통합, 절차적 통합, 수단적 통합, 조직적 통합 측면에서 분석한 결과, 네덜란드는 법과 계획체계 수준에서 공간계획과 기후대책이 통합된 구조를 구축하고 있는 것으로 나타났다.
3.2. 암스테르담 공간계획과 기후대책 통합 분석 결과
암스테르담은 환경비전(Omgevingsvisie)을 중심으로 도시개발, 교통, 에너지전환, 기후적응, 물관리 등을 하나의 공간전략으로 통합하여 수립하고 있으며, 환경영향평가를 통해 기후 및 환경 영향을 평가한 후 계획에 반영하는 절차를 운영하고 있다. 또한 환경비전과 개발사업, 인허가 단계까지 기후완화와 적응 내용을 반영하도록 규정중이며, 폭염 및 폭우 등에 대한 기후스트레스지도 등 데이터 기반 의사결정 시스템을 활용하고 있다. 이러한 점에서 암스테르담은 공간계획 체계 내에서 기후정책이 실행되는 통합 실행 구조를 구축하고 있는 것으로 분석된다.
3.3. 네덜란드 공간계획과 기후대책 통합 저해요인 및 추진요인
네덜란드 사례 분석 및 전문가 인터뷰 결과, 네덜란드는 공간계획과 기후대책이 법과 계획체계 수준에서 통합된 구조를 구축하고 있으나, 실제 정책 수립 및 이행 과정에서는 다양한 저해요인과 추진요인이 동시에 존재하는 것으로 나타났다. 내용적 통합 측면에서는 기후변화 대응이 국가 및 지방정부의 주요 정책 우선순위로 설정되어 있다는 점이 중요한 추진요인으로 나타났다. 기후적응, 에너지전환, 물·토양 관리 등이 공간계획의 핵심 의제로 설정되면서 공간전략과 공간계획 문서에 기후 관련 내용이 직접적으로 반영되고 있으며, 정치적 리더십이 기후 의제를 중요하게 다룰수록 공간계획과 기후대책의 통합 수준도 높아지는 것으로 나타났다. 절차적 통합 측면에서는 Omgevingswet을 중심으로 한 통합 법체계와 환경영향평가 제도, 공간개발 지침, 빗물관리 기준 등 기후요소를 공간계획 과정에서 고려하도록 하는 제도적·절차적 장치가 구축되어 있다는 점이 주요 추진요인으로 분석되었다. 이러한 제도적 틀은 기후변화 대응을 개별 정책이 아닌 공간계획 과정에서 반드시 고려해야 하는 계획 조건으로 작용하게 하여 절차적 통합을 가능하게 하는 기반이 되고 있다. 수단적 통합 측면에서는 기후리스크 지도, 기후시나리오, 취약성 지도, 스트레스 테스트 등 다양한 기후정보와 분석 도구가 구축되어 있으며, 이러한 정보가 공간계획 의사결정에 활용되고 있다는 점이 중요한 추진요인으로 나타났다. 특히 네덜란드는 홍수, 해수면 상승 등 물리적 환경 제약으로 인해 개발 가능 지역과 개발 회피 지역을 구분해야 할 필요성이 높아 기후정보가 공간계획 의사결정에 직접적으로 활용되는 구조가 형성되어 있다. 조직적 통합 측면에서는 중앙정부, 지방정부, Waterboard, 공공기관, 민간, 시민 등이 참여하는 협력 거버넌스 체계와 부서 간 협력 구조가 구축되어 있으며, 기후위험에 대한 사회적 인식과 정치적 리더십의 지원이 정책 통합을 추진하는 중요한 요인으로 나타났다. 반면 통합을 저해하는 요인도 존재하는 것으로 나타났다. 내용적 측면에서는 주택 공급, 경제성장, 농업, 개발사업 등 다른 정책 목표와 기후정책 간 우선순위 충돌이 주요 저해요인으로 나타났으며, 절차적 측면에서는 이해관계자 간 의견 조정과 중앙정부–지방정부 간 정책 조정의 어려움이 있는 것으로 나타났다. 또한 수단적 측면에서는 예산과 인력 부족, 조직적 측면에서는 민간 부문의 비용 부담과 이해관계 갈등이 통합을 저해하는 요인으로 분석되었다. 종합적으로 볼 때 네덜란드는 통합 법·제도 체계, 기후정보 기반 의사결정 체계, 협력 거버넌스 구조 등을 통해 통합을 추진하고 있으나, 실제 정책 이행 단계에서는 주택 공급 등 다른 정책 목표와의 충돌, 예산 및 인력 부족, 민간 부문과의 이해관계 조정 문제가 통합을 저해하는 요인으로 작용하고 있는 것으로 나타났다.
4. 우리나라와 네덜란드 공간계획 - 기후대책 통합 비교
한국은 국토계획과 환경·기후계획이 별도의 계획체계로 운영되며 계획 간 연계를 통해 통합을 추진하는 구조인 반면, 네덜란드는 공간, 환경, 물, 기후, 에너지 정책을 하나의 법체계와 계획체계 내에서 통합하여 운영하는 구조인 것으로 나타났다. 한국은 국토종합계획, 국가환경종합계획, 탄소중립녹색성장기본계획, 국가기후적응대책 등이 각각 별도의 계획으로 수립되며, 계획 수립 과정에서 관계부처 협의, 환경성평가, 재해취약성 분석 등을 통해 기후요소를 반영하는 방식으로 통합이 이루어진다. 이러한 위계적 계획체계는 국가 정책 방향을 지방계획으로 전달하고 실행할 수 있는 정책 추진력이 높은 구조라는 장점이 있다. 그러나 국가계획에서 제시된 기후대응 목표와 전략이 도시기본계획, 토지이용계획, 개발사업 등 실제 공간계획 의사결정 단계에서 작동할 수 있도록 하는 구체적인 실행 기준과 정량적 평가 기준, 개발사업 및 인허가 기준 등이 충분히 제도화되어 있지 않아 계획 간 연계 수준의 통합에 머무르는 한계가 있는 것으로 나타났다. 반면 네덜란드는 환경계획법(Omgevingswet)을 통해 공간과 환경 관련 법체계를 통합하고, 국가환경공간전략(NOVI)을 중심으로 국가전략–지방 환경비전–토지이용계획–이행 프로그램–인허가로 이어지는 통합 계획–이행 체계를 구축하고 있다. 또한 통합 디지털 시스템, 기후지도, 환경영향평가, climate budget 등 평가 및 모니터링 체계를 통해 계획 수립뿐만 아니라 사업 및 인허가 단계까지 기후요소가 반영되도록 하는 실행수단이 제도화되어 있으며, 국가–지방정부–Waterboard가 공동으로 계획을 수립하고 실행하는 협력 거버넌스를 구축하고 있다. 종합적으로 볼 때 한국은 중앙정부 주도의 위계적 계획체계를 기반으로 계획 간 연계를 통해 통합을 추진하는 구조이며 정책 추진력이 높은 장점이 있으나, 통합을 실행하기 위한 구체적인 기준과 실행수단이 부족한 한계가 있다. 반면 네덜란드는 협의 기반의 계획체계로 의사결정에는 시간이 소요되지만, 법과 계획체계 자체를 통합하여 계획 수립부터 사업 및 인허가 단계까지 통합이 작동하도록 하는 제도적 장치를 구축하고 있다는 차이가 있는 것으로 나타났다. 따라서 향후 우리나라는 기존의 위계적 계획체계를 유지하면서도 국가계획의 내용이 지방계획 수립 기준과 개발사업 및 인허가 기준으로 구체화될 수 있도록 국가–지방 간 이행체계를 강화할 필요가 있다.
인천과 암스테르담의 공간계획과 기후대책 통합 비교 결과, 차이점은 기후대응 요소가 공간계획에 반영되는 방식에 있는 것으로 나타났다. 인천은 도시기본계획, 환경계획, 탄소중립녹색성장기본계획, 기후변화 적응대책 등 개별 계획에서 기후대응 내용을 반영하고 계획 간 연계를 통해 통합을 추진하는 구조를 가지나, 암스테르담은 환경비전(Omgevingsvisie)을 중심으로 도시개발, 교통, 에너지전환, 물관리, 기후적응 등을 하나의 공간계획 체계 내에서 통합하고 있으며, 기후요소가 공간계획 의사결정 기준으로 작동하는 구조이다. 암스테르담은 기후리스크 분석 결과를 계획에 반영하는 수준을 넘어, 공간계획 및 개발사업의 기준으로 활용하고 있다. 예를 들어 폭염 취약지역은 녹지 및 그늘 공간을 확대하고, 침수 위험지역은 물저류 공간 확보 및 개발 방식 조정, 홍수 위험지역은 공간구조 및 기반시설 계획을 조정하는 등 기후리스크가 실제 공간계획 의사결정에 반영되며, 빗물조례를 통해 건축물에 빗물저류시설 설치를 의무화하여 기후적응 대책이 건축 인허가 단계에서부터 적용되도록 하고 있다. 반면 인천은 재해취약성 분석, 환경성 검토 등의 평가를 수행하고 있으나, 분석 결과가 토지이용계획이나 개발사업 의사결정 기준으로 직접 활용되는 제도적 장치는 상대적으로 미흡한 것으로 나타났다. 즉, 현재의 통합 방식은 분석 결과를 계획에 반영하는 수준에 머무르는 경우가 많으며, 분석–계획–사업–인허가 단계까지 연계되는 통합 구조는 아직 부족한 것으로 볼 수 있다. 또한 암스테르담은 빗물저류 용량 기준, 환경영향평가 지표, 기후적응 평가기준, 기후예산 등 다양한 정량적 기준을 통해 기후대응 정책이 실제 공간계획과 사업에 적용되도록 하고 있는 반면, 우리나라는 계획에서 기후변화 대응을 정성적으로 반영하는 경우가 많고 실제 토지이용계획이나 개발사업에서 적용할 수 있는 정량적 기준은 상대적으로 부족한 것으로 나타났다. 따라서 향후 우리나라의 공간계획과 기후대책 통합은 새로운 통합계획을 추가로 수립하기보다는, 기존 도시기본계획과 토지이용계획 수립 과정에서 기후변화 적응과 탄소중립 요소가 공간계획 의사결정 기준으로 작동하도록 정량적 기준과 평가체계를 마련하고, 이를 개발사업 및 인허가 단계까지 연계하는 방향으로 추진될 필요가 있다.
5. 공간계획과 기후대책 통합전략
첫째, 내용적 통합 전략으로 도시·군기본계획 내에 ‘기후공간전략’을 법정 계획요소로 도입하고, 탄소중립형 공간구조, 기후위험 회피형 토지이용, 물·녹지·바람길 체계, 재생에너지 입지, 기후취약계층 보호 전략 등을 도시기본계획의 필수 검토 항목으로 반영하도록 하는 방안을 제시하였다. 또한 홍수위험지역 개발기준, 폭염 대응 녹지비율, 물순환 관리 기준, 빗물저류 기준, 탄소배출 관리 기준 등 정량적 계획기준을 도입하여 국가 탄소중립 및 기후적응 목표가 지방정부 공간계획 단계에서 구체적인 토지이용 및 개발 기준으로 작동하도록 하는 방안을 제안하였다. 둘째, 절차적 통합 전략으로 도시·군기본계획 및 대규모 개발사업에 대해 기후변화영향평가 제도를 도입하고, 재해취약성 분석 결과를 공간구조 및 토지이용 대안 검토의 필수 입력자료로 활용하도록 하는 방안을 제시하였다. 또한 도시기본계획과 탄소중립계획, 기후적응대책 간 계획 수립 시기를 연계하고, 네덜란드의 사례와 같이 “기후 스트레스 테스트–리스크 대화–공간전략–이행과제”로 이어지는 단계적 절차를 제도화하여 분석–계획–사업–예산이 연계되는 구조를 구축할 필요가 있는 것으로 제시하였다. 셋째, 수단적 통합 전략으로 홍수위험, 폭염위험, 바람길, 탄소배출밀도, 탄소흡수원, 기후취약계층 분포, 기반시설 위험도 등 공간계획과 직접적으로 연계되는 기후·공간 정보를 국가 차원의 최소 필수 데이터로 지정하고, 이를 도시계획 수립, 개발사업 검토, 인허가 단계에서 의무적으로 활용하도록 하는 방안을 제안하였다. 계획–사업–인허가 단계까지 분석 결과가 실제 입지선정 및 개발허가 기준으로 작동하도록 제도화할 필요가 있는 것으로 제시하였다. 특히 대안별 기후영향 비교평가, 빗물저류 기준, 녹지비율 기준, 물순환 기준 등 정량적 기준을 인허가 기준과 연계하는 것이 중요하다고 분석되었다. 넷째, 조직적 통합 전략으로 국토교통부와 기후부 공동의 상설 협의기구를 설치하고, 지방정부에는 부단체장 직속의 기후–공간 통합 전담 조직 또는 전담 담당관을 설치하는 방안을 제안하였다. 또한 도시계획 및 개발부서 내 기후 전문가 배치, 전문직위제 확대 및 장기근무 체계 구축, 부서 간 협업 성과를 평가 및 예산과 연계하는 제도 도입, 탄소중립지원센터 및 연구기관의 공식 참여 제도화 등을 통해 조직적 통합 기반을 구축할 필요가 있다.