지방자치 2.0 기반구축 기초연구 - 지방분권 합리성 제고를 위한 법제 전략의 탐색 -

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연구성과

연구보고서

지방자치 2.0 기반구축 기초연구 - 지방분권 합리성 제고를 위한 법제 전략의 탐색 - A Basic Study on Building the Foundation for Local Autonomy 2.0 - Exploring Legislative Strategies to Improve the Rationality of Local Decentralization -

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보고서명
지방자치 2.0 기반구축 기초연구 - 지방분권 합리성 제고를 위한 법제 전략의 탐색 -
보고서명(영문)
A Basic Study on Building the Foundation for Local Autonomy 2.0 - Exploring Legislative Strategies to Improve the Rationality of Local Decentralization -

책임자 현준원
소속기관한국법제연구원
내부연구참여자
외부연구참여자
발행기관 한국법제연구원
ISBN979-11-7362-220-5
출판년도2026
페이지153
보고서유형 연구개발적립금보고서
연구유형 정책
표준분류 일반공공행정 및 공공안전 > 법제도
자료유형연구보고서
공공누리유형 4유형 (출처표시+상업적이용금지+변경금지)
주제어지역맞춤형 사무배분조정, 사무조정 공공협약, 권한법정주의, 보충성의 원칙, 비용보전 원칙(연계원칙), 지방분권

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Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 1991년 지방자치제도가 부활된 이래 약 35년이 경과하였으나, 지방자치단체가 수행하여야 할 사무의 개념과 범위에 관한 논란은 여전히 계속되고 있음
○ 현행 「헌법」과 「지방자치법」은 국가-광역지방자치단체-기초지방자치단체의 3층위 구조를 전제로, 동일 층위에 속하는 지방자치단체에게 일률적으로 동일한 사무를 배분하는 것을 원칙으로 하고 있음
- 실무에서는 개별 법령 조문의 주어가 “○○○장관”, “시·도지사”, “시장·군수·구청장” 중 누구로 규정되어 있는가에 따라 사무의 귀속 주체가 사실상 결정되고 있음
- 사무의 본질이 주민의 복리에 관한 것이라 하더라도 법령이 그 주어를 지방자치단체의 장으로 규정하지 아니하면 권한을 행사하기 어렵기 때문에, 중앙정부와 지방자치단체 간에는 사무배분을 둘러싼 갈등관계가 지속적으로 형성되고 있음
- 이러한 법령문언에 근거한 획일적 사무배분은 여건과 역량이 가장 부족한 지방자치단체도 수행할 수 있는 사무만을 배분하도록 유도하여 결과적으로 상위 행정주체를 우선 고려하게 함으로써, 「헌법」상 보충성의 원칙에 부합하지 않는 측면이 있음
▶ 반면 수도권 인구집중과 지방소멸의 가속화 등으로 인하여 지방자치단체 간 규모·여건·역량 및 특성의 격차는 매우 심각한 수준에 이르고 있음
○ 재정자립도는 광역의 경우 최소 25.6%에서 최대 77.3%, 기초의 경우 최소 7.2%에서 최대 65.3%로 그 격차가 상당하며, 인구수 또한 광역은 약 38만 명에서 1,360만 명, 기초는 약 9천 명에서 119만 명에 이르는 등 편차가 극심함
○ 한국고용정보원의 분석에 따르면 전체 기초자치단체 중 약 57%가 소멸위험지역으로 분류되고 있으며, 산업구조·재정력·인적 역량 등 모든 측면에서 지역 간 이질성이 확대되고 있음
▶ 이처럼 지방자치단체 간 여건과 역량의 차이가 현저함에도 불구하고 사무를 일률적으로 배분하는 현행 체계는 행정의 효율성과 지역맞춤형 행정의 구현을 저해하는 구조적 한계를 안고 있음
○ 각 지방자치단체의 여건과 역량을 고려한 유연한 사무배분, 이른바 ‘지역맞춤형 사무배분’이 「헌법」과 「지방자치법」의 취지에 부합하고 행정의 효율성도 제고할 수 있는 방안이 될 수 있음
- 다만 「헌법」 제23조제1항 및 제37조제2항 등에 따른 권한법정주의로 인하여, 동일한 사무를 지역에 따라 서로 다른 행정주체가 수행하도록 정하는 입법적 방법을 찾는 것이 쉽지 아니함
▶ 이에 본 연구는 지방 사무배분에 관한 기존의 논의와 주요국의 사무배분 방식을 검토하고, 유연한 사무배분을 곤란하게 하는 법리적·현실적 문제를 분석함으로써, 각 지방자치단체의 여건과 역량을 고려한 합리적 사무배분을 가능하게 하는 입법적 대안을 도출하는 것을 목적으로 함

Ⅱ. 주요 내용
▶ (지방 사무배분에 관한 기초이론) 지방자치권의 본질에 관한 학설과 헌법적 근거를 검토하고, 현행 사무배분 체계의 구조적 한계를 분석함
○ 지방자치권의 본질에 관하여는 고유권설, 전래설, 제도적 보장설이 대립하고 있으며, 헌법재판소는 제도적 보장설을 통설적 견해로 채택하고 있음
○ 「헌법」 제117조는 지방자치단체가 “주민의 복리에 관한 사무”를 “법령의 범위 안에서” 처리하도록 규정하고 있고, 「지방자치법」은 사무를 자치사무·단체위임사무·기관위임사무로 구분하고 있음
- 자치사무에 대하여는 조례제정권이 인정되고 그 비용은 원칙적으로 지방자치단체가 부담하며 국가의 관여는 합법성 감독에 한정되는 반면, 기관위임사무는 지방의회의 관여가 배제되고 국가의 광범위한 감독을 받는 등 사무 유형별로 법적 효과가 본질적으로 상이함
○ 현행 사무배분 체계는 ① 법령 문언(주어) 중심의 형식적 귀속, ② 보충성·근접성 등 배분기준의 추상성, ③ 단위사무 중심의 분절적 접근, ④ 지방자치단체 역량의 미반영이라는 복합적 한계를 지니고 있음
- 특히 현행 특례 제도는 특례 규정이 다수의 법률에 산재하고, 지방자치단체 간 특별법 제정 경쟁과 ‘특례의 동형화’ 현상이 나타나는 등 제도의 명확성, 효율성 및 예측가능성을 저해하고 있음
▶ (획일적 사무배분의 실증분석) 획일적 사무배분이 행정효율성에 미치는 영향을 패널 고정효과 모형으로 분석한 결과, 역량을 고려하지 아니한 사무배분이 비효율을 초래함을 확인함
○ 전국 229개 기초지방자치단체의 2015~2023년 자료(총 관측치 2,061개)를 분석한 결과, 역량지수와 자치사무 비율의 상호작용이 통계적으로 매우 유의한 것으로 나타남
○ 역량지수 약 60점을 임계점으로, 그 이상의 지자체에서는 자치사무 증가가 효율성을 높이는 반면, 그 이하의 지자체에서는 오히려 효율성을 떨어뜨리는 것으로 분석됨
- 역량이 부족한 지자체일수록 효율성 하락 속도가 빨라 ‘누적적 불이익(cumulative disadvantage)’ 현상이 발생하고 있으며, 역량에 기반한 차등 배분 시 효율성이 향상되는 것으로 추정됨
▶ (해외 사례) 주요국이 지역의 여건에 따라 사무를 차등적·유연하게 배분하는 다양한 제도를 비교·검토함
○ 독일은 사무 이양 시 재정 보전을 의무화하는 연계원칙(Konnexitätsprinzip)을 헌법적 원칙으로 수용하고 있으며, 바이에른주의 Große Kreisstadt 제도 등을 통해 차별화를 허용하고 있음
○ 일본은 중핵시 제도·광역연합·사무위탁 및 사무 대체집행 제도를, 프랑스는 실험권 제도와 블록이양 방식을, 영국은 협약 기반의 Devolution Deals 제도를 각각 운영하고 있음
○ 그 밖에 미국 등 연방제 국가의 사례를 통하여, 지방정부의 규모와 여건에 따라 사무와 권한을 신축적으로 배분·조정하는 운영 방식을 확인함
▶ (지역맞춤형 사무배분 제도의 구상) 법령 문언에 근거하여 일률적으로 배분된 사무를 예외적으로 조정할 수 있는 ‘사무조정 공공협약’을 핵심 수단으로 하는 제도를 구상함
○ 사무조정 공공협약은 협약 신청 → 역량평가 → 협약안 작성 → 지방의회 의결 → 협약 체결 → 고시·통보의 절차를 거치며, 변경 시에는 경미한 변경과 중대한 변경을 구분하고, 일정한 협약기간을 두어 주기적으로 재검토하도록 종료 절차를 설계함
○ 하위 층위의 자치단체가 상위 층위(국가 또는 광역)에 사무조정을 요청할 수 있도록 하는 ‘사무조정 요청’ 제도를 두고, 독일의 연계원칙을 참고한 ‘비용보전의 원칙’을 명문화하여 사무 이전에 따른 재정 부담을 방지함
- 사무조정 공공협약은 별도의 행정기구를 설치하지 아니하고도 지방의회 의결과 고시 절차를 거쳐 법적 구속력을 갖춘 협약을 신속히 체결할 수 있다는 점에서, 행정협의회·지방자치단체조합 등 기존의 협력 수단과 구별됨
- 2023년 행정안전부가 입법예고한 「지방자치법」 제164조의2 및 제183조의2 공공협약 신설안을 사무의 ‘조정’에까지 확장·발전시킨 것으로, 추진체계로서 심의·조정 기구, 사무조정 절차, 성과평가 및 환류 체계를 함께 설계함
▶ (입법모델의 제안) 「지방자치법」 개정과 특별법 제정을 결합한 혼합방안을 최적안으로 제시함
○ 「지방자치법」 개정방안, 특별법 제정방안, 양자 혼합방안을 비교한 결과, 법적 안정성과 제도 실효성을 동시에 확보할 수 있는 혼합방안이 가장 합리적인 것으로 평가됨
○ 「지방자치법」에는 사무배분 특례의 근거규정(제15조의3 신설안)을 두어 기본원칙을 규정하되, 협약에서 정한 지방자치단체를 사무처리의 주체로 의제(擬制)함으로써 권한법정주의와의 정합성을 확보하고자 함
- 별도의 「지역맞춤형 사무조정에 관한 특별법」(가칭) 제정안을 제시하였으며, 총칙·사무조정·사무조정심의위원회·보칙 등 약 13개 조문과 사무조정 대상 사무 목록(별표)으로 구성됨
- 사무조정의 적정성을 통제하고 분쟁을 조정하기 위하여 국무총리 산하에 독립적인 ‘사무조정심의위원회’를 설치하는 방안을 제안함

Ⅲ. 기대효과
▶ (지방자치 본질의 실질적 구현) 각 지방자치단체의 특성·여건·행정수요에 맞춘 사무배분을 가능하게 함으로써, 「헌법」 제117조의 주민복리 증진과 보충성의 원칙을 실질적으로 구현할 수 있을 것으로 기대됨
▶ (행정효율성의 제고) 역량에 기반한 차등적·유연한 사무배분을 통하여 사무 수행의 적합성을 높이고, 역량 부족 지자체의 비효율과 ‘누적적 불이익’ 구조를 완화함으로써 지방행정 전반의 효율성을 제고할 수 있음
▶ (입법기술적 한계의 극복) 사무조정 공공협약과 사무처리 주체의 의제규정을 결합함으로써, 그간 지역맞춤형 사무배분의 걸림돌로 작용해 온 권한법정주의의 한계를 완화하는 입법적 해법을 제시함으로써 지방행정 효율성을 극대화 할 수 있는 제도적 보완이 기대가능함
▶ (지방주도 성장 및 국가균형발전의 토대 마련) 지역의 자율적 정책 설계 여건을 확충하여 지역 경쟁력을 강화하고, 국가균형발전 및 지방주도 성장 정책의 성공을 뒷받침하는 ‘지방자치 2.0’의 법제적 기반을 구축하는 데 기여할 수 있을 것으로 기대됨

Ⅰ. Background and Purpose of Research
▶ Although approximately 35 years have passed since the local autonomy system was reinstated in 1991, controversy over the concept and scope of the affairs that local governments are to perform still continues
○ The current Constitution and Local Autonomy Act presuppose a three-tier structure consisting of the State, metropolitan local governments, and basic local governments, and, as a rule, allocate identical affairs uniformly to local governments belonging to the same tier
- In practice, the entity to which an affair is attributed is effectively determined by whether the grammatical subject of an individual statutory provision is designated as “the Minister of ○○○,” “the Mayor/Do Governor,” or “the head of a Si/Gun/Gu”
- Even where the essence of an affair concerns residents’ welfare, a local government can hardly exercise the relevant authority unless the statute designates its head as the subject; as a result, a persistent relationship of conflict over the allocation of affairs has formed between the central government and local governments
- Such uniform allocation of affairs grounded in statutory wording tends to induce the allocation of only those affairs that even the local government with the weakest conditions and capacity can perform, thereby leading to a preference for higher-level administrative entities—an outcome that is not fully consistent with the principle of subsidiarity under the Constitution
▶ By contrast, owing to the concentration of population in the Seoul metropolitan area and the acceleration of regional extinction, the disparities among local governments in scale, conditions, capacity, and characteristics have reached a very serious level
○ Fiscal independence ranges from a minimum of 25.6% to a maximum of 77.3% among metropolitan governments and from a minimum of 7.2% to a maximum of 65.3% among basic governments, indicating considerable gaps; population likewise varies enormously—from about 380,000 to 13.6 million for metropolitan governments and from about 9,000 to 1.19 million for basic governments
○ According to an analysis by the Korea Employment Information Service, approximately 57% of all basic local governments are classified as areas at risk of extinction, and inter-regional heterogeneity is widening in every respect, including industrial structure, fiscal capacity, and human-resource capacity
▶ Despite such pronounced differences in conditions and capacity among local governments, the current system of allocating affairs uniformly entails a structural limitation that undermines administrative efficiency and the realization of region-tailored administration
○ A flexible allocation of affairs that takes each local government’s conditions and capacity into account—so-called “region-tailored allocation of affairs”—could be a means that conforms to the purport of the Constitution and the Local Autonomy Act while also enhancing administrative efficiency
- However, owing to the principle of statutory authority (the requirement that administrative competence be prescribed by law) derived from Article 23(1) and Article 37(2) of the Constitution, it is not easy to devise a legislative method whereby the same affair may be performed by different administrative entities depending on the region
▶ Accordingly, this study aims to derive a legislative alternative that enables a rational allocation of affairs reflecting each local government’s conditions and capacity, by reviewing the existing discussions on the allocation of local affairs and the allocation methods of major countries, and by analyzing the legal and practical problems that hinder a flexible allocation of affairs

Ⅱ. Contents
▶ (Basic Theory on the Allocation of Local Affairs) Reviews the theories on the essence of local autonomous power and its constitutional basis, and analyzes the structural limitations of the current allocation system
○ As to the essence of local autonomous power, the theory of inherent rights, the theory of conferred rights, and the theory of institutional guarantee are in conflict, and the Constitutional Court has adopted the theory of institutional guarantee as the prevailing view
○ Article 117 of the Constitution provides that a local government shall handle “affairs concerning the welfare of residents” “within the scope of statutes,” and the Local Autonomy Act classifies affairs into autonomous affairs, entity-delegated affairs, and agency-delegated affairs
- For autonomous affairs, the power to enact ordinances is recognized, the costs are in principle borne by the local government, and state involvement is confined to legality supervision; for agency-delegated affairs, by contrast, the local council’s involvement is excluded and broad state supervision applies—so that the legal effects differ fundamentally by type of affair
○ The current allocation system bears compound limitations: ① formal attribution centered on statutory wording (the grammatical subject), ② the abstractness of allocation criteria such as subsidiarity and proximity, ③ a fragmented approach centered on unit-affairs, and ④ a failure to reflect local governments’ capacity
- In particular, the current special-case system undermines the clarity, efficiency, and predictability of the regime, as special-case provisions are scattered across numerous statutes and phenomena such as competition among local governments to enact special acts and the “isomorphism of special cases” have emerged
▶ (Empirical Analysis of Uniform Allocation of Affairs) Analyzing the effect of uniform allocation of affairs on administrative efficiency by means of a panel fixed-effects model confirms that allocating affairs without regard to capacity gives rise to inefficiency
○ An analysis of data on 229 basic local governments nationwide from 2015 to 2023 (a total of 2,061 observations) found that the interaction between the capacity index and the proportion of autonomous affairs is statistically highly significant
○ With a capacity index of approximately 60 points as the threshold, an increase in autonomous affairs raises efficiency for local governments above that level, whereas for those below it efficiency is, conversely, lowered
- The lower a local government’s capacity, the faster its efficiency declines, giving rise to a phenomenon of “cumulative disadvantage”; a capacity-based differentiated allocation is estimated to improve efficiency
▶ (Overseas Cases) Compares and reviews various systems through which major countries allocate affairs in a differentiated and flexible manner according to regional conditions
○ Germany has incorporated the connexity principle (Konnexitätsprinzip), which makes fiscal compensation mandatory upon the transfer of affairs, as a constitutional principle, and permits differentiation through such mechanisms as Bavaria’s Große Kreisstadt system
○ Japan operates the core-city system, wide-area unions, the entrustment of affairs, and the substitute-execution system; France operates the right-to-experiment system and the block-transfer method; and the United Kingdom operates the agreement-based Devolution Deals system
○ In addition, through cases of federal states such as the United States, the study confirms operational methods that allocate and adjust affairs and authority flexibly according to the scale and conditions of local governments
▶ (Design of a Region-Tailored System for the Allocation of Affairs) Designs a system whose core instrument is the “public agreement for the adjustment of affairs,” by which affairs uniformly allocated on the basis of statutory wording may exceptionally be adjusted
○ The public agreement for the adjustment of affairs proceeds through the stages of application → capacity assessment → drafting of the agreement → resolution by the local council → conclusion of the agreement → public notice and notification; for modifications, minor and material changes are distinguished, and termination procedures are designed with a fixed agreement term so that the need for adjustment is reviewed periodically
○ A “request for the adjustment of affairs” mechanism is established whereby a lower-tier local government may request a higher tier (the State or a metropolitan government) to adjust affairs, and a “principle of cost compensation,” modeled on Germany’s connexity principle, is codified to prevent fiscal burdens arising from the transfer of affairs
- The public agreement for the adjustment of affairs is distinguished from existing means of cooperation—such as administrative councils and local government associations—in that a legally binding agreement can be concluded swiftly, without establishing a separate administrative body, through a local-council resolution and public notice
- It develops and extends, to the “adjustment” of affairs, the public-agreement provisions (the proposed new Articles 164-2 and 183-2 of the Local Autonomy Act) that the Ministry of the Interior and Safety announced for legislative pre-notice in 2023, and it also designs, as an implementation framework, a deliberation and coordination body, the procedure for the adjustment of affairs, and a performance-evaluation and feedback system
▶ (Proposal of a Legislative Model) Presents, as the optimal option, a hybrid approach that combines amendment of the Local Autonomy Act with the enactment of a special act
○ Comparing the option of amending the Local Autonomy Act, the option of enacting a special act, and the hybrid option combining the two, the hybrid approach—capable of securing both legal stability and the effectiveness of the system—was assessed to be the most rational
○ The Local Autonomy Act would contain a provision serving as the basis for special cases in the allocation of affairs (a proposed new Article 15-3) to prescribe the basic principles, while securing consistency with the principle of statutory authority by deeming the local government designated in the agreement to be the entity that handles the relevant affair
- A separate “Special Act on the Region-Tailored Adjustment of Affairs” (provisional title) is proposed, comprising approximately 13 articles—covering general provisions, the adjustment of affairs, a deliberative committee on the adjustment of affairs, and supplementary provisions—together with a list of affairs subject to adjustment (an appended table)
- To oversee the appropriateness of the adjustment of affairs and to mediate disputes, the establishment of an independent “Deliberative Committee on the Adjustment of Affairs” under the Prime Minister is proposed

Ⅲ. Expected Effects
▶ (Substantive Realization of the Essence of Local Autonomy) By enabling an allocation of affairs tailored to each local government’s characteristics, conditions, and administrative demand, the study is expected to bring about the substantive realization of the promotion of residents’ welfare and the principle of subsidiarity under Article 117 of the Constitution
▶ (Enhancement of Administrative Efficiency) Through a capacity-based, differentiated, and flexible allocation of affairs, the suitability of affair performance can be improved, and the inefficiency and the “cumulative disadvantage” structure of low-capacity local governments can be mitigated, thereby enhancing the overall efficiency of local administration
▶ (Overcoming Legislative-Technical Limitations) By combining the public agreement for the adjustment of affairs with a provision deeming the entity that handles affairs, the study presents a legislative solution that mitigates the limitations of the principle of statutory authority—which has hitherto operated as an obstacle to the region-tailored allocation of affairs—thereby offering institutional supplementation that is expected to maximize the efficiency of local administration
▶ (Laying the Foundation for Locally Driven Growth and Balanced National Development) By expanding the conditions for local governments’ autonomous policy design, regional competitiveness can be strengthened, and the study is expected to contribute to building the legislative foundation of “Local Autonomy 2.0,” which underpins the success of balanced national development and locally driven growth policies

요 약 문 1
Abstract 7
제1장
연구의 배경 및 목적 / 19
제2장
지방사무 배분에 관한 기초이론 / 25
제1절 지방사무의 개념과 범위 27
1. 지방사무에 관한 기본이론 27
2. 지방사무의 헌법적 근거 29
3. 자치사무와 위임사무의 구분 논의 30
4. 지방사무의 개념과 정의 37
제2절 지방 사무배분의 기본원칙 39
1. ｢헌법｣ 상 지방 사무배분의 원칙 39
2. ｢지방자치법｣ 상 지방 사무배분의 원칙 41
제3절 지방 사무배분 원칙적용의 실무상 한계 45
1. 법령 문언 중심 사무배분의 구조적 한계 45
2. 사무배분 기준 적용의 한계 47
3. 단위사무 중심 접근 방식의 문제 48
4. 지방자치단체 역량 고려 곤란에 따른 효율성 저하 50
5. 현행 특례 제도의 현황과 한계 51
6. 시사점 53
제4절 획일적 사무배분의 문제점에 대한 실증분석 55
1. 분석개요 55
2. 지방자치단체 유형별 역량 격차 분석 56
3. 역량과 효율성 간 상호작용 효과분석 58
4. 시사점 61
제3장
지방 사무배분에 관한 해외 사례 / 63
제1절 독일의 지방 사무배분 제도 65
1. 헌법적 기초와 국가구조 65
2. 국가와 지방 간의 사무배분 68
3. 상급･하급 지방자치단체 간 사무배분 70
4. 규모･역량을 고려한 지역맞춤형 사무배분 가능성 72
제2절 미국의 지방 사무배분 제도 74
1. 헌법적 기초와 연방주의 74
2. 주와 지방정부 간 사무배분 원리 75
3. 지방정부의 다양성과 맞춤형 사무배분 77
제3절 일본의 지방 사무배분 제도 78
1. 법적 기초 78
2. 국가와 지방자치단체 간 사무배분 80
3. 도도부현과 시정촌 간 사무배분 81
4. 규모･역량에 따른 맞춤형 사무배분 제도 83
제4절 영국의 지방 사무배분 제도 89
1. 법적 기초 89
2. 지방정부 층위와 사무배분 90
3. 규모･역량을 고려한 차등적･맞춤형 요소와 재배분 제도 91
제5절 시사점 93
1. 지방 사무배분 방식의 비교 93
2. 지역맞춤형 사무배분 조정 구상을 위한 시사점 96
제4장
지역맞춤형 사무배분 조정제도 구상 / 99
제1절 구상의 배경 101
제2절 지역맞춤형 사무배분 조정 구상의 제도적 구성요소 103
1. 사무조정 공공협약 103
2. 지역맞춤형 사무조정 요청 112
3. 비용보전의 원칙 113
제5장
지역맞춤형 사무배분 조정 구상의 입법모델 제안 / 115
제1절 입법 방향의 검토 117
1. 개요 117
2. 입법 방식별 장단점 분석 119
3. 소결 120
제2절 ｢지방자치법｣ 개정안 제안 121
1. 개정 필요사항의 검토 121
2. 구체적 조문 개정안 제안 123
제3절 ｢지역맞춤형 사무조정에 관한 특별법(가칭)｣ 제정안 제안 126
1. 법률안의 체계 126
2. 주요 조문의 제정안 제안 128
참고문헌 137

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