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전력산업 환경변화에 따른 주택용 기본요금 개편 방향 연구
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전력산업 환경변화에 따른 주택용 기본요금 개편 방향 연구
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  • 1. 연구의 필요성 및 목적
    ■ 연구의 필요성
    ○ 전원구성 변화, 분산자원 확대, 전기화 등 최근 전력산업 환경변화로 인해 전기요금 원가구조에서 고정비의 중요성이 증가하고 있음.
    - 재생에너지 및 저장장치의 보급 확대는 기존 화석연료 발전원 대비 고정비 비중을 증가시킴.
    - 분산자원의 증가는 판매사업자의 전력 판매량이 감소되어 고정비 회수 방안에 대한 논의 필요성이 증가함.
    - 탄소중립을 위한 전기화 확대 과정에서 사용량 비례 요금 부담 완화 필요성도 제기됨.
    ○ 기존 주택용 기본요금은 고정비 회수 목적과 달리 사용량 기반의 누진구조로 설정되어 있어 다양한 문제점이 나타나고 있음.
    - 주택용 소비자 간 이질성이 크지 않음에도 불구하고, 기본요금이 사용량에 따라 누진적으로 설계된 것은 고정비 회수의 원칙과 상충함.
    - 주택용 기본요금의 누진누조가 소비자 불만을 가중시키며 소비자 간 요금 형평성 및 선택권을 제한하는 문제가 나타남.
    ○ 해외 주요국에서는 판매사업자의 고정비 회수를 위한 고정요금, 최소요금, 수요요금, 수입 디커플링 등 다양한 방안들이 논의 중이며, 이를 참고하여 국내 전기요금의 개편 방향성을 검토할 필요가 있음.
    ■ 연구의 목적
    ○ 본 연구는 전력산업의 환경변화와 주택용 기본요금의 현안을 고려하여, 고정비 회수를 중심으로 하는 주택용 기본요금의 합리적인 개편방향을 도출하고자 함.
    - 이를 위하여 전기요금 원가분석과 요금설계 간의 관계를 분석하고, 현행 주택용 기본요금의 운영 현황과 문제점을 파악하여 고정비 회수 원칙에 부합하는 방향을 모색하고자 함.
    - 또한, 미국, 캐나다, 일본, 대만 등 주요국의 주택용 전기요금체계 운영 사례와 논의 동향을 분석하여 국내 도입 가능성을 검토하고, 다양한 중·장기 개편 시나리오 설정을 통해 소비자 및 판매사업자에 미치는 영향을 분석하여 실효적인 정책 방향을 제시하고자 함.
    - 기존 연구들이 주택용 전기요금체계의 누진구간과 누진배율 축소나 특정 환경변화 이슈 대응에 집중한 것과 달리, 본 연구는 주택용 기본요금 개편 방향을 검토한다는 점에서 선행연구와는 차별됨.
    - 특히 해외에서 최근 활발히 논의 중인 다양한 고정비 회수 방안을 종합적으로 검토하여 중·장기적이고 종합적인 정책 시사점을 도출하고자 함.

    2. 연구내용 및 주요 분석 결과
    ■ 전기요금의 원가분석과 요금설계 간 관계
    ○ 전기요금은 재무계획으로 산정된 필요수입액(revenue requirement)을 토대로 원가분석과 사회적·정책적 요인을 고려하여 설계됨.
    ○ 원가분석(Cost of Service)은 기능별 분리 → 성격별 분류 → 계약종별 배분의 3단계로 구성됨.
    - 기능별 분리(Functionalization)는 발전, 송전, 배전, 소비자 서비스 등 전력시스템 기능별로 비용을 분리하는 것임.
    - 성격별 분류(Classification)는 비용 유발 성격에 따라 수요비용, 에너지비용, 소비자비용으로 비용을 구분하는 것임.
    - 계약종별 배분(Allocation)은 각 계약종(주택용, 일반용, 산업용 등)의 부하 특성에 따라 수요비용은 최대전력수요(kW) 기준, 에너지비용은 사용량(kWh) 기준, 소비자비용은 소비자 수를 기준으로 배분하는 것임.
    ○ 요금 설계는 원가분석 결과를 기초로 하되, 전기요금의 원칙 및 정책 우선순위를 반영함.
    - 대표적 원칙으로는 본브라이트(Bonbright)의 5가지 원칙(경제적 효율성, 공평성 및 형평성, 판매수입 안정성, 전기요금 안정성, 소비자 만족도)과 최근 강조되고 있는 추가 원칙(수입 충족성, 비용 반영성, 취약계층 보호, 전기화 촉진, 시스템 신뢰성 등)이 있음.
    - 요금 구성은 일반적으로 고정요금(소비자비용), 수요요금(수요비용), 사용량요금(에너지비용)의 3가지 항목으로 이루어짐.
    - 우선순위가 높은 정책 목표의 달성을 위하여 요금 구성 항목 간 비중이 조정되기도 함.
    ○ 우리나라는 한국전력공사가 총괄원가를 기준으로 원가분석을 통해 종별 원가를 산정하고, 이를 토대로 전기요금을 설계하나, 그 과정에서 정책적 고려사항이 반영됨.
    - 우리나라의 전기요금은 기본요금과 전력량요금으로 구성된 2부요금제로 운영되며, 원칙적으로 기본요금은 고정비, 전력량요금은 변동비를 반영함.
    - 주택용 기본요금은 사용량 기반 누진구조로 설계된 점이 특징인데, 이는 고정비 회수 원칙과 다소 불일치하며 소비자 간 형평성 및 예측 가능성을 저해하는 요인으로 지적됨.

    ■ 전력산업 환경변화를 고려한 고정비 회수 방안
    ○ 발전부문의 탈탄소화 및 재생에너지 확대, 전기화 진전, 자가용 분산자원 증가, 에너지효율 향상 정책 등으로 인해 전력산업의 비용 구조가 변동비에서 고정비 중심으로 변화 중임.
    - 최근에는 재생에너지, 에너지 저장장치 등 초기 자본 투자비용이 큰 발전원의 확대로 인해 기존 화력발전 위주의 변동비 중심 비용구조에서 고정비 중심 비용구조로 전환되고 있음.
    - 전기차 보급 및 가정, 수송 부문에서의 전기화 확대로 인해 추가적인 설비투자가 불가피해짐.
    - 자가용 재생에너지 설비 증가와 에너지효율 프로그램 확대는 전력판매량 감소로 이어져 판매사업자의 고정비 회수에 부정적인 영향을 미치고 있음.
    ○ 해외에서는 고정비를 회수하기 위한 방안으로 고정요금, 최소요금, 수요요금, 수입 디커플링, 손실수입 조정 메커니즘 등이 시행 중이며, 각 방안의 특징으로 인해 다양한 이해관계자들의 선호도 다르게 나타남.
    ○ 해외 주요국의 판매사업자는 고정비 회수를 위해 주택용 전기요금에서 우리나라의 기본요금에 해당하는 항목을 운영하며, 해당 항목은 전력사용량에 관계 없이 단일 수준으로 운영하는 것이 일반적임.
    - 다만, 미국 캘리포니아는 소득기준 차등 고정요금제를 도입하여 고정비 회수와 저소득층 보호를 동시에 달성하는 방안을 논의 중임.
    - 캐나다, 일본은 지역 또는 최대 암페어(A) 계약에 따라 고정요금을 차등 적용하여 비용 반영성을 확보하고 있음.
    - 대만은 누진 요금제에서 고정요금 없이 사용량요금으로만 운영 중이며, 계시별 요금제에서만 일정 수준의 고정요금을 부과 중임.

    ■ 주택용 기본요금의 중장기 개편 시나리오 분석 결과
    ○ 주택용 소비자의 현실적 제약을 고려하여 현행 2부요금제에서 기본요금의 누진배율 및 요금수준을 조정하는 방식으로 개편 시나리오를 설계함.
    - 누진배율은 현행 기본요금의 누진배율 유지(8배수), 전력량요금의 누진배율 수준으로 축소(2.6배수), 해외 사례처럼 누진배율 폐지(단일요금)의 3가지 경우를 고려함.
    - 요금수준은 현행 누진 요금제의 기본요금과 제주지역에 시범 도입된 주택용 계시별 요금제의 기본요금을 고려함.
    - 판매사업자의 수입 변화를 최소화하는 판매수입 중립성을 유지하기 위하여 전국 월평균 사용량인 280kWh 기준으로 시나리오별 전기요금의 변화가 없도록 개편 시나리오를 설계함.
    ○ 개편 시나리오별로 소비자와 판매사업자에 미친 영향을 분석하였으며, 요금설계의 원칙 또는 정책 우선순위의 관점과 연결하여 확인함.
    - 비용 반영성: 누진배율이 축소 또는 폐지될수록 사용량 증가에 따라 기본요금 비중이 감소하며, 이는 곧 고정비의 비용 반영성이 증가함을 의미함.
    - 요금 안정성: 기본요금 수준이 높고 누진배율이 축소될수록 월별 요금 변동성이 작아 안정성이 증가함.
    - 형평성(전력사용량 간 교차보조 완화): 누진배율 축소 시 대용량 소비자의 과도한 부담이 감소하고 소비자 간 요금 차이가 줄어들어 형평성이 높아짐.
    - 분배효과(저소득가구 영향): 기본요금 수준이 높아지거나 누진배율이 축소될수록 저소득가구 중 일부에서 요금 부담 증가가 나타남.
    - 판매사업자의 판매수입 영향: 전반적인 판매수입은 시나리오별로 큰 차이 없이 판매수입 중립성은 유지되며, 기본요금 인상 및 누진배율 축소 시 판매수입 중 고정비의 비중이 증가함.

    3. 주택용 기본요금의 중장기 개편 방향
    ■ 정책 제언
    ○ 최근 전력산업 환경변화를 반영하여 기본요금을 통한 고정비 회수 비중을 강화하고, 실제 원가구조와 전기요금 간의 연계를 강화할 필요가 있음.
    - 2부요금제 하에서 고정비와 변동비를 각각 기본요금과 전력량요금으로 회수하는 것이 원칙임에도 고정비 일부가 전력량요금으로 회수되는 현행 요금체계에 대한 근본적인 재검토가 요청됨.
    - 발전부문 탈탄소화, 전기화, 분산자원 확대 등 최근 전력산업 환경변화는 고정비 회수의 중요성을 더욱 부각하고 있어 기본요금 개편이 고려되어야 함.
    ○ 주택용 기본요금의 누진배율은 단계적으로 축소하고 장기적으로 단일 기본요금 체계로 전환하는 것이 합리적이라 판단
    - 우리나라 주택용 전기요금은 기본요금과 전력량요금 모두 3단계 누진구조로 구성되어, 해외 주요국의 주택용 누진요금제에서 기본요금은 단일요금으로 부과하는 것과는 특징적인 차이
    - 해외에서는 주택용 소비자의 고정비 부담이 소비량에 따라 크게 차이나지 않는다는 전제 하에 기본요금은 단일요금으로 부과하는 것이 일반적
    - 주택용 소비자의 고정비 회수 원칙에 부합하기 위해서는 저압 주택용 기준으로 누진 1단계와 3단계 기본요금 간 누진배율이 최대 8배에 달하는 현행 체계를 점진적으로 축소하고, 장기적으로 단일 기본요금 체계로 전환을 권고
    ○ 누진 요금제의 기본요금과 제주지역 계시별 요금제의 기본요금 간 요금수준을 유사하게 조정한다면 소비자의 선택권 확보에도 긍정적인 영향을 줄 수 있음
    - 현재 누진 요금제의 기본요금 수준은 제주지역에서 시범 운영 중인 주택용 계시별 요금제의 기본요금과 상이하여 요금부담 측면에서 전력사용량에 따라 소비자의 선호 요금제가 결정
    - 기본요금 수준이 두 요금제 간 유사할 경우 소비자들의 요금 선택권도 실질적으로 효과를 볼 수 있을 것이며, 계시별 요금제의 기본요금이 원가를 보다 적절히 반영 중이라면 이를 기준으로 누진 요금제의 기본요금도 조정할 필요가 있음.
    - 향후 AMI 계량기가 광범위하게 보급되어 가구별 최대부하를 정확히 측정할 수 있게 되면, 이를 활용하여 최대부하(kW) 기준의 기본요금 산정도 가능
    ○ 기본요금의 개편은 기존 주택용 소비자들 간 과도한 교차보조 문제를 해소하는 방안과 전력사용량에 따른 전기요금의 형평성을 개선한다는 측면에서도 고려해 볼 수 있는 정책 대안임.
    - 현행 요금체계는 대용량 소비자가 소용량 소비자를 교차보조하는 구조로, 이 때문에 일부 취약계층이면서 대용량 소비자인 가구가 오히려 과도하게 요금을 부담할 우려도 있음.
    - 기본요금의 누진배율 축소는 원가기반 요금체계 확립과 동시에 교차보조의 부작용을 경감할 수 있는 방안임.
    - 교차보조를 통해 상대적으로 낮은 요금을 부담해 왔던 소용량 소비자의 경우 요금이 현실화됨에 따라 부담 증가가 불가피하나, 요금 현실화라는 현실적 요구를 소비자들에게 명확하게 전달할 필요가 있음.
    ○ 요금개편 과정에서 일부 저소득가구의 요금 부담이 증가할 수 있으므로, 현재 시행 중인 지원방안을 탄력적으로 운용할 필요가 있음.
    - 저소득 가구 등 소용량 소비자 중 취약계층의 부담을 줄이기 위하여 현행 전기요금 복지할인제도나 에너지바우처 지원 강화가 대안이 될 수 있음.
    - 장기적으로는 취약계층의 요금부담 완화는 공적인 성격의 조치라는 점에서 전력산업기반기금을 복지할인제도의 소요재원으로 활용하거나 캘리포니아의 소득기반 기본요금을 설계하는 방식도 고려 가능
    ○ 기본요금 인상 및 누진구조 개편 시 전력량요금 비중 축소로 인해 에너지효율 개선과 분산자원 확대 등의 정책목표가 상충될 수 있으므로 정책 우선순위를 종합적으로 고려하여 균형 잡힌 접근이 필요
    - 기본요금의 비중 확대는 고정비 회수라는 원가주의 측면에서 바람직한 방향이나 전력량요금 비중이 감소하면 에너지효율화나 분산자원 확대를 위한 가격신호 기능이 약화될 수 있으므로 정책 우선순위와 연계하여 종합적으로 고려할 필요
    - 예를 들어, 중·단기적으로는 분산형 자원 확대와 수요반응 등의 정책을 우선순위로 설정하여 전력량요금의 비중을 높게 유지하고, 장기적으로 무탄소 전원 비중이 커지면 고정비 회수를 위해 기본요금의 비중을 높이는 방안을 고려할 수 있음.
    ○ 유사한 연구를 주택용 고압요금과 산업용 및 일반용 등 전 계약종으로 확대하여 분석하고, 장기적으로는 3부요금제 등 다양한 요금체계를 검토하는 후속 연구를 수행할 필요가 있음.

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