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탄소 누출의 영향 요인에 대한 실증분석 및 정책적 시사점
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탄소 누출의 영향 요인에 대한 실증분석 및 정책적 시사점
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  • 1. 연구의 배경 및 목적
    ■ 연구의 배경
    ○ 기후변화의 심각성이 대두되며 지구적 온실가스 감축을 위해 기후변화 정책이 강화되었으나, 국가 간 정책 강도 차이는 탄소 누출에 대한 우려를 야기함.
    - 탄소 누출은 기후변화 정책의 강도가 높은 지역에서 낮은 지역으로 생산과 온실가스 배출량이 이전되는 현상을 의미함.
    ○ 탄소 누출이 발생하면 생산 이전으로 인해 온실가스가 배출되는 장소만 변경되어, 기후변화 정책 성과와 기후행동을 약화시키는 문제를 야기함.
    - 국가 간 기후변화 정책 강도의 차이로 정책 강도가 높은 국가에서 경쟁력을 상실하고 탄소 누출이 발생하게 되면 기후변화 대응 노력의 유인이 약화됨.
    - 이에 따라 국가·‏권역 차원에서 국경탄소조정 도입과 다자대화체에서 공동의 대응 방안 논의가 추진되는 등, 탄소 누출 방지 노력이 지속됨.
    ○ 수출 중심의 우리나라 경제구조 특성상, 기후변화 대응과 산업경쟁력 확보 측면에서 탄소 누출에 대한 논의와 대응 방안 마련은 더욱 중요함.
    - 탄소 누출이 실질적으로 발생하고 있는지, 그리고 탄소 누출이 더욱 심각한 산업이 무엇인지를 살펴보는 것이 필요함.

    ■ 연구의 목적
    ○ 본 연구는 탄소 누출을 실증적으로 검증하고 생산과 소비 내재 탄소량에 미치는 다양한 요인을 파악하여, 관련 정책적 대응 방안을 제시하고자 함.
    - 에너지 가격으로 대변되는 기후변화 정책의 강도가 부문별 내재 탄소량 변화에 미치는 영향을 정량적으로 식별하여, 탄소 누출에 대한 실증적 증거를 제시하고자 함.
    - 나아가 기술개선, 생산성 향상 등 기후변화 정책으로 설명되지 않는 그 이외의 요인이 생산과 소비 내재 탄소량에 미치는 영향을 살펴보고자 함.

    2. 기후변화 정책 강도의 차이와 탄소 누출 대응
    ■ OECD의 기후행동 및 정책측정 프레임워크는 주요국의 기후변화 완화 정책에서 도입과 엄격성 수준이 점진적으로 차이가 발생하고 있음을 보임.
    ○ 탄소 누출이 쟁점이 되는 산업 부문에서 국가별 감축 노력의 차이가 존재하고, 이는 산업 부문의 감축 관련 정책 도입 수와 엄격성 지수 차이로 나타남.
    - 최근까지도 산업 부문의 감축 정책이 모두 도입된 나라와 전혀 도입되지 않은 나라가 상존하며, 국가 간 산업 부문의 감축 강도 차이가 상당한 수준으로 지속되는 현상을 보임.
    - 산업 부문의 엄격성 지수가 지속 상승하며 주요국에서 산업 부문에 대한 기후변화 완화 정책 강도가 꾸준히 높아졌는데, 기존 엄격성이 더 높았던 국가에서 엄격성 지수가 더 빠르게 높아지는 모습을 보임.
    ○ 산업 부문에서 국가 간 기후 정책 행동 수준의 차이가 나타나고 시간 경과에 따라 이 차이가 뚜렷해지는 것을 확인할 수 있음.

    ■ 탄소 누출 대응을 위해 국가 수준에서는 탄소국경조정 정책의 도입, 다자대화체 수준에서는 저탄소 제품 시장과 범용적 탄소 가격제 도입 등에 대한 논의가 진행되고 있음.
    ○ 유럽연합은 역내 탄소 가격 실효화에 따른 역외로의 생산 유출 방지를 위해 탄소국경조정제도를 도입하여 가장 발빠르게 탄소 누출 대응 방안을 마련함.
    - 2021년 발표된 “Fit-for-55” 정책 패키지는 탄소국경조정제도 도입을 포함하며, 이를 통해 탄소 누출 위험이 높다고 인지되는 품목의 수입 시 내재 배출량에 따라 비용을 부과할 예정임.
    - 배출집약도가 높은 품목을 대상으로, 국외 생산품에도 EU 내 탄소비용만큼을 지불하도록 하여 국가 간 탄소 가격 차이를 유사한 수준으로 조정함으로써 탄소 누출을 방지하는 것임.
    ○ 영국 역시 기후 정책 강화에 따른 탄소 누출이 쟁점으로 떠오르자, 2023년 탄소 누출 대응 패키지를 발표하고 2027년부터 탄소국경조정제도 운영을 위한 계획을 수립함.
    - 수입되는 제품에 대해 관세 형식의 탄소세를 부과하여 영국 내 탄소 가격과 유사한 수준을 지불하도록 강제함으로써 탄소 누출을 방지하고자 함.
    ○ 다자대화체에서는 탄소 누출 방지를 위해 저탄소 제품 시장 창출을 통한 온실가스 감축 선도 기업에 혜택을 제공하고 향후 범용적 탄소 가격제 운용을 위한 기반 마련에 집중하고 있음.
    - 2022년 발족한 기후클럽은 초기 구상 당시 탄소 누출과 무임승차 문제를 배제하기 위한 엄격한 대응 조치에 집중하고, 기후행동의 일환으로 탄소 가격제 채택과 탄소 누출 방지를 위한 보조호치 등의 내용을 직접 논의하였음.
    - 참여국 수가 증가하면서 기후클럽 운영 목적은 초기 탄소 가격제 채택이나 탄소 누출 방지 등의 엄격한 처벌에서 파리협정 이행과 산업 부문의 탈탄소화 촉진으로 변화
    - 포괄적탄소감축포럼은 기후클럽이 과학적 증거를 기반으로 운영될 수 있도록 지원하는 역할을 하며, 이를 위해 국가 간 비교가능한 제품·‏부문의 탄소집약도 산정을 위한 방법론 구축 등에 집중

    3. 탄소 누출의 영향 요인
    ■ 환경규제는 비용 구조, 생산·무역·투자 결정에 단계적 영향을 미치는데, 이러한 경로 가운데 특히 탄소 누출의 우려 대상이 되는 주요 경로(생산·무역 및 투자 이전)를 방지하는 것이 필요
    ○ 기후 정책을 포함한 광의의 환경규제가 경쟁력에 미치는 영향을 단계별로 식별하고, 종합적인 영향에 대해 두 가지 가설이 존재함.
    - 환경규제는 상대 비용 변화와 기업 대응 과정에서의 생산량 조정, 마지막으로 경제·‏혁신·‏투자 변동의 단계적으로 구분되나, 각 단계별 영향은 일방적이지 않고 상호 영향을 줌.
    - 종합적 영향 측면에서 환경규제의 강도 차이는 경쟁력 상실을 야기하고 환경규제가 약한 지역으로 생산을 이동시킬 수 있음(오염피난처가설).
    - 반대로 환경규제 대응 과정에서 발생하는 혁신이 경쟁력을 강화시키는 결과를 가져올 수도 있음(포터가설).
    ○ 탄소 누출이 발생하는 경로는 크게 네 가지로 구분되는데, 온실가스 감축 관련하여 문제가 되는 것은 생산 이전 및 무역경로와 투자 경로에 해당함.
    - 기후 정책 강도 차이로 상대 비용이 변하면, 단기적으로 생산과 무역이 이전되고, 중장기적으로 투자가 이전되어 영구적 생산 이전이 발생하기도 함.
    - 반대로 기후 정책 강화는 규제에 대응하기 위한 기술적 혁신을 가져오기도 하며, 기후 정책이 약한 곳의 생산과 배출량을 감소시킬 수 있기에 정책 설계자 입장에서 우려 경로가 아님.
    - 기후변화 정책이 강한 지역에서 화석연료 수요가 감소하고 화석연료 가격이 낮아짐에 따라 정책 강도가 약한 지역의 화석연료 소비가 증가할 수 있으나, 정책 입안자의 관할 범위를 넘어서기에 우려 경로가 아님.
    ○ 환경규제의 영향에 대한 다양한 층위는 탄소 누출의 네 가지 발생 경로와 유사한 맥락에서 이해될 수 있으며, 특히 오염피난처가설과 중첩되는 탄소 누출 발생 경로를 방지하는 것이 전지구적 감축 실효화를 위해 필수적임.

    ■ 기존 탄소 누출에 대한 실증 연구는 에너지 가격을 대리 변수로 사용한 일부에서 탄소 누출에 대한 제한적인 증거를 제시한 것으로 나타남.
    ○ 에너지 가격을 대리변수 사용한 일부 연구에서 에너지 가격이 순수입에 통계적으로 유의한 영향을 미치는 것이 확인되었으나, 그 영향이 크지 않았고 일부 에너지 집약적 산업에 국한됨.
    ○ 이외, 국제 무역 관련 EU ETS 도입 초기를 대상으로 한 다수의 연구에서는 EU ETS가 순수입에 미치는 유의미한 영향은 확인되지 않았으나, 해외 투자에 미치는 영향은 다수의 연구에서 통계적으로 유의한 것으로 나타남.

    4. 탄소 누출의 경향성과 실증 분석 결과
    ■ 에너지 가격으로 대변되는 기후 정책 강화가 탄소 누출에 미치는 영향을 살펴보기 위해 국가·‏연도·‏부문 수준에서 에너지 가격지수와 수출입 및 자국 소비·‏생산 내재 탄소량에 대한 데이터를 구축함.
    ○ 에너지 가격지수는 탄소 가격제를 포함한 각국의 온실가스 배출 감축 정책의 강도를 반영하는 대표적인 정보 중 하나임.
    - 1995-2020년 기간 동안 국가별 산업의 에너지 가격은 점진적으로 상향하는 모습을 보이며, 기후변화 정책이 강화되는 상황을 반영함.
    ○ 국가·‏산업 수준에서 나타난 에너지 가격과 내재 배출량 간 경향성을 살펴보면, 일정 기간 탄소 누출로 볼 수 있는 파편적 증거를 제시할 뿐 전 기간에 걸친 탄소 누출의 경향성을 확인할 수는 없었음.
    - 종속변수로 활용된 내재 탄소량을 도식화한 결과, 2015년을 전후로 모든 국가에서 수출입 내재 탄소량이 감소하는 경향이 확인됨.
    - 에너지 가격 상승으로 인해 한 국가의 다배출 산업이 수입으로 대체되는 현상은 2010년 이후 뚜렷한 경향성을 보이지는 않는 것으로 판단됨.

    ■ 수출입 및 자국 소비·‏생산 내재 탄소량에 대한 실증 분석 결과, 기후 정책 강화로 인해 발생한 명확한 탄소 누출의 증거를 식별할 수는 없는 것으로 판단됨.
    ○ 에너지 가격의 변동이 수출입 및 자국 생산 내재 탄소량에 미치는 영향을 분석한 결과, 1995-2020년 기간 탄소 누출률은 약 6.7% 수준에 불과
    - 1% 에너지 가격 상승은 수출 내재 탄소량을 0.137% 감소시키는 효과를 가진 것으로 나타났으나, 수입에는 유의미한 영향을 보이지 않음.
    - 동일한 에너지 가격 상승 수준은 자국 소비나 생산 배출량에는 약 0.21% 감소 효과가 식별되었음.
    - 에너지집약적 산업으로 분류되는 1차 금속, 화학, 비금속 광물에서 서로 상이한 영향이 발생한 것으로 추정되어, 기후 정책이 내재 탄소량에 미치는 영향은 산업별로 이질적인 것으로 판단됨.
    ○ 에너지 가격으로 대변되는 기후변화 정책 이외 요인을 통제한 결과, 기술 개선·‏생산성 향상 등 기후 정책 외 요인은 경제 전반의 광범위한 내재 탄소량 감소를 이끄는 것으로 나타남.
    - 특히 1차 금속업에서 이와 같은 非기후 정책 요인의 감축 효과가 큰 것으로 나타나는데, 이는 산업 내에서 국제 경쟁력 유지를 위한 효율성 향상 노력의 결과인 것으로 판단됨.
    - 이러한 기후 정책 외 생산성 향상 요인은 실질적 감축 효과를 이끄는 동시에 탄소 누출에 대한 우려 없이 사회 전반의 온실가스 배출 저감을 도모할 수 있는 것으로 판단됨.

    5. 정책적 시사점
    ■ 경제적 영향을 고려한 기후변화 정책 강화가 필요
    ○ 기후변화 정책 강화 시 산업 경쟁력 저하 방지를 위한 경제적 보호장치는 여전히 필요함.
    - 기후변화 정책의 강화는 배출량을 감소시킨다는 것을 통계적으로 확인되었으나, 제조업 전반의 탄소 누출율은 낮게 산정됨.
    - 하지만, 국가 간 정책 엄격성 격차는 지속 중이고, 에너지집약적·다배출 업종은 정책 강화에도 배출량 감소폭이 제한적임.
    - 또한, 본 연구는 기후변화 정책이 교역 자체에 미치는 영향은 분석하지 않아서 기후변화 정책의 경제적 영향은 단언할 수 없음.
    ○ 배출권거래제에서 무상할당은 탄소 누출 방지를 위한 대표적 수단으로 CBAM과 같은 보호수단이 전제되지 않는 한, 탄소 누출위험 업종에 대한 무상할당을 지속시킬 필요가 있음.
    - EU는 CBAM 도입과 함께 무상할당을 축소함.
    ○ 탄소 누출위험 업종의 특수성을 반영하여 배출권거래제 및 탈탄소로 인한 간접비용 증가에 대한 지원 체계 필요
    - 탄소 가격제의 본래 목적을 온전히 달성하기 위해 제품 가격에 탄소비용이 반영되는 것이 적절하나, 탄소 누출위험 업종의 특수성을 반영할 필요
    - EU도 탄소 누출위험 업종에 대해 전기요금 상승에 따른 간접비용 보상 제도를 운영 중임.
    - 국내 ETS에서 간접비용 보상을 위해서는 발전부문 탈탄소 비용이 전기요금에 적절히 반영되어야 하고, 간접배출(외부 구매 전기)이 배출권거래제 규제 대상에서 제외되어야 함.
    ○ 탄소 누출은 국가 간 감축비용 차이로 인한 경쟁력 저하에서 발생하기에 감축 이행은 유지하되 감축 비용 부담의 완화를 위해 저탄소 기술 개발 및 도입에 대한 지원 확대 필요
    - 미국 IRA에서 제공하는 보조금 및 세제혜택에 기반한 저탄소 기술비용 완화가 미국 및 글로벌 온실가스 감축에 기여하였다는 연구가 존재함.
    ○ 감축 비용을 시장에서 회수할 수 있는 국제 저탄소 제품 시장 구축 필요
    - 현재는 저탄소·고탄소 제품이 동일 시장에서 경쟁하고 내재 배출량이 고려되지 않아 탄소 누출 우려가 커짐.
    - 국제적인 저탄소 제품의 기준 및 인증 체계 마련이 필수적임.
    - 저탄소 제품 시장 촉진을 위한 정부의 녹색공공조달 강화, 내재 배출량에 따른 보조금 차등화(예: 프랑스 자동차 보조금) 등을 고려할 필요
    - 저탄소 제품 라벨링 및 검인증 체계 강화로 소비자 인식을 제고할 필요

    ■ 감축 목적이 아니지만 감축 효과가 있는 기술 개발에 대한 추가 지원
    ○ 분석 결과, 기후변화 정책 외 요인(생산성 향상·비용 절감 등)도 배출량 감축에 상당한 기여를 하는 것으로 확인됨.
    ○ 감축 목적이 아닌 기술개발과 투자에 대하여 에너지효율·집약도 개선 효과 등 온실가스 감축 효과를 평가하여 추가 지원을 고려하여야 함.

    ■ 합리적인 가격의 청정에너지 공급 시스템 구축 필요
    ○ 분석 결과, 수출국 대비 에너지 가격 상승 시 수입 내재 배출량이 증가하는 것을 확인함.
    ○ 청정에너지 전환 시 경쟁력을 잃지 않고 탄소 누출을 방지하기 위해서는 합리적 가격의 청정에너지 공급 시스템 구축이 필수
    ○ 기술 개발을 통한 효율성 향상, 보급 확대를 통한 규모의 경제 실현, 공급자 간 경쟁을 유도할 수 있는 제도 마련이 요구됨.
    ○ 해외 청정에너지 공급망 확보가 필요한 경우, 수요국 간 협력을 통해 교섭력을 강화할 필요가 있음.

    ■ 감축 노력은 유지하되 비용 부담 완화와 경쟁력 유지를 위한 지원을 강화하고, 궁극적으로 감축 비용 회수가 가능한 새로운 시장 규칙을 마련하는 것이 향후 핵심 과제임.
    ○ 국가 간 기후변화 정책 강도 차이는 비용 부담 격차와 탄소 누출 위험을 초래하지만, 모든 국가가 동일 강도의 목표와 동일한 정책을 유지하는 것은 현실적으로 어려움.

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